权体制下中俄地方官员激励机制及其经济行为选择比较文档格式.docx

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同时，俄罗斯经历了20世纪90年代的转型性经济衰退后，2000年以来实现了经济的持续增长，甚至2008年的世界金融危机，也只是在2009年才造成俄经济的明显衰退。

之后的2010年和2011年，俄罗斯的GDP增长率分别恢复到了4.0%和4.3%。

值得注意的是，2000年以来中俄两国经济增长（中国年均GDP增长率超过10%，俄罗斯超过6%）远高于发达国家2.6%的平均增长率及4.1%[1]左右的全球平均增长率。

对于中国经济的长期持续增长，大量文献从财政分权的角度在理论和实证两个方面进行了解释。

而如何理解俄罗斯2000年以后的经济成就？

或者说，俄罗斯在1999年以后经济由衰退转为持续增长，仅仅是普京时代稳定的社会政治形势所带来的积极效应吗？

　　对于中俄两国2000年以来经济增长的强劲势头，经济学家倾向于用传统的经济理论来解释，认为自然资源、技术进步、自由贸易、人力资本等要素是经济发展的关键。

但也有学者从制度安排的角度来诠释经济增长奇迹，而分权制度作为两国经济发展过程中的典型事实，是理解两国经济增长的重要视角。

在有关中俄经济增长的财政分权解释中，金和辉、钱颖一[2]，温加斯特（BarryR.Weingast）[3]和奥利弗（JeanC.Oliver）[4]等认为，分权下的激励制度是中国经济取得迅速发展的重要因素。

布兰查德（OlivierBlanchard）、施莱弗（AndrewShleifer）[5]在解释中俄两国在转型过程中经济增长的不同表现时，提出这与财政分权下中央政府的集权程度与地方政府的激励机制的有效性息息相关。

　　学者们对该问题的研究是不断发展的。

早期研究更加重视转型时期产权制度缺失条件下对官员行为性质的刻画和区分。

比如，市场保护型财政联邦主义和市场阻碍型财政联邦主义的划分，是对2000年前中俄经济增长差异的一个经常被引用的观点。

其中，温加斯特（BarryR.Weingast）等人[6]在研究不同的联邦国家的财政分权经济增长效应时，提出市场保护型的联邦主义能很好地激励地方官员致力于经济增长。

钱颖一等人[7]在这一基础上提出中国特色市场保护型的财政联邦理论。

认为分权以来，地方之间的竞争硬化了地方政府的预算约束，改变了地方官员的激励，从而使得地方政府更有积极性致力于促进辖区内经济的发展。

施莱弗（AndrewShleifer）[8]认为，俄罗斯转型初期经济增速的大幅下滑，在很大程度是源于俄罗斯财政分权激励制度的失效。

斯莱德（DarrellSlider）[9]将这定义为市场阻碍型联邦主义。

这种划分的理论预设是，处于转型中的国家，其政府往往拥有非常大的权力，而又在产权保护、公司治理和契约执行等方面处于相对落后状态，这些不足很容易成为阻碍经济增长的实际因素。

要克服这种来自官员的阻碍，必须具备适当的激励。

官员只有在面对适当激励的情况下，才有动机积极作为，降低这些因素的不利影响，或者努力改进这些不足，通过各种手段促进经济增长和财富积累。

　　中俄两国财政分权制度对市场的影响所形成的市场保护与市场阻碍型的联邦主义，促使学者进一步研究两国分权制度激励机制的差异。

朱拉夫斯卡娅（EkaterinaV.Zhuravskaya）[10]认为，中俄两国的财政分权制度具有很大的相似性，但两国中央和地方收入共享机制的设计存在巨大的差异，使得地方的收入与其辖区内经济发展水平的联系紧密程度不同，进而影响两国地方官员致力于经济发展的动力。

而随着两国实行分税制改革以来，中央收入的大规模上升，中央对地方转移支付规模的扩大，地方官员所面临的激励机制也发生了变化。

傅勇[11]在实证研究中指出，中国1994年分税制改革虽然降低了地方财政收入，但中央政府通过税收返还等转移支付的形式保证地方政府对经济增长收入的分享，这使得分税制并没有削弱而是进一步加强了地方财政激励。

陈抗、顾清扬等[12]从理论和实证上对地方政府竞争所产生的经济行为进行独特的分析，认为随着1994年后财政向中央政府的集中，地方政府的经济行为有从“援助之手”转向“攫取之手”[13]的趋势。

张晏和龚六堂[14]采用全国面板数据对1978-2002年的财政分权与经济增长关系进行实证检验。

他们的研究表明，分税制改革前财政分权对经济增长的影响是负的，而分税制改革后财政分权对经济增长具有正相关的效果。

同时，经济发展程度较高的东部地区财政分权的积极作用要高于经济发展程度较低的中西部地区。

这说明，财政分权的激励作用与税制设计和经济发达程度存在某种关联。

弗雷克曼（LevM.Freinkman）、高德博格（ItzhakGoldberg）、德赛（RajM.Desai）[15]指出，随着普京上台以来俄罗斯中央和地方之间财权和事权分配在法律上的规范化[16]，地方官员发展经济的积极性得到了提高。

　　实际上，中央向地方进行财政分权，目的是要发挥地方政府的信息优势，提高资源配置的效率，使其致力于投资环境的建设，从而促进经济增长。

但这是有条件的。

其中，关于政治体制安排、政府治理与财政联邦主义的关系，是财政分权发挥作用的重要约束条件。

这些问题已经在2000年以来的文献中得到重视。

这些文献开始尝试从中俄政治体制安排的有效性角度，来解释两国经济增长与地方官员激励机制的问题。

朱拉夫斯卡娅（EkaterinaV.Zhuravskaya）[17]、巴德汉（PranabBardhan）[18]指出，从国际比较的视角看，俄罗斯、印度与中国在20世纪90年代之后出现的经济表现上的不同，主要不是源于财政分权上的差异，而是政府治理上的差异所造成的。

周黎安[19]认为，行政和财政分权确实构成了地方政府激励的重要来源，但这一激励是否为最为基本和长期的源泉，还值得进一步研究和探讨。

周黎安进而提出，地方官员之间围绕经济增长而展开的“政治晋升锦标赛”，是理解中国经济增长的关键线索。

李宏彬、周黎安等[20]使用中国改革开放以来的省级数据，对地方官员晋升与地方经济绩效之间的关系进行实证检验，得出省级官员升迁概率与省区经济增长率具有正相关关系。

弗雷克曼（LevM.Freinkman）、高德博格（ItzhakGoldberg）、德赛（RajM.Desai）[21]

　　在比较中俄分权制度下地方官员的激励机制时，认为提高俄罗斯地方的收入共享比例，并不能完全解决其地方官员的激励问题，而两国中央对地方的政治控制程度的差异，才是影响地方官员选择发展经济或进行寻租而阻碍经济发展的主要因素。

以上对文献的梳理表明，2000年之前中俄两国经济增长差异与官员行为的关系得到了较好的解释。

2000年之后，中国政治结构变化与财政分权发展与经济增长的关系，也已经有了许多专门的研究，但俄罗斯的政治结构变化和财政分权发展与经济增长的关系如何，目前还很少见到专门的研究。

正是基于这一点，本文借鉴已有文献的研究思路和方法，利用已有的中央和地方之间分权理论分析框架，在总结概括中俄两国地方官员政治和财政激励机制差异的基础上，重点分析2000年以来两国地方官员行为选择与经济增长的关系，为理解政治体制架构、财政分权、地方官员经济行为与经济增长之间的关系提供新的案例解释。

二、分权体制下中俄地方官员政治和财政激励机制的异同

　　地方官员在中俄两国转型和经济增长过程中发挥了重要的作用，其面临的主要激励和约束是政治与财政激励。

而在两国分权这一制度框架内，中央对地方官员的产生与升迁的影响，以及中央和地方之间的财权分配，是两国地方官员激励形成的重要机制。

在这方面，中国改革开放以来的官员升迁和财政分权体制具有一定的稳定性和持续性，其中1994年的分税制改革是一次较大的变化。

俄罗斯则不然，官员升迁制度的变化是2000年之后俄罗斯政治架构的最突出特点。

普京2000年出任总统以后实行地方行政长官总统提名制，实际上改变了叶利钦时期地方行政长官的产生方式。

（一）中俄地方官员的产生与升迁

　　1、任命制与“选举制”

　　地方官员产生的渠道有两种，一种是典型的由下而上的金字塔结构，即由下而上的选举。

另一种是自上而下的中央政府任命制。

中国是由中国共产党执政的中央集权国家，中央具有集中的人事权，即中央或上级政府有权决定下级政府官员的任命,具体表现为地方官员的来源、任期长短、离任去向等都由中央决定。

选举制是1992年俄罗斯政治经济转型之后叶利钦时期地方官员的基本产生机制。

2000年普京出任总统后，俄罗斯试图改变中央对地方控制弱的形势，逐步改变了地方官员选举产生的做法，建立起了垂直的政治体制，使得俄罗斯地方官员的产生方式变成了名义上的民主选举、实质上的政治任命制。

2000年5月12日，普京宣布按地域原则建立由共和国、边疆区和州组成的联邦区，并批准了7个联邦区的成立，同时把国家元首在地区的全权代表制，改为国家元首在联邦区的全权代表制，加强总统对地方的控制。

2005年12月19日，俄罗斯国家杜马又通过了对联邦主体行政长官产生办法的修正案，事实上确立了7个联邦区的行政长官由总统任命的制度。

普京实行了一系列政治改革措施，转变了俄罗斯转型以来在叶利钦时期实行的地方官员由辖区内居民选举产生、从而形成地方变相“割据”、中央讨好地方的局面，大大加强了中央对地方的人事控制权，尤其是加强了总统对各联邦区主要行政长官的控制权。

但随着俄罗斯人民民主呼声的提高，俄罗斯又开始适度调整中央和地方之间的关系。

2012年5月2日总统梅德韦杰夫卸任前，签署了恢复直选州长的法令。

　　2、晋升制

　　中国对地方官员实行晋升制度，各级官员都必须逐级晋升，尤其是近年来，中央更加重视从基层中提拔领导干部。

同时，中央对省部级干部的退休年龄规定为65岁，若其正常任期时间为5年，则一个普通从政者在最顺利的情况下也需要20年甚至更长的时间，才能逐级提升为省部级干部。

加上中国对干部任职年龄要求越来越年轻化，使得地方官员在一轮竞争中错过提拔机会就可能永远失去晋升机会，这扩大了地方官员的晋升成本。

此外，中国改革开放前形成的“U”型层级制[22]下的“块块”经济，为各地方政府官员发展经济提供了客观的可比基础。

这使得在中国的制度环境下，各级地方政府官员为在任期内获得晋升而围绕经济增长展开激烈的竞争。

张军、傅勇等学者把这一现象概括为“为增长而竞争”、“政治锦标赛”。

而俄罗斯自普京执政以来，逐步建立起行之有效的垂直政治体系，取消了叶利钦实行的地方杜马主席和联邦主体最高行政长官兼任联邦委员会成员的惯例，规定联邦主体最高行政长官和立法会议最高领导人任命自己的代表担任议会上院议员，他们自己则不再进入联邦委员会。

同时，联邦中央有权解除联邦主体行政长官的职务，而联邦主体领导人可以解除地方自治机构领导人的职务。

联邦中央政府对地方领导人事权控制的加强，改变了地方官员需要获得辖区内大多数选民的支持才能连任或在更高级别的政府选举中胜出的政治激励。

相反，地方官员对联邦中央政府经济政策是否认真贯彻执行及其所产生的政策效果如何，以及其辖区内地方经济发展的速度快慢等，成为地方官员在任期内向联邦中央政府显示其执政能力强弱的信号，成为其能否顺利进入晋升通道获得提拔的依据。

此外，与中国相同，俄罗斯地方官员的任职人员也逐步走向年轻化（2008年5月俄罗斯地方行政长官的年龄为54.4岁），加上地方官员最多只能连任两届（2008年5月地方行政长官的平均任期为7.2年），这使得地方官员具有很强的政治约束即在有限的任期内争取晋升的机会以延长其政治生命。

（二）中央和地方之间的财政分权

　　1、收入共享制

　　中国在1994年分税制改革前实行的是“财政包干制”。

地方拥有剩余收入的索取权，这调动了地方政府官员致力于发展地方经济和建设地方税基的积极性。

其中突出表现为各地方乡镇企业的蓬勃发展，到1992年底，乡村企业的产值占全国工业总产值的1/4。

而在1994年实行分税制改革后，地方流向中央的财政收入不仅包括76%的增值税、100%的消费税，还包括100%关税、证券交易印花税等[23]。

中央政府在新收入分享制度的设计上，将收入中贡献大且稳定的部分化为中央所有，这大大提高了中央财政的收入，财政具有明显的集权趋势。

如图1所示，1994年中央政府的初始收入占全国财政收入的比例高达55.7%，远高于1993年的22%。

分税制的实行降低了地方政府财政收入的初始分配，地方政府官员致力于地方税基建设的积极性受到不同程度的削弱。

再加上收入分权调整后，中央和地方之间的事权并没有得到相应的调整，而地方政府负担着众多事权，这使得地方政府支出与收入存在很大缺口。

地方政府官员为缓解财政收支压力，具有通过各种渠道获取预算外收入的激励，甚至增加辖区内的体制外收入。

如图2所示，地方政府预算外的收入和支出规模占全国预算外收入和支出的规模在1994年前后出现显著的变化，由1994年前占比约为60%到1994年后高达90%，且呈现稳定的趋势。

全国预算外资金收支规模也不断扩大，如图3所示，在2008年全国预算外收入和支出的规模高达6617.25亿元和6346.36亿元。

　　　　与中国相同，俄罗斯在1994年以来也对税收体制进行了改革，实行分税制，对联邦政府和地方政府在税收权限上进行进一步的划分。

如表1所示，地方分享较大的收入是个人所得税和消费税，而税基宽的增值税主要集中在联邦。

但与中国不同的是，虽然俄罗斯税收立法权集中在中央，但地方政府拥有一定的税收自主权，其中联邦主体的执法机关和代表机关有权规定纳入地方财政的那部分税收的税率，有权新增税种。

地方政府在财政和税收领域所具有的独立性，使俄罗斯的财政收入分配向着有利于地方财政的方向发展。

如图4所示，俄罗斯地方财政税收收入占国家财政总税收收入的比重从1995年的47.6%上升到1998年的56.6%。

但1999年1月1日《俄罗斯联邦税法典》生效后，情况发生了很大的变化。

首先，税法典的规定进一步强化了联邦中央政府的税收立法权，强调税法典所列税种清单是详尽无遗和不可增补的。

其次，除税法典规定的税种外，不允许各级地方政府自行新增地区税或地方税，这大大减少了地方政府的税收权限。

最后，取消13种地方税费，缩小了地方政府的税收收入，使得地方税收收入占国家财政总税收收入的比重从1998年的56.6%下降到2005年30.9%，而从2006年起收入分享比例又有所提高，2009年达到了36.6%。

但大部分的税收收入还是主要集中在-184-联邦中央政府，尤其是资源税和关税收入主要由联邦中央政府取得。

如图4所示，不包括资源税和关税的地方税收收入分享比例与地方税收收入分享比例存在较大的差异。

其中，2003年以来两者的差距呈扩大的趋势，在2008年差距高达20.5%。

表11994年俄罗斯联邦分税制

税种

地方政府分享比例

个人所得税

100%

酒类消费税

50%

其他消费税

增值税

25%

公司所得税

87%

　　资料来源：

摘自郭连成、车丽娟：

“俄罗斯预算联邦制的改革与发展”，《俄罗斯中亚东欧研究》，2009年第3期。

　　　2、转移支付制度

　　1994年分税制改革后，中国中央政府加大了对财力的控制力度，大大降低了地方政府的初始收入。

由此，中央政府产生了大规模的转移支付。

如-185-图5所示，地方政府的财政收入在1994年后，其初始财政收入与上解下拨后的财政收入存在巨大的差距，地方政府约40%的收入来源于中央政府的转移支付。

中央政府如此大规模的转移支付，使得各地区地方政府具有积极实行“跑部进京”[24]的激励。

中国转移支付主要包括税收返还、一般性转移支付以及专项转移支付，其中税收返还是保证地方政府的既得利益，相对于其他类型的转移支付类型，税收返还占转移支付规模比重呈快速下降趋势。

如图6所示，从1995年的73.7%下降到了2009年的17.1%。

但这种对所有地区无差别的基数税收返还不仅没有缩小地区间财政能力的差距，反而在实行分税制以来肯定了这一差距。

同时，具有缩小地区财政能力差距效应的一般性转移支付和专项转移支付，从1995年以来虽然总体上呈现上升的趋势，但总体规模较小。

这使得各地方争取转移支付资金规模大小，依赖于各地区地方政府官员与中央政府讨价还价的能力。

由此可知，我国中央对地方收入转移支付制度的设计与运行并不能很好地均衡地区的财政能力，这使得地方官员具有很强的激励同中央政府进行周旋。

[24]“跑部进京”，包括地方政府在北京设立办事处或派代表前往北京等形式。

.

表2俄罗斯援助基金的基本特征

基金类型

分配原则

提供条件

地区财政

拉平各个联邦主体间的预算保障水平

对特殊补助地区由联邦国库现金供应

补贴基金

分配公式以确定具有社会援助（优惠）权力的个人为依据

有目的的资金使用

社会支出共同拨款基金

根据改革进程确定支出标准和对支出实行部分补偿

最低支出标准和社会领域改革纲要的执行水平

地区发展基金

以投资计划的选择为基础

一次性拨款

地区改革基金

选择性（视改革纲要及执行情况而定）

纲要改革情况

“俄罗斯预算联邦制的改革与发展”。

　　　与中国相同，俄罗斯由于地区经济发展差距大，税收资源极其不均等，约40%的税收收入集中在10%的俄罗斯联邦主体的区域内[24]。

因此，联邦政府向地区提供财政援助资金的问题显得尤为重要。

但是，其转移支付的援助基金规模较小，如图7所示，俄罗斯联邦中央政府向各联邦主体转移支付的规模占GDP的比重，最高为1994年的3.4%，而进入2000以来，其比重仅在2.5%左右。

此外，俄罗斯联邦援助的形式多样，目前已扩大为五种基金，如表2所示，包括地区财政基金、补贴基金、社会支出共同拨款基金、地区发展基金和地区改革基金。

俄罗斯援助渠道的多样性进一步分散了转移支付的资金，这使得各地区地方政府官员具有很强的激励与联邦政府进行周旋，以期获得更多的资金援助。

三、不同激励机制下中俄地方政府官员经济行为选择

　　综合以上的分析，中俄两国转型现阶段地方官员的政治和财政激励约束，具有很大的相似性。

两国地方官员的政治激励表现为中央对地方官员的选拔与升迁具有重要的影响，其中中国中央政府对地方官员的人事安排具有绝对的控制权，俄罗斯则通过普京建立的总统提名制事实上形成了中央对地方官员的人事控制权。

如果说有一些差别的话，那就是俄罗斯2000年以来虽然实现了联邦中央政府对地方官员的实际人事控制，但其控制程度在一定程度上受到俄罗斯民主政治形式的约束，名义上的选举制对通过提名实现的实际人事控制形成了某种程度的制约。

从两国转型现阶段中央对地方财政分权的制度安排中可以看出，两国中央政府都集中了全国绝大部分的财政收入，都将收入中贡献大且稳定的部分化为中央所有，其中中国中央政府主要集中在税基宽的增值税、关税收入等，而俄罗斯则将对其经济贡献程度最大的资源所征收的资源税和关税集中在联邦中央政府。

这使得地方政府的收入来源在很大程度上依赖于中央政府的转移支付，从而降低了地方官员发展辖区内经济的努力与增加其收入之间的联系。

加上两国转移支付在设计和实际发挥作用的过程中存在着机制设计不合理、缺少透明性等问题，使得地方取得中央转移支付的规模实际上取决于地方对中央的谈判能力。

而中俄两国在分权这一框架内所形成的中央对地方政治和财政激励机制，对两国地方官员在其经济高速增长过程中的行为选择具有重要的影响，其中突出表现为两国地方官员选择提供经济性和非经济性公共物品[25]的数量和质量，具体表现为：

　　1、经济性公共物品的投资

　　地方官员对辖区内能源、交通、通讯等基础设施的投资规模大小，直接影响着地区投资环境的建设及其经济增长。

随着中国财政分权体制的形成，中央把越来越多的基础设施投资决策权下放到地方。

魏新亚[26]研究发现，中央项目的比例从1991年的50%以上下降到1999年的32.5%。

而地方财政支出结构中基本建设支出，占地方财政总支出的比重也高达10%左右。

如图8所示，从2000年到2006年，地方基本建设支出占地方财政总支出的比重最高为2001年的12.5%，最低为2006年的9.6%。

其中，地方在交通运输方面的支出占地方财政总支出的规模为2%左右。

而2009年为应对金融危机的冲击，地方加强对基础设施建设的投入，仅交通运输的支出增长就为地方财政总支出的5.8%，其投资规模从2007年的1133.13亿元增长到2009年的3578.37亿元。

同时，地方基本建设规模支出占全国的GDP比重波动很小，稳定在1%左右。

地方官员对交通等经济性公共物品的投资热情有增无减，与经济性公共物品的数量和质量直接影响地区经济增长息息相关。

由于交通等基本建设的投资有利于创造良好的投资环境，以利于各地区地方官员在“招商引资”的激烈竞争中胜出；

同时还可为辖区内的经济发展吸收更多的资金，吸引更多优秀企业进入，促进经济的增长，从而提高地方官员任期内的政绩，向中央政府显示其执政能力强，进而在地方官员的晋升竞争中胜出，顺利获得晋升。

　　转轨之前，俄罗斯的工业和交通基础设施等比中国更为发达和完善。

这与俄罗斯的工业化程度密切相关，也与计划经济时期经济政策对基础设施的重视密切相关。

经济转型开始后，俄罗斯经历了较长时期的转型性经济衰退，保证基本民生成为政府支出的重点，导致20世纪90年代对基础设施建设的投入急剧下降。

到2000年，俄罗斯工业基础设施的损坏程度已经严重影响到经济的正常运行。

　　与中国相同，进行基础设施等经济性公共物品的建设，也是俄罗斯各联邦主体地方官员预算支出的重要选择，但支出重点与政策导向和激励方向密切相关。

如图9所示，2000年以后，各联邦主体的预算支出中，制造业、能源等基础设施的建设支出规模占GDP的比重呈上升的趋势，从2000年的0.3%上升到2003年的2%。

但各地方对交通运输业的预算支出占GDP比重规模较小且呈下降的趋势，从2001年的0.7%下降到