肇庆市土地利用总体规划中期评估报告Word下载.docx

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4.3权重确定方案15

4.4最终选定指标及权重16

4.5评估指标计算16

4.6定量分析结果23

5.评估结论24

6.建议246

1.项目概况

1.1指导思想

肇庆市土地利用总体规划中期评估工作是以科学发展观为统领，围绕保护资源和保障发展目标，坚持“两区引领两化”，坚持实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，强化土地用途管制，促进节约集约用地，有效参与宏观调控，提高土地规划的科学性和权威性，使土地利用总体规划能够应对经济社会客观发展的要求，促进经济社会全面协调可持续发展。

1.2评估目的

“《规划》”）目标、布局、措施等进行评估，掌握2005年以来规划实施期间土地利用变化情况和特点，分析规划实施的成效和问题，提出促进规划有效实施的对策建议，提高规划的合理性与现势性，确保规划发挥龙头作用，引导产业合理布局，在节约集约用地的基础上最大可能地保障社会经济发展用地需求。

1.3评估方式

土地利用总体规划实施评估分为定期评估与适时评估，本次肇庆市土地利用总体规划中期评估属于定期评估，根据《国土资源部办公厅关于印发土地利用总体规划中期评估工作方案的通知》（国土资厅发〔2013〕25号），肇庆市土地利用总体规划中期评估评估时点为2012年。

1.4评估原则

（1）客观真实原则

基础数据采用依法公布和审批的经济社会、土地利用等数据，保证评估过程和结论的客观性，如实反映规划实施情况。

（2）综合评估原则

规划评估应采用定性分析与定量评价相结合等方法，对各类用地变化情况、用地结构调整和空间布局情况、规划措施执行情况等进行评估，综合分析规划实施效益。

（3）统筹兼顾原则

评估过程中对涉及的问题，在分析、研究、论证的基础上，统筹兼顾，提出解决办法。

1.5评估工作流程

规划评估程序主要包括：

（1）工作准备。

根据文件要求申请评估经费，制定工作和技术方案，选择技术单位，确定技术人员。

（2）前期调查。

收集经济社会、土地利用、相关行业数据、资料、图件。

（3）开展规划评估。

对规划实施情况进行定性分析与定量评价，总结规划实施成效、问题及原因，提出评估主要结论和促进规划进一步有效实施的建议。

（4）编制成果。

编制规划评估报告、表格等成果。

（5）成果上报、备案。

在进一步修改规划评估成果的基础上，将成果报省国土资源厅备案。

1.6评估基础资料

年土地利用状况（变更调查）、土地利用年度计划执行情况、土地开发整理补充耕地情况、土地闲置情况、土地复垦情况等。

（3）土地规划数据。

包括且不限于肇庆市新一轮土地利用总体规用总体规划局部修改情况、使用有条件建设区情况及占用多划基本农田情况。

（4）基础图件与数据库。

包括且不局限于土地利用总体规划图，土地利用现状图、基本农田保护图、土地整治规划图、重大工程及重点项目布局图、建设用地空间管制分区图、中心城区土地利用现状图、中心城区土地利用总体规划图以及影像数据。

（5）相关行业、部门规划资料。

主要包括肇庆市经济社会发展“十二五”规划、肇庆市主体功能区划、《肇庆市市域城镇体系规划庆市重大项目建设“十二五”规划》等规划资料。

2.本轮土地利用总体规划概况

2.1本轮土地利用总体规划主要内容

（1）《规划》的范围是肇庆市市域内的全部土地，包括肇庆市下辖的端州区、鼎湖区、广宁县、德庆县、封开县、怀集县，以及代管的高要市、四会市两个县级市，土地总面积约1.5万平方公里。

（3）《规划》获批准时间为2011年1月17日。

（4）《规划》采用基期数据为采用2005年土地变更调查数据。

（5）《规划》与二调衔接主要体现在各县市区编制土地利用总体规划时土地利用现状数据需进行基数转换，并且充分落实好各项控制性指标。

（6）《规划》的土地利用战略是围绕建设“最适宜旅游的花园式风景旅游城市、最适宜人居的生态型山水城市、最适宜创业的现代化工业城市”的目标，以落实“珠三角一体化”战略为契机，以保护耕地和基本农田、保护土地生态环境和节约集约用地为核心，实施“生态优先、有序拓展、功能提升”的土地利用战略。

（7）《规划》的土地利用目标：

至2010年耕地保有量不低于171095公顷，至2020年耕地保有量不低于170784公顷。

规划期间，基本农田保护面积不低于150847公顷，基本农田保护率达到88.33%；

通过土地开发、整理、复垦和园地山坡地开发补充耕地等措施，至2010年补充耕地14803公顷，至2020年补充耕地21335公顷；

严格控制建设用地规模，至2010年，建设用地总规模控制在74980公顷以内，城乡建设用地规模控制在59511公顷以内，城镇工矿用地规模控制在24844公顷以内，建设占用耕地控制在2453公顷以内；

至2020年，建设用地总规模控制在85428公顷以内，城乡建设用地规模控制在66630公顷以内，城镇工矿用地规模控制在31353公顷以内，建设占用耕地控制在7901公顷以内；

以提高土地利用效益为目的，严格控制建设用地增量，积极推进节约集约用地，至2010年人均城镇工矿用地控制在146平方米以内，至2020年人均城镇工矿用地控制在142平方米以内；

合理配置生态用地，努力改善生态环境，至2010年，全市城镇绿化率达到40%，人均绿地面积不少于12平方米，全市林地、园地等具备生态价值的用地比例不低于74%；

至2020年，全市城镇绿化率达到42%，人均绿地面积不少于15平方米，全市林地、园地等具备生态价值的用地比例不低于73%。

2.2本轮土地利用总体规划实施情况

2.2.1规划实施成效

（1）规划严格执行，在宏观调控及产业发展指导上发挥重要作用。

土地利用总体规划和年度计划作为控制土地供应“闸门”的主要手段，有效发挥了对建设用地和固定资产投资规模、结构的调控作用，促进了国民经济的平稳较快发展。

在土地市场秩序治理整顿中，以土地利用总体规划为依据审核各类园区和清理违法用地项目。

规划对新增建设用地有保有压，利用结构不断优化，既有效遏制了城乡建设大量圈占土地的势头，又保障了基础设施建设及其他各项事业发展的必要用地，促进土地资源的可持续利用以及社会经济的可持续发展。

（2）有力地保护了农用地特别是耕地。

经过肇庆市国土资源局及各县市区国土资源局的共同努力，土地用途管制得到进一步加强，城乡建设农转非得到有效控制。

鼓励各地使用存量建设用地，开展低效建设用地二次开发，降低经济发展对农转非的压力。

规划基期，农用地面积占肇庆市国土总面积的91.46%，其中耕地面积占总面积的12.19%。

2012年末农用地面积占总面积比例下降了1%，而耕地面积占总面积比例上升了0.55%。

由于端州区及大旺华侨农场无法完成耕地补充义务，规划安排了山区县承接两地的补充耕地任务。

规划实施数年以来，农转非占用耕地2101公顷，按照耕地占补平衡原则，肇庆市开展了土地开发整理复垦补充耕地工作，规划实施期间补充耕地14360公顷，远远超于农转非耕地占用量，除满足本地占补平衡需求外，还能在一定程度上帮助珠三角地区完成耕地占补平衡。

（3）加强了基本农田保护力度。

规划将基本农田保护区划入限制建设区，并实行严格的基本农田保护制度。

与此同时将基本农田保护量逐级分到各县各乡镇，明确各级政府基本农田保护责任，并且将基本农用地落实到地块。

规划期间，肇庆市基本农田保护任务为150847公顷，为增加规划弹性，在落实上级规划下达的基本农田保护指标基础上，肇庆市划定基本农田面积158389公顷，多预留基本农田面积7542公顷，并列明允许占用多预留基本农田项目清单，严格控制项目建设随意占用。

2012年肇庆市各县市区乡镇与村民小组签订了基本农田保护责任书，在广东省出台的《关于建立基本农田保护经济补偿制度的意见》指导下，明确了市级人民政府及县级人民政府基本农田保护经济补偿标准。

2012年末肇庆市基本农田面积为158389公顷，规划实施期间基本农田面积不减少，超量完成上级下达的基本农田保护力度。

（4）稳步落实土地利用重大工程。

肇庆市在规划实施期间开展了土地利用重大工程主要内容包括：

土地开发整理复垦、园地山坡地开发、现代标准农田建设、“三旧”改造、建设用地整理、城乡建设用地增减挂钩，多角度多方位保障农业发展以及社会经济建设。

（5）增强了全社会依法依规用地意识。

规划实施以来，土地利用总体规划的社会影响日益扩大，土地利用规划在规划体系中开始占有越来越重要的地位，在土地管理中的基础和龙头地位逐步形成。

相关行业、部门在编制规划时，把节约集约用地作为重要依据，在用地规模和布局上更加注意与土地利用总体规划相衔接，同时，公众依据规划关注和参与土地利用与保护的积极性进一步提高，维护土地权益的意识进一步增强。

2.2.2规划实施过程中出现问题

（1）规划期限长，建设用地增量指标不足

肇庆市土地利用总体规划为15年规划，属于中长期规划。

规划末年新增建设用地15364公顷，年均新增建设用地规模约1024公顷，难以满足肇庆市四县两市三区经济发展需要。

（2）重视城镇工矿用地规划，对农村地区规划深度及广度不够

由于城乡建设用地是约束性指标，为了发展地方经济，满足地方工业化、城镇化推进力度，《规划》将目光重点放在城镇工矿用地布局上，农村地区除进行建设用地挖潜、少量布局调整及分配基本农田任务外，其他内容深度不足。

低效村庄只能进行复垦，无法完成改造；

中心村只能进行内部整理，而不能进行并村扩张。

社会主义新村庄建设必须通过挂上重点项目的名义进行规划调整才得以建设，乡镇企业、村集体企业发展只能靠挖掘本辖区存量建设用地，农民自建房“被违法”、“被不符合规划”，无法领取土地使用证或报批建设。

（3）规划实施的保障措施力度不够

尽管《规划》中已提出了五个具体的规划实施保障措施，但其力度不足，效果有限。

不符合规划用地均是事后发现，平时缺乏人力、物力、财力进行日常监测。

基本农田经济补偿标准较低，农民粮食生产积极性低，东南部分平原地区弃耕养鱼、弃耕种果及弃耕种花现象普遍。

（4）规划未考虑到流动人口用地需求

受珠三角一体化与广佛肇一体化以及产业转移，近年来大批量的流动人口进入肇庆，流动人口对商服用地及住宅用地也是有需求，特别是住宅用地，拥有山水城市美称的肇庆市作为广佛地区的后花园，越来越多的广佛人来肇庆市投资置业，这将进一步加剧肇庆土地需求与供给之间的矛盾。

（5）规划编制及审批滞后性

《规划》基期年为2005年末，开展规划编制工作为2008年，规划审批通过为2010年，五年期间以肇庆市的发展速度，规划新增建设用地规模已消耗大半，留给规划实施的空间有限，刚编制好的规划将面临规划重大修改或调整的窘态。

（6）规划难以适应战略性发展

肇庆市作为两广咽喉，其自然资源、地理位置、社会环境条件优越，也将作为社会经济发展的试验田。

肇庆市高新区升级、肇庆市新区成立以及“粤桂特别合作试验区”对规划提出更高的要求，对数量较少的新增建设用地规模带来极大的挑战。

（7）上轮规划估计或者执行不力对本轮规划造成压力

一方面，上轮规划对社会经济发展估计不足，新增建设用地规模在规划后期无法保障；

另一方面，上轮规划缺乏信息化管理，规划与建设占地规模不一致，导致项目占地面积瞒报、少报、不报；

再一方面，上轮规划缺乏实施保障措施，执行不力，规划仅停留在编制规划层面，没有将规划深入落实到实际中土地利用控制上来。

上轮规划实施末期实际建设用地规模突破规划，本轮规划为数不多的新增建设用地规模还需为上轮规划抹平溢出量，对本轮规划实施造成较大压力。

（8）规划修改程序复杂，周期长，小型民生项目难以落地

规划修改需要评估是否符合土地利用总体规划实施管理办法及修改管理办法、需要编制土地利用总体规划局部修改方案、开展听证以及专家论证等。

各步骤各审批环节需要花费不少的财力和时间，一些占地面积较小的民生性项目由于修改规划时间成本及经济成本大，放弃修改规划，或是放弃项目建设，或是违法用地，这给土地规划实施及土地执法带来进退两难的局面。

（9）重点项目留用地安置地没有落实

《规划》实施期间，大批的交通能源项目在肇庆区域内建设。

包括二广高速、贵广铁路、南广铁路、广佛肇城际轨道交通以及一些其他项目，由于选址特殊性及不可避让性，一些农村居民点被征用，而作为城乡建设用地性质的留用地安置地或因突破约束性指标、或因上级不予安排没有得到落实。

（10）公众参与率及成效较低

公众参与包括其他行政部门参与以及群众参与。

《规划》编制邀请其他部门参与听证以及征求意见，由于各部门规划开展不同期，许多未开展规划编制工作部门无法就本部门规划对土地利用总体规划提出较好的衔接建议。

另一方面，一些地区规划编制未征求公众意见，如建设用地复垦，许多农村居民点未经土地权属人及土地权益人同意就划入土地复垦区，导致《规划》实施后期无法完成土地复垦任务，建设用地总规模突破规划目标；

一些地区因规划公示渠道有限，仅被少数人所知，规划编制的合理性及社会认可度值得商榷，这也给《规划》实施带来风险。

3.土地利用总体规划定性分析

《规划》定性分析除了在其实施过程的成效和问题有所体现外，下面还列举几个重要方面进行评估。

3.1耕地和基本农田保护指标实现度评估

截止至2012年12月31日，肇庆市耕地面积189434公顷，较规划基期增加了8201公顷，通过土地开发整理复垦补充耕地14360公顷，建设占用耕地2101公顷，耕地占补平衡情况乐观。

基本农田面积158389公顷。

耕地保护实现率为104.5%，基本农田保护实现率为105%。

耕地保护执行情况详见附表3，建设占用耕地情况详见附表4，基本农田保护执行情况详见附表5。

《规划》实施期间全市开展了农用地产能核算项目以及耕地质量等级监测及更新工作，为市内全部耕地摸好质量家底，也为日后耕地质量提高提供依据。

3.2建设用地指标实现度评估

2012年肇庆市建设用地总规模为87054公顷，其中城乡建设用地规模为69772公顷、城镇工矿用地规模29433公顷，交通水利及其他建设用地规模40399公顷。

2012年建设用地阶段性目标为规划期间建设用地增量十五年平均数加上基期建设用地规模，经计算，新增建设用地完成率112.95%、其中城乡建设用地完成率为114.5%、城镇工矿用地完成率为112.57%、交通水利及其他建设用地完成率为250.01%，除交通水利及其他建设用地规模尚未突破规划末期目标外，建设用地总规模、城乡建设用地规模、城镇工矿建设用地及农村居民点建设用地规模均突破规划末期目标，这说明一方面建设用地利用速度超前，另一方面城乡建设用地增加速度快而复垦节奏跟不上，最后肇庆规划实施期间交通水利事业发展迅速，远远超出预期。

城乡建设用地实现率详见附表6。

肇庆市新增建设用地占用耕地规模2020年为7901公顷，2012年目标为3687公顷，2012年实际占用2101公顷。

完成阶段性目标56.98%，完成规划期目标26.59%。

这说明规划实施期间，肇庆市在农用地转用的同时注重保护耕地，除部分项目不可避让占用耕地外，其他项目要求少占耕地、甚至不占耕地。

新增建设用地占用耕地执行情况详见附表7。

肇庆市人均城镇工矿用地2020年为142㎡，现阶段为75㎡。

在建设用地不断增加的情况下，肇庆市工业化城镇化水平发展缓慢，因此“以肇庆高新区引导新型工业化、以肇庆新区引导新型城市化”道路需坚持不移地走下去。

人均城镇工矿用地执行情况详见附表9。

3.3补充耕地目标实现度评估

肇庆市2020年土地开发整理复垦补充耕地量为21335公顷，截止目前已完成补充耕地14360亩，阶段性目标完成率为144.23%，规划目标完成率为67.31%。

肇庆市补充耕地走在年度计划的前面，补充耕地压力较小。

规划实施期间补充耕地执行情况详见附表8。

3.4规划布局和分区评估

规划实施至今，农用地面积比例有所下降，低于规划目标0.35%，建设用地比例增大，高于规划目标0.1%，未利用地比例相比规划基期有所下降，但仍高于规划目标0.25%。

用地结构变化基本按照规划变化规律变化，但建设用地结构变化过快过大。

土地利用功能分区中，基本农田集中区规划实施期间基本无变化，各种农田水利、交通能源建设项目已尽量避开基本农田；

城镇村发展区及独立工矿区，城镇工矿用地增长迅速，在空间布局上尚未突破规划范围，在用地规模上已突破了规划目标12.57%；

一般农业区，耕地面积增加，作为粮食基地的肇庆种植业发达，同时肇庆果业也相当发达，园地面积居高不下；

林业发展区域，林地面积有所下降，减少的地方主要是一些低丘缓坡，为了配合粮食生产及社会经济发展需要，林地是农转非或耕地补充的主要来源；

自然与文化遗产保护区及生态环境安全控制区结构无明显变化，肇庆市将其作为重点保护对象，以促进社会经济环境的可持续发展。

3.5重点建设项目实施情况评估

规划实施以来，肇庆市土地开发整理复垦主要以园地山坡地开发、洪水引起的灾毁耕地复垦为主。

由于肇庆市园地山坡地资源丰富，2008—2009年期间园地山坡地补充耕地完成逾20万亩，肇庆市为贯彻落实《关于做好利用园地山坡地补充耕地有关工作通知》（粤国土资办公发〔2008〕106号）成立了工作领导小组—《肇庆市人民政府办公室关于成立肇庆市利用园地山坡地补充耕地工作领导小组的通知》（肇府办[2008]47号），大力开展园地山坡地开发等土地开发整理工作。

肇庆市也重视低效建设用地的二次开发，2009年肇庆市人民政府发布了《关于成立肇庆市三旧改造工作领导小组的通知》（肇府办[2009]64号），各县市区建立了“三旧”改造数据库，并在每年的6月及12月进行更新。

为进一步落实“三旧”改造工作，根据省人民政府《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府〔2009〕78号）、省住房城乡建设厅《关于加强“三旧”改造规划实施工作的指导意见》（粤建规函〔2011〕304号），以及《肇庆市实施“三旧”改造规划工作计划》的有关要求，进一步明确肇庆市城区（端州区、鼎湖区）范围内“三旧”改造项目的容积率、建筑密度、绿地率等规划指标，出台了《肇庆市人民政府办公室肇庆市城区“三旧”改造项目开发强度核准办法（试行）的通知》（肇府办[2012]53号）。

在标准农田建设方面，2012年肇庆市承接上级下达高标准基本农田建设任务29万亩，其中怀集县作为国家示范县6.29万亩。

建设用地整理主要以名村名镇示范村建设为主，涵盖危房改造、改厨改厕、生态文明村建设、卫生村建设，也有小规模的矿山复垦。

建设用地整理以改善人居环境、生产环境、自然环境为目的，节约集约用地。

在城乡建设用地增减挂钩方面，肇庆市作为《广东省土地整治规全市除端州鼎湖外已开展或正在开展城乡建设用地增减挂钩1079公顷，其中以“边建边拆”模式开展739公顷，以“先拆后建”模式开展340公顷，以广宁县、怀集县、德庆县面积较大。

交通方面，贵广铁路、南广铁路、广佛肇城际轨道交通已经供地，江肇高速、二广高速、广梧高速封开连接线已经竣工通车。

能源方面，西气东输、省天然气管网工程正在施工，部分变电站已经完成竣工。

水利方面，肇庆市景丰联围加固达标工程、西江干堤达标加固工程已完成规划修改及预审开工建设。

4.土地利用总体规划定量分析

4.1评价指标体系

定量评价指标体系分为评价目标与评价指标两个层次，由5个评价目标、22个评价指标构成，从规划主要指标实施情况、用地结构与布局情况、用地节约集约程度、规划实施情况、规划与经济社会发展匹配度等方面进行评价。

规划指标分为必选指标和备选指标，必选指标为必须进行评价的指标；

备选指标各地可根据管理需要选择，也可结合实际增设备选指标。

4.2评价方法

定量评价采用多因素综合评价法。

其中，评价指标权重值的确定可采用特尔斐法，理想值和评价分值确定可采用目标值法、经验借鉴法、专家咨询法等方法，指标标准化处理可采用理想值比例推算法。

确定指标分值后，通过加权求和依次计算目标分值和综合分值。

肇庆市土地利用总体规划中期评估定量评估采取特尔斐法。

4.3权重确定方案

通过对评价目标、指标的权重进行多轮专家打分，并按下面公式计算权重值：

式中：

——第i个目标或指标的权重；

——专家j对于第i个目标或指标的打分；

n——专家总数。

（1）本次打分专家是肇庆市市、县（市区）国土资源局从事土地规划实施与管理的工作人员，选取其作为此次打分专家原因是各专家比较熟悉肇庆市的实际情况，并在这个专业领域工作了多年，对规划实施有较多的感悟。

（2）本次打分是在各专家互不交流的情况下进行两轮打分，第二轮打分参考第一轮打分结果。

4.4最终选定指标及权重

经过专家打分后得到的指标权重如表1所示：

表1肇庆市土地利用总体规划定量分析指标权重表

评价目标

评价目标权重

评价指标

权重

规划主要指标实施情况

0.3

耕地保有量目标实现程度

0.1

基本农田保护目标实现程度

城乡建设用地规模目标实现程度

新增建设占用耕地目标实现程度

整理复垦开发补充耕地义务量目标实现程度

人均城镇工矿用地规模目标实现程度

用地结构与布局情况

0.2

城乡用地结构变化情况

0.6

允许建设区使用情况

禁止建设区保护情况

用地节约集约程度

建设用地地均GDP增长率

新增建设用地地均固定资产投资

闲置土地处置情况

0.4

规划实施情况

土地违法违规案件结案率

规划修改情况

规划协调衔接与公众参与情况

规划与经济社会发展匹配度

城镇化与用地增长弹性系数

1

4.5评估指标计算

4.5.1规划主要指标实施情况

（1）耕地保有量目标实现程度

计算方法：

；

计算结果大于100时，指标分值取值为100。

表2肇庆市各县市区耕地保有量目标实现程度单位：

公顷，%

地区

规划目标

评估时点面积

实现程度

评分

肇庆市

170784

189434

110.92

100

端州区

277

鼎湖区

6992

9674

138.36

高要市

35445

35883

101.24

四会市

20258

23200

114.52

广宁县

17766

20707

116.55

怀集县

40497

43168

106.6

封开县

29956

33803

112.84

德庆县

19870

22722

114.35

（2）基本农田保护目标实现程度

表3肇庆市各县市区基本农田保护目标实现程度单位：

150847

156277

103.60

端