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据联合国人口基金预测,未来5年,65岁及以上人数将在人类历史上首次超过5岁以下儿童人数,发展中国家的人口变化将尤其显著。
国家人口发展战略研究报告中预测,2020年我国60岁以上老年人口将达到2.34亿,从2000年的9.9%增长到16.0%;
到2050年,全国60岁以上老年人口将达3.32亿,其中全国80岁及以上高龄老人将有8300万,将占65岁及以上老年人口的三成多,劳动力人口与老年人口比将由2000年的10:
1下降到2.8:
1。
而江苏省人口老龄化进程全国居前,南京师范大学人口研究所完成了一项调查发现,目前江苏人口老龄化排在全国第三位,其老龄化已经进入第三阶段──迁移老龄化阶段。
2011年末全省60岁以上老年人口增至1300多万,占户籍人口总数17.4%。
而全国第六次人口普查结果显示:
全市60岁及以上的老年人口53.38万人,占总人口的比重为13.29%;
65岁及以上的老年人口40.28万人,占总人口的比重为9.17%。
随着全市参保人群中退休人数不断增加、人口老龄化进程的加快,企业养老保险基金运行已驰入风险与挑战的轨道。
老人绝对数大、“未富先老”、“未备先老”是我国人口老龄化三个显著特点。
随着人均寿命的增长和老年人口的增多,无论是发达国家还是发展中国家都在积极寻找应对的措施,人口老龄化进程的加快也将给全球的养老保障体系带来冲击,其中发展中国家在应对人口老龄化方面将面临着更大的挑战。
应对人口快速老龄化,夯实自身的社会养老保险基金“根基”愈显迫切。
二、正视我市人口老龄化进程中企业养老保险面临的问题
伴随着人口老龄化的进程以及人均寿命的增长和老年人口的不断增加,目前我市应对人口老龄化的时间、物质、制度等各种准备都还不充分,但已经比较清醒地认识到未来由人口老龄化可能带来的养老保障危机,即未来人口呈现老龄化趋势,人口老龄化问题将是市社保基金运行面临的主要风险。
联合国和有关国际组织警示:
人口现象是一个长周期时间,解决人口问题必须要有足够的提前量。
由此可见,早做准备,力争更主动,开展必要的分析思考和研究,制定可行的应对措施,现行的养老保险基金的积累及现行养老保险政策与人口老龄化发展趋势是否相符等等,应进行可行性、必要性、前瞻性的考虑,客观地看待我们所面临的挑战:
从全市企业养老保险基金运行的现状来看,近年来企业养老保险基金征缴收入增长缓慢,增长率呈著下降趋势,如2011-2014年养老金支出年增长率持续维持在20%左右的高水平;
而基金征缴收入的增长率却达不到此状态,以2013年为例,基金征缴的增长率只有1.87%。
从2006年起,全市养老保险基金缺口时有发生,且呈日益扩大的趋势。
2013年、2014年,全市企业养老保险基金缺口分别为4.41亿元、3.77亿元。
市区缺口情况更为严重,自2000年以来,几乎年年缺口(仅2007年未出现基金缺口)。
截止2014年底,市区基金累计结余仅有3536万元,基金备付能力仅为0.1个月。
从全市企业养老保险基金累计情况看,结余为21.25亿元,基金备付能力也只有6个月。
究其原因,主要有以下几个方面:
(一)人口老龄化及养老金发放增加导致的支出倍增效应。
一方面人口老龄化趋势加快,领取养老金人数显著增加。
据第六次全国人口普查显示,60岁及以上人口占全国总人口的13.26%,老龄化进程逐步加快,我国已进入老龄化社会。
而2010年的60岁及以上的人口比例已达到13.29%(略超出国家比例),已超过国内外公认的老年型社会标准。
老龄人口的增加扩大了养老保险基金的支出,加剧了养老保险基金的运行压力。
2011-2014年,企业退休人数持续增长(见图1),四年平均增长率为9.08%。
另一方面养老金待遇不断提高,连续十年的待遇调整使得养老金待遇翻了三倍。
自2005年以来,党中央、国务院加大我国企业基本养老金的调整力度,连续调整提高基本养老金,企业退休人员的总体待遇水平翻番。
以我市为例,企业退休人员养老金水平已由2004年的605元提高到2014年的1780元(其中,市区由2004年的643元提高到2014年的1978元),养老金水平每人月均翻了三倍。
据统计分析,近年来,由于人口老龄化加上养老金调整的双因素,占到了基金增长比重的90%以上。
(二)劳动年龄人口结构和流动因素导致的制度运行压力。
一是劳动年龄段人口相对减少,不利于养老保险事业的稳定发展。
从人口结构看,人口老龄化趋势明显,劳动年龄段人口比重相应下降。
据国家统计局2015年年初发布的数据,在2014年全年经济增速创下24年来新低的同时,劳动年龄人口比例也出现了连续第三年的下降。
据统计,16-59岁的劳动年龄段人口在2014年减少了371万人,降幅也超过了2013年。
据有关人口发展预测,2015年以后将进入人口老龄化快速发展时期,2015—2035年,老年人口比例将会增加一倍,达到20%,这意味着人口赡养率的上升,养老保险基金必将面临基金支出快速增加与基金征缴不足的双重压力,无疑给养老保险制度带来巨大的压力和挑战。
二是劳动力向发达地区流动,使得欠发达地区参保缴费人数相对减少而领取养老保险金人数增多。
从人口流动方面看,经济发达地区易吸引较多的劳动力资源,导致参保缴费人数增加,养老保险制度赡养率低,结余量大;
而欠发达地区劳动力资源外流,参保缴费人数增长缓慢。
致使现实退休人群则多留在经济欠发达地区,使得经济欠发达地区参保缴费人数减少而领取养老保险金人数多,其养老保险制度赡养率高,难以维持制度运转,因此出现风险运行。
(三)养老保险基金承担着逐步解决养老保险转轨成本的隐性债务。
1997年国务院《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(国发[1997]26号)规定,“老人”的养老金,“中人”的基础养老金和过渡性养老金,“新人”的基础养老金都由养老保险统筹基金支付,这意味着养老保险基金实际上承担着逐步弥补养老保险转轨成本的功能。
从近几年来的实践看,旧制度下的养老金负债已经超过了养老保险基金的支付能力,遗留至今的养老保险转轨成本,是影响养老保险基金收支平衡的重要因素,也是导致“收不抵支”的主要原因之一。
(四)经济社会发展因素导致的扩面参保潜力不足。
随着参保人数的持续增加,扩面空间正在逐步缩小,参保人数增速已从2011年的最高值10.4%下降到2014年的8.4%,其中2013年参保增速仅为5.8%,为过去五年来的最低点。
经济中速增长与高缴费率下不断增长的缴费基数,使得企业参保困难。
一方面,从经济发展看,近几年来经济增长已步入了中速增长通道,且将持续较长时间,经济发展方式加快转型升级,这在一定时期内可能导致就业机会减少、欠薪问题增加,扩面征缴难度将进一步加大。
我市地处苏北,属于经济发展洼地,近年来不仅新增规模企业较少,原有企业发展也受到较大影响。
另一方面,从制度顶层设计来看,我国养老保险缴费比例较高。
目前企业基本养老企业缴费率20%,个人8%,远远超出了世界平均水平(世界平均水平为10%,国际警戒线是20%)。
这对国家整个企业的竞争力和发展有比较大的制约。
而在此情况下,而每年的最低缴费基数却在不断增加、年年递增,这些无疑给当前参保企业的正常征缴和参保扩面带来困境,这也是我市企业参保人员占总参保人数增幅较小的重要原因,严重阻碍了企业养老保险制度的健康持续发展。
(五)参保结构不合理导致的缴费风险。
从企业养老保险参保结构来看,灵活就业人员参保比例大,2011年以来,全市灵活就业人员参保比例每年均维持在50%左右。
而灵活就业人员高参保比下,断保风险不断增加。
一方面灵活就业人员经济来源相对不稳定,有的甚至基本没有收入或仅有维持生计的微薄收入,缴费具有不确定性;
另一方面灵活就业人员实际缴费负担重,个体灵活就业人员养老保险缴费比例为20%,但与企业职工个人缴费比例8%相比较高。
以2014年为例,企业职工最低缴费标准每月为184元,而个体灵活就业人员缴费最低每月为460元,是企业职工个人缴费的2.5倍。
加之缴费基数的逐年增长,增加了灵活就业人员缴费的压力和中断缴费的风险。
从实际情况来看,出现了由于灵活就业人员续缴能力较弱而导致的中断缴费人员逐年增加现象。
(六)制度设计及现行基金管理方式导致的基金积累不足。
基金保值增值压力大,投资渠道单一。
我国养老保险基金投资体制落后,投资渠道比较单一,收入率低下。
目前,保值增值途径主要是存入银行或购买国库券。
以我市为例,其基金投资渠道主要为存入银行,从利息收益看,2011年为2532万元,占总收入的0.88%;
2012年为5785万元,占总收入的1.67%;
2013年为4264万元,占总收入的1.23%。
基金收益长期低于同期CPI。
投资渠道单一是造成基金贬值的主要原因。
基金统筹层次低,各项管理分散。
我国社会养老保险的统筹层次低,目前养老保险的省级统筹基本实现,各省都制定了省级统筹的制度,通过省级调剂金制度,由省级相关部门根据各县、市基金收支情况进行余缺调剂,并没有在全省范围内实行养老基金的统收统支。
全国大部分地方的基金管理层次还是县市一级,致使基金分布失衡,基金很难统筹调配。
养老保险基金和各项管理分散,带来了许多问题,最突出的表现在基金结余出现有的统筹地区有大量结余,而不少统筹地区基金支付能力又有限,有的甚至入不敷出。
目前还停留在市县层面,省级统筹仅在调剂金补助方面得以体现。
三、对策建议
在对中国人口老龄化的热议中,人们普遍感到,我国的人口问题是一个复杂的综合问题,简单的“算数”有时并不能展现其完整的意义。
随着经济社会发展,生育率下降,应该看到,老龄化的进程加重是不可避免的,历史上的中国通过新计划生育政策的人为干预,致使国家面临着更快速的老龄化问题,而解决中国的人口老龄化问题,2013年劳动年龄人口比重的再次下降现实说明,仅依赖于放宽生育政策是渊源不够的,根本出路在于完善社会保障制度和养老服务支持体系。
而随着经济社会发展水平不断提高,老年人的养老需求明显增多,对社会养老资源的依赖也日益增强。
家庭规模小型化和社会节奏加快使得家庭的养老资源特别是生活照料资源严重不足,更多的老年人将求助于社会。
因此伴随着人口结构的矛盾,应该未雨绸缪地开展一些前瞻性的研究与探索,建立相关保障制度体系:
(弘利遴选)
(一)顺应未来发展趋势,适时探索延长退休年龄,降低赡养率。
随着人口老龄化的加剧,世界各国纷纷在寻找对策。
台湾《联合报》2012年5月16日报道,欧盟执委会的研究显示,未来欧洲老年人恐怕得延缓退休年限,且退休后的生活将更加困难。
2010年萨科齐执政时期强推退休制度改革,将退休年龄提高到62岁,意在削减赤字,提高法国竞争力,然而法国民众对退休制度改革较为抵触,2012年6月6日法国新政府就退休制度改革推出新政,将部分劳动者退休年龄降至60岁,才平息了民怨。
德国1889年颁布了《老年和残疾人保险法案》,规定70岁时可以退休;
随着生产力的提高,从1916年德国把退休年龄降到了65岁;
但随着人口老龄化问题日益突出,德国政府决定从2012年起,至2030年逐步将退休年龄提高到67岁,这同样遭到学者和工会的尖锐批评,目前能否执行67岁退休政策还是个未知数。
2012年初,韩国、日本也在为退休年龄上动脑筋,但他们延长退休年龄并非一帆风顺。
韩国退休金管理机构韩国国民年金公团网站发布消息报道,今后20年,韩国人有资格领取退休金的年龄将逐步从60岁增至65岁,2013年民众领退休金的年龄将是61岁,此后每隔5年增一岁;
到2033年,领退休金年龄将达到65岁。
根据日本法律,把女性的退休年龄定得比男性低是违法的,所以日本男女的退休年龄现在都是60岁,日本政府已决定分别于2025和2030年前将男性和女性领取厚生年金的年龄分阶段提到65岁。
美国实行的是弹性退休制度,65岁为法定退休年龄。
对于出生在1960年及以后的美国人,法定退休年龄是66岁,并将被逐渐推迟到67岁。
目前美国依然在酝酿改革,一种建议是将法定退休年龄推迟至68岁,预计将会为美国社保资金减少18%的缺口;
另一种建议是推迟至70岁,预计将减少44%的缺口。
为保证保加利亚养老体系稳定,欧盟向该国政府提出的政策建议是提高法定退休年龄,从2012年起退休年龄每年提高4个月,直至女性从60岁提高到63岁,男性从63岁提高到65岁;
同时严格控制提前退休。
在以生活闲适著称的意大利,以前可以50岁退休,然而著名经济学家、欧盟委员会前委员马里奥·
蒙蒂担任总理以来推行紧缩政策,男性退休年龄从今年起提高到65-66岁,女性退休年龄从2018年起提高到60-66岁。
在英国,今年5月保守党提议到2020年将退休年龄提高到66岁。
澳大利亚财长乔·
何奇针对该国老龄员工时代的到来,年轻的新生劳动力不足,且澳大利亚人口中有1/4都将是65岁以上的状况,提议退休年龄应该被延长至70岁。
新加坡在推迟退休遭到民众的普遍反对后,新加坡政府取消了提高退休年龄的计划,改为允许雇主雇用62岁的退休人员,但超过65岁不得雇用。
因此,退休年龄是影响养老金负担水平的一个重要因素,在平均预期寿命和保障水平一定的情况下,退休年龄提高,平均领取养老金的年限就短,养老金总负担就会降低。
据国际劳工组织估计,退休年龄从60岁提高到65岁,养老金负担可以下降近50%。
受教育年限延长,以及人口老龄化趋势的必然选择。
针对目前中国法定退休年龄偏低,尹蔚民在十二届全国人大三次会议举行的记者会上答问时表示,中国将推行延迟退休年龄的政策。
目前中国法定退休年龄是1953年劳动保险条例规定的。
1978年,国务院发文再次明确,女工人退休年龄是50岁,女干部55岁,男职工60岁。
这项在新中国成立初期制定的退休年龄政策,很显然已和当前经济社会发展不相适应,有必要作出适当调整。
当前,应尽快完成提高退休年龄制度顶层设计,逐步阶段式、渐进式提高退休年龄,降低赡养率,减轻养老金支付压力。
(二)继续扩大社会养老保险覆盖面,目标是早日实现应保尽保、全覆盖。
目前社会养老保险虽然在全市范围内实现了制度上的全覆盖,已基本形成了机关事业养老保险、企业职工养老保险、城镇居民养老保险、新型农村养老保险的“全民养老”保险体系。
但这种按不同人群建立起来的保险体系,存在城乡间和群体间保险待遇水平差距很大、政策制度不衔接、管理分散等问题,甚至一部分人还没有任何保障。
2010年初,美世咨询公司(Mercer)发布全球养老金指数,该指数覆盖五个大陆、十一个国家的私人和公共养老金体系,在对三大类、40多个指标进行分析比对后,中国的指数排在倒数第二位,仅优于日本。
美世公司认为:
“一个较好的养老体系中,社会养老保险应能覆盖到80%以上的人口,而中国目前只有25%左右,即使在覆盖率较高的北京、上海等城市,也只有50%左右。
”下一代人负担上一代人的养老不仅是自古皆然,也是世界各国的通例,我们需要做的只是对因为人口老龄化造成的下一代人负担的加重部分进行化解,对未来形势进行研判。
如同中国人民大学教授郑功成斗言:
“只要实现全国统筹制度全覆盖,未来30年左右完全能够实现制度自身的收支平衡,有能力避免养老金支付危机。
”
(三)确定合理的缴费基数,加快工资制度改革,促进企业与社保和谐发展。
一是确定合理的缴费基数。
2015年用人单位和职工缴纳城镇职工养老、城镇职工医疗、失业、工伤和生育保险费基数的最低和最高标准分别为2300元和14100元。
按此测算,社保缴费基数下限上调275元,上限则上调了1280元,涨幅分别为13.58%和9.98%。
这意味着,即便月工资不到2000元,企业和员工也得按照2300元的缴费基数下限缴纳社保。
近年来社保缴费基数年年都会上浮,一般会根据上一年的“社会平均工资”确定。
我国社会保险的主要项目包括养老社会保险、医疗社会保险、失业保险、工伤保险、生育保险,统称“五险”。
按照《社会保险法》《社会保险征缴暂行条例》等相关法规,社保缴费以上一年社会平均工资的60%至300%为缴纳基数。
相关专家表示,这就意味着社会平均工资增加,缴费基数也会随之上浮,上涨是普遍现象。
我国目前“五险”的缴费比例,企业为29.8%,个人为11%左右,合计超过个人工资的40%。
很多企业和职工表示“社保支出占员工支出比例过高,让企业交不起,员工不愿交,有些干脆就不交了”。
当前“弃保”现象并不少见,一些劳动者对社保的未来缺乏足够信心,认为与其“白交钱”,还不如拿现钱实惠。
当前各级反映较多的社保支付比例过重,集中体现在企业成本增加,竞争力削弱;
劳动者认为现有缴费水平高、待遇保障低,缴纳社保“不划算”。
因此,如何在降低社保缴费的同时保障劳动者的收益,是提高劳动者缴费积极性的关键。
二是要促进劳动报酬工资化、工资收入货币化。
针对目前工资制度方面存在的薄弱环节和劳动年龄人口的比重减少的现状,应加快改革步伐,理顺工资关系,规范工资分配程序,把劳动报酬全部纳入工资总额管理范围,促进劳动报酬工资化、工资收入货币化,同时严格缴费工资总额的申报稽核制度,努力使统计工资总额与实际工资总额相一致,缴费工资总额与统计工资总额相一致,提高养老保险费费基,增加养老保险基金收入。
(四)加强基金的征缴工作力度,实现应收尽收。
一是健全基金征缴机制,尤其是在稽查工作机制上要有所突破,对少报、瞒报现象涉及的企业或个人进行依法查处。
因此在中国,在应对人口老龄化高峰到来之前,应继续广泛开展宣传,动员全社会认识参加养老保险的重要性和必要性,促其积极主动参保,以进一步提高养老保险的覆盖率。
在建成小康社会进程中还应继续将扩大覆盖面工作列入重要位置,加大扩面工作力度。
二是采取有力措施,减少中断缴费人数。
首先,要加大基本养老保险相关政策、法规宣传力度,把党和政府的温暖和关怀送到群众当中,保证已参保的人员不断保,吸引断保的人员重新参保。
其次,要完善现行社保补贴办法,扩大享受社保补贴的范围,加大社保补贴力度,鼓励断保人员续保。
三是提高基金统筹层次,增强基金共济功能。
社保遵循的是大数法则,统筹层次的高低与养老保险基金支撑能力的大小成正比。
提高基金统筹层次,才能更好地实行风险共担。
应尽快实现真正意义上的省级统筹,无论是省统筹,还是将来的全国统筹,首先要做的都是打破地区利益格局,实现制度运行的统一和基金的统筹安排使用。
三是解决养老金隐性债务,做实个人账户。
解决养老保险基金“收不抵支”问题,必须解决隐性债务,做实个人账户。
(五)拓宽社保保险基金来源渠道,以夯实统筹基金抗风险能力。
目前,我国法定的退休年龄是男职工年满60周岁,女干部年满55周岁,女职工年满50周岁。
在生活条件日益改善的今天,医疗水平的提升、保健知识的丰富、医疗需求的提高、人口寿命的增长,退休养老正在逐步成为一个大产业,但人无远虑,必有近忧,如何支撑这个“新兴产业”?
拿什么来支撑?
笔者认为,现行的养老保险筹资渠道还比较单一,主要是依靠参保企业和参保职工缴费。
随着人口老龄化进程的加快,在职职工与退休人员负担比的上升,养老保险基金短缺现象将日益严峻。
但其中最关键的是要保证可持续发展,有必要扩大养老保险基金的来源,增加基金存量。
目前我国财政用于社保支出仅占行政经费1/4,养老保险挪用案层出不穷,加重社保基金压力。
国家财政是社会保障支出主要的负责人,但在“十二五”之前,财政用于社会保障的支出多年持续低于10%,同期的行政经费却高达1/5。
与日本、加拿大这样同期社保支出超过公共财政30%的国家相比,明显过低。
因而压缩“三公消费”,增加“社保支出”,理当成为缓解社保资金问题的首要出路。
更何况,早期国有企业普遍以“低工资无社保”为代价,国家承诺的政府养老没有兑现,现在一古脑儿要社保基金承担养老支付,必然使得社保基金压力持续增大。
此外我国养老金收益率仅2%世界最低,养老金无法增值保值延迟退休仍需面对超三万亿空帐。
从2000年至2008年间,中国CPI平均2.2%,面对同样是2.2%的通胀率,养老钱实际上已经处于贬值状态。
而当前,社保五险基金的投资渠道只有存银行和买国债,不足2%的名义收益率恐怕是世界上收益率最低。
应对人口老龄化的到来,政府可尝试拓宽筹资渠道,如通过优惠政策,鼓励民间慈善捐助,或从社会福利彩票所筹集的福利资金中适当提取专项用于老年人的养老保障事业。
首先,应增加社会保障支出在财政支出上的比重。
将每年新增的财政收入按某一固定比例切下一块,永久性地纳入基本养老保险基金,专门用于偿债。
这种办法有利于弥补养老保险收费刚性不足的缺点,也比完全开征“社会保障税”遇到的阻力要小,易于实施,虽然暂时加重了财政负担,但却是一种最直截了当地偿还政府欠债的方法。
其次,科借鉴国际上通行的做法,采取国有资产转移、发行特别国债和发行福利彩票等方式来支付养老保险隐性债务、增加养老保险基金筹资渠道。
中国社会福利长期以来一直是处在较低水平线的,如今人们关注福利、关注医疗其实是对过去的一种补课。
过去人们常常谈“人口红利”,现在我们应该谈基金的储备,因为应对人口老龄化,这个现实问题是中国上下必须直面的,这个难题是需要防患于未然。
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