论我国林业物权制度的完善Word文档格式.docx

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林地所有权人保留了林地的最终处置权和流转利益，林地所有权人和使用权人不一致的情况下，林木所有权人一般为林地使用权人。

林地使用权人培育林木，并对其培育的林木拥有所有权和流转利益。

林地使用权人的权利客体一般也包括了林上、林中、林下的其他自然资源。

因此在讨论林权的含义时，必须区分所有权人和使用权人所拥有的不同权能，以及两者之间权能的此消彼长状况。

　　我国关于林业物权的法律规定大致可分成两部分，一部分直接以林木和林地作为定义对象，如《物权法》和《森林法》中对森林的所有权属规定，另一部分将林地归类为特殊性质的土地，视同土地加以管理，如《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地承包法》中对林地承包经营权及其他权益的规定。

综合各时期的法律法规，完整的林业物权应当包括如下具体权能：

1.依法享有的采伐权以及由此引申出来的运输权、交易权;

2.林上、林中、林下资源的采集利用权;

3.征、占林地补偿权;

4.流转权、担保权;

5.景观开发利用权;

6.林木新品种权;

以及政府给与林业特殊扶持的相关行政优惠权利[3]。

在林地所有权人和使用权人相分离时，各项权能由两个主体分割行使，并以合同对双方权利义务加以制衡。

此外，所有权和使用权的行使都由国家法律法规和政策加以约束。

　　林地所有权的公有制性质，决定了共同所有的主体不能成为具体的经营者。

其具体权能的行使必须以一定的方式流转至个体。

流转方式的不同决定了双方权利义务的分配原则（参见林业部、国家计委《关于加强国营林业局林地管理的通知》林资字[1991]131号。

）。

1.自主经营的国营林场，是国家全民所有制企业，经营范围内的各类土地是社会主义的国有财产，任何单位和个人不得以任何借口侵占和破坏。

其经营范围内的各类土地面积以国有林权证所记载的面积为准，对经营范围内的各类土地依法享有使用权。

国营林业单位经营范围内的各类土地，即为国家规划的宜林地，要严格按照上级批准的经营方案合理使用，不能长期改变宜林地的用途。

2.集体所有的宜林“荒山”的使用权，可以进行拍卖、出租、转让、折股联营。

3.集体林地的承包经营，允许因地制宜，可以包到组、包到户、包到劳力。

4.自留山、房前屋后和其他指定地点种植的树木永久属个人所有，并且允许继承[4]。

上述各类经营方式下的所有林地经营者都必须服从国家对林地的总体规划，严格执行森林采伐限额和凭证运输制度。

1986年实施的《中华人民共和国森林法实施细则》对林地的管理、林木的采伐甚至运输设置了多种行政许可。

依据《中华人民共和国行政许可法》，行政许可因公共利益而设定，而林权的行使因土地的属性和其广泛的外部性而导致广泛的行政干预。

所有权和使用权都不再是纯粹和普通的权利属性，剥离了使用权之后的所有权成了不完整的物权，而使用权因为具备了物权的某些属性也成为了不完整的用益物权。

所有权的不完整在于权利人无法成为实际使用人和管理人。

使用权的不完整在于该使用权的取得并非基于一般的民事法律行为，受限于合同之外的法律、法规、规章甚至地方政策。

一般来说产权越完整，产权效能越集中，通过产权所表现出来的资源利用效率就越高。

　　二、我国林业物权制度的历史沿革

　　一项物权制度的设定及完善，其最终目的是为了明晰产权，保障和促进权利人的利益。

我国的林业产权制度改革自上世纪50年代开始至今经历了由私有到公有再到公私混合的漫长过程，反思50多年来的制度变迁，可以发现产权制度的变革集中在林地使用权的流转，而林地使用权流转的最终目的在于林木的所有权，林木的所有权才是真正的收益来源。

因林木所有权的权属不清，权利范围模糊，利益导向不明确使得林业资源不能得到有效配置。

其根本原因在于林木资源的自身价值和外部价值之间的矛盾，林木本身作为木材有作为商品的使用价值和交换价值，而存活的成片林木作为森林对整个外部生态环境有着重要的价值，属于准公共产品。

个体对木材交换价值的追求和人类群体对良好生态环境的需求之间一直存在着现实的冲突，这也是由林木内部的商品属性和公共产品属性的矛盾所决定的。

我国的林业产权制度改革和土地制度的改革基本保持一致，经历了土改时期的分林到户、农业合作化时期的山林入社、人民公社时期的山林集体所有统一经营。

在计划经济时代，林业资源为国家和集体所有，林木也由国家统一购销。

1950年6月，《中华人民共和国土地法》正式实施后，人民政府依法管理和经营森林，建立了一大批国有林场，农民也分得了个体所有的土地和山林。

1953年开始的合作化把农民私人所有的山林变成了社员共同所有。

经过从互助组———初级社———高级社的阶段，林地的私人所有权演变成了对集体林地的股份权，进而成为不实际掌握财产的成员权。

全国的土地和林地都成为公有，完全排斥了私有制。

　　在上世纪80年代之前，“林权”的权属虽为绝对的公有制，但“林权”的构成因政策多变而极不稳定。

进入80年代后，在全国经济工作百废待兴，资源普遍匮乏的情况下，中央政府认识到林业工作的重要性和长期以来的混乱局面，1981年，中共中央、国务院颁布了《关于保护森林发展林业若干问题的决定》，确定了林业“三定”政策（即划定自留山、确定责任山、稳定山林权。

改革的核心是肯定了农民对自留山的使用权、受益权，明确了农民对责任山的收益分配关系。

“三定”的结果是使农民与林地的关系更紧密了，利益关系更简单明确了，这在当时的历史条件下无疑是能够激发林农的生产积极性的。

　　林业“三定”后，集体林地也实行承包责任制，但林地和林木都仍属于集体所有，承包人只得按比例分配利益。

但在木材流通受限制的情况下，收益分配通常也无法落实。

1985年，中共中央国务院又颁布了《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，在集体林区实行了“取消木材统购，开放木材市场，允许林农和集体的木材自由上市，实行议购议销”的政策。

开放木材市场后，木材价格飞速上涨，由于集体林区承包到户后尚未分户经营，林木仍由集体统一分配和管理，因此在林区滥砍滥伐的现象十分严重。

1987年中共中央和国务院发出了《关于加强南方集体林区森林资源管理，坚决制止乱砍滥伐的指示》，提出要“严格执行年森林采伐限额制度。

”“集体所有集中成片的用材林凡没有分到户的不得再分。

”“重点产材县，由林业部门统一管理和进山收购。

”此后，各地强化森林资源管理秩序，加强森林保护和培育，木材流通政策再未放开。

因此，上世纪80年代中后期，集体林地进行的“分股不分山、分地不分林”的股份制改革，集体成员对集体林地的收益按比例分成，林地的经营管理由集体统一实行，个体没有经营权，也没有主动的收益权。

产权不清，利益无着的“林权”制度导致有些地方资源出现了严重的毁林开荒、滥砍滥伐，森林资源惨遭破坏。

据全国森林资源清查统计，1988年至1991年间各类基本建设、开矿采石以及毁林开荒、乱占滥用等原因，平均每年损失林地52万公顷。

全国林木资源过量消耗呈上升趋势，局部地区超限额采伐相当严重;

乱砍滥伐林木和乱捕滥猎野生动物的歪风又重新抬头，木材流通秩序混乱，林业案件尤其是重大特大案件急剧上升，林业执法人员被打死打伤的人数增多[5]。

由于“林业三定”政策的不彻底性，全国林业工作又陷入了混乱，同时也产生了改革的动力和机遇。

　　1995年原国家体改委和林业部，在借鉴土地制度改革的成果，探索了多种林权制度的方式方法，吸取了失败和成功两方面改革经验的基础上，联合颁布了《林业经济体制改革总体纲要》，《纲要》鼓励实施山区、沙区林业综合开发，把发展林业产业与解决我国农村、农业、农民的问题结合在一起，允许尚未开发的集体宜林荒山（坡）、荒沟、荒滩、荒地（沙）的使用有偿流转;

允许农民和乡村林业合作经济组织引进外资合作开发山区，发展林业;

允许投资者跨所有制、跨行业、跨地区到山区、沙区、林区投资开发;

允许兴办私营林场;

允许基层林业部门运用多种方式与农民、乡村林业合作经济组织联营。

对国有林业资产要求明晰产权关系、维护所有者权益、落实经营权。

《纲要》的发布扩展了集体林区的经营模式，打破了林地林木资产由所有者所有、所有者经营的禁锢，但是并没有在明晰产权和经营权上做进一步的明示。

1995年11月10日，原国家林业部和国家国有资产管理局联合发布了《关于森林资源资产产权变动有关问题的规范意见（试行）》，第一次对林业资产的产权和产权变动做了定义。

《规范意见》中涉及的森林资源资产主要指“森林、林木和林地资产”。

产权变动是指“由于出让、转让、合资、合作、股份经营、联营、租赁经营、抵押、拍卖、企业清算引起的森林、林木和林地资产产权的变动”。

允许产权变动的森林资源资产包括用材林（包括竹林）、经济林、薪炭林、林地，包括有林地、采伐迹地、宜林荒山荒地等。

并且规定了产权变动的主要形式，实际上也肯定了产权流转的方式：

一是森林、林木资产的产权变动;

二是林地使用权出让、转让和出租;

三是森林、林木与林地使用权同时出让转让。

《纲要》和《规范意见》对林业资源的产权明晰和建立林地林木流转制度以及配套的审批、利益补偿制度等提供了法律和政策上的依据。

　　1998年福建省永安市洪田村率先对林区制度进行改革，对上世纪80年代初林业三定时承包到户的林地全部收回重新进行分配，均山、均权、均力，包干到户，联户经营，利润由集体和个人按比例分配，商品林和公益林区分管护。

洪田村林改的成功经验迅速得到推广，2003年6月25日，《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》颁布。

《决定》提出，要深化林业体制改革，进一步完善林业产权制度，稳定自留山和承包责任山，对目前仍由集体统一经营管理的山林，要区别对待，分类指导，积极探索有效的经营形式。

第一次提出我国的林业“正经历着由木材生产为主向生态建设为主的历史性转变”。

公益林以政府投资为主，吸引社会力量共同建设，建立公益林业认证体系;

商品林按照基础产业进行管理，主要由市场配置资源，政府给予必要扶持，建立健全森林生态效益补偿基金。

《决定》中的分类经营管理体制第一次明确地把森林资源的商品性质和公共产品性质的平衡作为林业产权制度改革的一项基本原则。

　　一般认为，木材的有效供应是决定集体林产权制度变迁的核心[6]。

从此，集体林权制度改革跨入了以建立家庭承包经营为主的产权制度改革新阶段。

福建、江西、辽宁、浙江等试点省份先行一步，在保持林地集体所有制不变的前提下，把林地的使用权、林木的所有权、经营权、处置权和收益权交给农民，实现“山有其主，主有其权，权有其责，责有其利”。

至2007年已有5.25亿亩集体山林分到林农手中，占全国集体林地面积的21%。

5年内全国将基本完成以“明晰产权、减轻税费、放活经营、规范流转”为主要内容的集体林权制度改革。

2003年以来的改革是建国以来的第五次林业产权制度改革，主要的改革方向一是分类经营管理，二是深化承包责任制，促进商品林的市场化经营。

　　2007年3月16日第十届全国人大第五次会议通过了《物权法》，物权法在第二编第五章所有权中规定了国家和集体森林的物权属性，在第三编第十一章土地承包经营权中将林地的承包经营权设定为用益物权（林地的承包经营权含占有、使用、收益的权利。

将集体林地的承包经营权以法律的形式固定下来，为商品林顺利进入流通领域，发挥资源的基础配置作用提供了法律依据。

　　三、我国林业物权制度的现存问题

　　第五次林业产权制度改革后，我国进入了林业发展的新时期。

国有林地和集体林地打破所有权界限，统一划分为公益林和商品林。

集体林地深化产权改革，明晰了使用人权益，国有林场的商品林也经过改革进入市场流通。

改革卓有成效，产权制度进一步完善，但仍存在着发展中的矛盾。

主要表现在以下四个方面：

（一）宏观调控和微观经济体之间的矛盾

　　从宏观调控来说，《决定》提出我国林业正处在一个重要的变革和转折时期，林业不仅要满足社会对木材等林产品的多样化需求，更要满足改善生态状况、保障国土生态安全的需要，生态需求已经成为社会对林业的第一需求。

总体上日益恶化的生态环境要求林业承担其保障生态安全的责任，人民群众日益增长的物质文化需求也包含了对良好生态环境的基本需求，这是林业经济的基本目标。

而从微观经济体来说，我国广大山区“靠山吃山”的传统观念尚未完全转变，集体经济组织把第五次林业产权制度改革视同“第三次土地革命”。

林业产权制度改革所期待的利益与基本的生存条件联系起来，改善生存条件的基本途径首先是生产而不是生态。

有不少地区经营生态经济，产出经济效益，但生态经济并不是全国商品林都能走的通途，更多的地区商品林的效益目标仍然是木材产出而不是生态效益。

　　《决定》按照效益目标的不同，虽区分了商品林和公益林，但公益林和商品林同样都受宏观调控目标的指导。

在效益目标不一致的情况下，宏观调控必然会受到一定的被动调整。

（二）商品林的双重效益目标之间的矛盾

　　商品林要按照基础产业进行管理，主要由市场来配置资源，与公益林采取不同的管理体制、经营机制和政策措施，林业资源将进一步进入商品化流通。

但由于林业资源的外部效益，林业产品属于准公共产品，还需要承担对外的公益性目标，因此国家对林业资源的管制不同于一般商品。

　　1.采伐许可。

《森林法》第32条规定，“采伐林木必须申请采伐许可证，按许可证的规定进行采伐;

农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木除外”。

采伐超过许可或者未经许可，都将受到行政的处罚直至刑法的严厉惩罚。

　　2.采伐限额。

《森林法》第8条规定，“国家对森林资源实行以下保护性措施：

（一）对森林实行限额采伐，鼓励植树造林、封山育林，扩大森林覆盖面积”;

第29条规定，“国家根据用材林的消耗量低于生长量的原则，严格控制森林年采伐量。

国家所有的森林和林木以国有林业企业事业单位、农场、厂矿为单位，集体所有的森林和林木、个人所有的林木以县为单位，制定年采伐限额，由省、自治区、直辖市林业主管部门汇总，经同级人民政府审核后，报国务院批准”。

　　3.运输管制。

《森林法》第37条规定，“从林区运出木材，必须持有林业主管部门发给的运输证件，国家统一调拨的木材除外”。

行政执法实践中，对“木材”的定义以及运输的区域限制都有偏向扩大化的理解。

　　4.垄断交易。

1987年中共中央和国务院发出《关于加强南方集体林区森林资源管理，坚决制止乱砍滥伐的指示》后，各地强化森林资源管理秩序，加强森林保护和培育，木材流通政策再未放开。

木材交易必须在指定的木材交易所进行，凭证销售。

　　应当肯定的是，林业物权的完整性是林业经营模式的市场化转型和产业化持续发展的基础，林地初次流转后，林木的所有权已经转移到了非公有制主体手中。

所有权人对林木应当具有完整的物权，包括占有、使用、收益和处分的权利[7]。

但法律法规直至地方政策都对其物权强加了公益目的诸多义务，致使其物权的权利义务极不对等。

国家的生态公益目标限制了林业物权的完整性，使得这一目标与商品林的经济产出目标相冲突。

　　（三）公益林重新划界与既存承包关系之间的矛盾

　　分类经营后，2004年国家林业局和财政部又制定了《重点公益林区划界定办法》，按照“生态优先、确保重点，因地制宜、因害设防，集中连片、合理布局，实现生态效益和经济社会效益的和谐统一”的原则，在生态环境薄弱和重要的环节划定了重点公益林。

重点公益林的划界以林地作为区划对象，而大部分林地上承包关系已经存在。

承包合同的订立以出材为目的，一旦该承包合同项下的林地被划入公益林，其公益目的将导致承包合同目的无法实现。

根本无法实现“尊重林权所有者和经营者的自主权，维护林权的稳定性，保证已确立承包关系的连续性”。

　　公益林的划界是典型的行政行为，在与划界相关的一系列问题上都带有明显的行政强制色彩。

虽然文件规定在区划界定重点公益林时，地方政府必须本着自愿原则与林权权利人签定禁止或限制采伐协议，权利人不愿意区划为重点公益林的，地方政府要“采取妥善措施处理”[8]。

处理的结果不外是通过事后补偿的形式先行划界，行政权对于民事权利的侵犯是显而易见的。

　　（四）生态补偿机制不健全

　　生态公益林补偿是实施森林分类经营的基础和核心政策，但迄今为止，我国还没有建立完整的生态公益补偿机制，国家尚未对公益林的补偿程序、补偿办法、补偿对象、补偿标准、筹资渠道等方面制订出明晰的政策，各省、地方政府也未制订明晰的生态公益林补偿政策和办法。

公益林以保护和培育森林资源为主要任务，按从事公益事业单位管理，所需资金按行政隶属关系由同级政府承担，但具体的筹资渠道和补偿标准都没有出台[9]。

由于林业的生产周期长，公益林的生态效益在短期内难以显现和衡量，享受公益生态益处的群体，对此却不以为然，缺乏生态补偿的意识。

因此如果公益林没有合理的管理制度和补偿机制，就难以长期维系。

　　分类经营的森林包括国有和集体所有两部分。

国有的补偿机制可以以法律法规的形式固定下来，而集体林地的补偿机制涉及到农村民主自治的自治范畴，且各地区、各集体经济组织有具体的状况，不宜以统一固定的形式规定补偿模式，因此也容易导致补偿的不统一、不稳定和不连续。

　　四、完善林业物权制度的对策

　　2003年开始，我国将分类经营管理的理念落实到了实践，在试点林区取得成功后逐步推广。

分类经营的管理模式是目前能够促进生产力发展的模式，也是适合我国国情的模式。

这一模式需要作进一步的完善并落实到实践中去。

（一）完善立法

　　到目前为止，分类经营管理制度及其相关的配套措施大多还停留在政策层面，以分类经营为指导思想的第五次林改已经到了完善阶段。

但这些既成事实的林改方案和政策都尚无立法规定，可以朝令夕改。

在经营方式并不十分理想或另有更为理想的方案时，行政决策可以重新评价这次林改的成果，并采取新的措施。

政策的不稳定是林业改革动荡的主导因素，而林业的发展却需要稳定的政策环境和法律规范。

　　在分类管理模式下，对公益林和商品林经营策略是截然不同的。

公益林为了达到改善生态环境的目的，需要长期的维护和管理，支持公益林的行政管理和财政支持需要用法律法规的形式固定下来，只有法律规范的稳定性能够保障公益林的持续有效性。

而商品林的经营迎合了矛盾的另一个方面，即人民群众日益增长的物质文化需要，对商品林的市场化经营需要商品林具备市场上自由流通的商品的基本要素，首先应具备商品的物权权能，以换取流通的价值[10]。

对此《物权法》已经有了规定，但是其他与林业相关的单行法规中对物权权能进行限制的条款却还继续有效。

因此必须打破法律和政策的禁锢，完善相关立法，真正发挥林业物权的权能。

（二）深化改革，健全林业物权制度

　　1.深化经营形式的改革，落实经营权

　　要依法严格保护林权所有者的财产权，维护其合法权益，将所有没有明确经营主体的山场和森林都落实到家庭和单位。

在此过程中保持承包关系稳定，可采用合同的形式进行确认，承包合同到期后，承包者愿意继续承包经营的，应当续签合同，延长承包期。

原承包合同经依法认定明显不合理的，可在完善有关合同的基础上继续承包。

承包中各环节都要严格依法进行，签订书面承包合同。

原国有、集体林都可以采取承包、拍卖、租赁、转让等多种方式将林权分散到愿意经营林业的人手中，但必须明确他们拿到的是森林的采伐利用、采集利用、景观开发利用并获取收益的权利。

获得这些权利后，采取委托经营，反向承包经营，合作经营方式将经营活动集中进行。

　　2.改进采伐限额管理制度，落实处分权

　　森林、林木的采伐利用权是林权权利人的主要林权。

改革的长远目标是修改《森林法》，现阶段，可以试行适应市场经济需要的采伐报告制，报告制在法律上承认经营者对自己经营的林木有决定权;

操作上，停止层层下达采伐限额和采伐指标，改由在采伐前由林权权利人向林业主管部门报告采伐地点、面积，由主管部门审查。

合法就应该批准;

不合法，则由主管部门对其进行说服，劝其改变。

如果坚持采伐，由当事人自行承担法律责任。

在采伐限额制改为报告制以后，废弃现在强制进行的采伐设计检尺、运输检查、销售环节和加工的众多许可和审批。

　　3.制定森林、林木、林地使用权流转和抵押、担保办法，落实流转、抵押、担保权

　　在明晰权属的基础上，鼓励森林、林木和林地使用权的合理流转，重点推动国家和集体所有的宜林荒山荒地使用权的流转。

森林、林木和林地使用权可以依法继承、抵押、担保、入股和作为合资、合作造林、经营林木的出资或合作条件，但不得将林地改为非林地。

各级人民政府和林业主管部门要积极培育活立木市场，发展森林资源资产评估机构，做好流转服务工作，及时办理权属变更登记手续，保护当事人的合法权益。

目前森林法对森林、林木、林地使用权的流转已有原则规定，《中华人民共和国担保法》对用林木和林地使用权用作抵押、担保也有规定，但由于缺乏具体可操作的办法。

对一系列具体问题的处理，如怎样评估等还没有具体规定，因此必须尽快制定和实施《森林、林木、林地使用权流转办法》、《森林、林木、林地使用权抵押、担保办法》和《森林资产评估办法》，在当前可制定行政法规或规章加以解决。

　　4.开展森林景观价值和权属研究，落实森林景观开发利用权

　　森林景观是森林资源的重要部分，是林业生产经营者长期投入和劳动的成果之一。

森林景观的开发利用权应属于林权的一个组成部分。

林权权利人可以自己开发利用，也可以和他人合作开发利用，并获取收益。

但目前这种权利并没有得到政府和社会承认。

为了使森林景观的开发利用走上规范，应在调查研究基础上对景观的形成和价值进行研究，并在此基础上制定出森林开发利用办法，确保这一林业物权的落实[11]。

　　（三）建立健全生态补偿机制

　　林业生态补偿是环境生态补偿机制的有机组成部分。

林业生态效益外部性是整体性和全局性的，其受益群体很难按照行政区划来划分，而且按照地域界限来确定补偿主体和受偿主体没有可以衡量的准则。

因此目前生态公益林的补偿资金来源还主要是地方财政，主要补偿对象是林地补偿和劳务补偿，目前的补偿机制仅限于公益林，商品林采用市场化经营模式。

但是我们应当看到，商品林实际也承担了部分生态保障功能。

政府通过采伐许可和采伐限额等行政行为限制了林木所有人行使所有权，保障社会生态效益。

因此，对林木所有人利益的剥夺是通过行政强制而没有任何补偿的。

不仅如此，对违反行政许可的惩罚也是相当严厉的，我国每年因没有采伐许可证或超过采伐限额受到刑事处罚