民事执行检察监督研究Word文档格式.docx
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“执行乱”是指执行法院或执行法官故意或者过失地违背现行法律或执行依据,在执行过程中损害审判权威或侵犯当事人或案外人合法权益的情形,是纯粹因执行法院或执行法官的原因导致的执行问题。
对执行活动的监督,在目前的司法实践中,人民法院以司法解释的方式主要强调了法院自身的内部监督。
但对于外部监督,特别是检察机关作为专门法律监督机关的外部监督,许多人认识不够。
由于内部监督固有的局限性,外部监督特别是检察监督的作用得不到有效发挥,也是“执行难”、“执行乱”难以根除的一个重要原因。
如何从根本上解决“法律白条”问题,法学理论界和司法实务界进行了深入的探讨,除了提出对执行主体、机构以及程序进行改革和完善外,对检察机关在民事执行活动中的法律监督作用寄予很高的期望。
2007年10月28日,第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过了《关于修改(中华人民共和国民事诉讼法)的决定》,关于执行程序的法条修改有11条,涉及当事人、利害关系人、案外人的权利救济问题,拘留、罚款问题,被执行的财产报告义务,以及执行威慑机制等问题,这些都将会为解决执行难发挥积极的作用。
此次民事诉讼法修正案对民事执行检察监督没有涉及,但这并不意味民事执行检察监督没有必要,更不意味着民事执行活动可以排斥检察监督,只不过是通过立法的形式明确民事执行检察监督的时机尚未成熟,相关问题尚待进一步研究。
作为检察人员有必要对民事执行检察监督的相关理论问题进行深入研究,为推动立法,推动民事检察工作发展做出应有的贡献。
一、民事执行监督的现状及其原因剖析
(一)民事执行监督的现状
对于民事执行这一项与当事人关系最为密切的司法行为,我国现行的法律对民事执行的监督大而化之,仅作了程序意义上的制度设计,缺乏具体可行的操作规定,归结起来,主要有以下几个方面:
1、来自国家权力机关的监督。
依据宪法的规定,各级人大有权对人民法院的各项活动进行监督,然而由于我国立法上的缺陷和人大权力软弱的传统,各级人大对法院的监督既没有具体的程序规定,更缺乏强有力的制约手段,其监督权的体现往往局限于每年各级人民代表大会上的法院工作报告的审议,针对法院的个案监督也在不断萎缩,使得人大监督形同虚设。
2、来自党委的监督。
中国的司法行为始终必须服从党的领导和监督,法治理念教育更是明确提出“党的领导”,这是我们中国特色社会主义社会所必须坚持的。
近年来,从中央到地方,各级党委对法院的监督不断强化,然而这种监督更多地体现在对设立组织机构和树立司法理念方面,而不是具体案件的监督。
社会现实中,某某党委领导对具体个案的批示,在严格意义上讲,不是一种对个案的监督,而是一种指示,甚至是一种干预。
3、来自检察机关的监督。
检察机关作为宪法规定的法律监督机关,一方面具有渎职案件侦查职能,随着反腐行动的不断深入,不少枉法裁判的渎职法官被绳之以法,另一方面具有包括民事执行监督在内的民事法律监督职能,然而这项职能的行使却差强人意,存在着种种障碍,没能得到充分的发挥。
4、来自舆论和社会上的监督。
随着改革的进程,法院的审判行为不断向媒体和社会公开,透明度不断增加,来自舆论和社会的监督作用成为一股不容忽视的力量,在具体个案上甚至能够影响法院的裁判,然而这种监督由于社会传统和人为因素原因,不可避免地带有较重的感情色彩,能否真正地公正值得探讨。
从以上监督方式不难看出,民事执行的监督方式缺少相关的具体监督规定,可操作性差,不足以遏制民事执行过程违法乱纪行为的出现,愈演愈烈的“执行难”、“执行乱”便是最好的注脚。
最高人民法院在近几年中,为规范民事执行工作相继做出了一些司法解释。
1998年7月18日施行的《最高人民法院关于人民法院执行工作的若干问题的规定》中专门规定了“执行监督”一章,对民事执行监督的程序、方式做出了明确的规定,对于规范民事执行工作、破解“执行难”的难题,无疑发挥了重要作用,保障了民事裁判的顺利执行,保护了当事人的合法权益。
但是,我们也看到,规定中的上、下级法院之间的监督关系,在现实操作中已经异化为行政上的上、下级关系。
一旦法律上的监督关系演变成行政上的上、下级关系后,法律监督与制约的能力就会大大削弱。
这种监督职能由审判机关独自享有,那么在规则。
的制定与执行过程中,审判机关往往会考虑维护自身形象、自身利益等因素,司法公正的价值观难以得到保障,并且自我监督的模式在一定程序上会导致监督主体对违法现象的“心慈手软”。
而且,最高人民法院做出的纠正和处理执行工作中的违法违纪行为的规定,只是人民法院系统内部的规定,这些规定能否得到正确有效的实施,完全取决于各级人民法院自身。
对已发生的违法违纪行为的处理力度,也缺乏透明,消除不了人们对在系统内部的处理是否能够依法处理的合理怀疑。
而且在事实上对违法执行的人员的处理结果存在具体操作上有避重就轻、大事化小、小事化无的行为。
最高人民法院在努力强化系统内部对于民事执行工作监督的同时,基于种种因素,对于民事检察监督这一缕自外部的“阳光”,以提高诉讼效益、最大程度地维护司法权威为由,相继出台多项司法解释,排斥和抵触民事执行检察监督。
1995年8月10日最高人民法院《关于对执行程序中的裁定的抗诉不予受理的批复》规定:
“根据《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定,人民法院为了保证已发生法律效力的判决、裁定或者其他法律文书的执行而在执行程序中做出的裁定,不属于抗诉的范围。
因此,人民检察院针对人民法院在执行程序中做出的查封财产裁定提出抗诉,于法无据,人民法院不予受理。
”2000年6月30日最高人民法院《关于如何处理人民检察院提出的暂缓执行建议问题的批复》规定:
“根据《中华人民共和国民事诉讼法》的规定,人民检察院对人民法院生效民事判决提出暂缓执行的建议没有法律依据。
”“从立法学的角度看,最高法院的上述司法解释都有违宪之嫌,因为根据我国宪法规定,人民检察院是国家的法律监督机关,对一切执法活动都享有监督权,民事执行行为自然也不能例外。
”凡是国家权力行使过程中客观存在的违法现象,检察机关都应当依法行使法律监督权,任何单位或个人都无权人为地、单方面地对宪法赋予人民检察院的法律监督权加以限制或说不。
宪法既巳授予检察机关法律监督权,虽没有配套的相关具体规定,但处于被监督者地位的法院不断出台司法解释限制监督者的监督范围,在实际上“抗衡”和“蚕食”检察机关的民事监督权,不免有越权之嫌。
(二)制约民事执行检察监督的因素分析
从1991年《民事诉讼法》颁布生效至今,民事行政检察监督工作开展已经十几年,应当说,在维护司法公正,纠正法院错误判决方面取得了积极而有效的成绩。
但是,困扰民事检察工作的种种消极因素也逐渐凸现,严重阻碍了民事检察工作的开展,尤其是对民事执行监督这一公众关心的热点问题更是没有取得任何的进展。
分析起来,主要有以下几方面的原因:
1 民事执行检察监督的法律规定严重缺位
我国现行法律存在着总则规定的监督权力的广泛性和具体监督方式的狭窄性的矛盾。
我国宪法和民事诉讼法总则部分对检察机关开展民事执行监督做出了原则性的规定,从这个层面看,检察机关不仅有权对审判活动进行监督,也当然有权对执行活动进行监督的职能。
然而,对于监督的主体、对象、条件、程序等问题,分则中缺少具有可操作性的细则规定,使得检察机关的监督陷于“无法可依”的境地。
部分学者援引《民事诉讼法》“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现有下列情形之一的,应当按照审判监督程序提出抗诉”的规定作为民事执行检察监督的法律依据,认为凡是生效的判决裁定都属于检察机关监督的范围,民事执行过程中的裁定因此当然可以抗诉,值得注意的是该条规定是列在“审判程序”一编,而不是“执行程序”一编中,多少有些张冠李戴的嫌疑。
在我们努力建设法治社会的今天,检察机关同样处于法律的监督之下,公权力的行使必须严格遵循“法无明文规定不得行使”的原则,检察机关对于民事执行的监督缺少具体法律规定的支持,这在根本上阻碍了民事执行检察监督的实施和发展。
2 最高人民法院有关司法解释对民事执行检察监督的直接限制
在司法实践中,法检两家出于对民事诉讼法的不同理解和各自的权力争夺,长期争论不休,尤其是最高人民法院的有关司法解释,直接限制了检察机关民事执行监督职能的发挥。
对于检察机关对执行程序中的裁定提出抗诉,最高人民法院明确不予受理。
对于先予执行的裁定,最高人民法院认为检察监督于法无据。
“最高人民法院为了抗衡来自检察机关的民事经济检察监督,左一个解释,右一个批复,对可以抗诉的生效裁判的范围不断蚕食,且大有愈演愈烈之势,从而使来自检察机关的法律监督频频受阻,其影响是极坏的。
”对于最高人民法院单方面做出的明显超越权限的“司法解释”,不断地“攻城掠地”,检察机关消极对待,缺少相应的制约措施,既未及时制定相应的司法解释以巩固自己的监督者地位,更未将上述司法解释提交具有最高立法权的全国人大审议其合法性,致使这些司法解释在司法实践中完全阻止了民事执行检察监督的渠道。
3 民事执行检察监督的理论研究薄弱
目前学界对民事检察监督的范围主要存在两种声音:
其一是全方面监督说,即检察机关法律监督应贯穿于民事案件从起诉、审判到执行的全部诉讼过程;
其二是有限监督说,即检察机关只需监督法院发生法律效力的裁判是确有错误,审判人员在审判过程中是否有重大违法行为。
有些激进的学者更是提出彻底取消检察机关业已存在并逐渐成熟的民事检察监督职能,学者黄剑峰认为“来自法院之外的各种国家权力以所谓法律规定的监督之名,行干预民事诉讼之实以扩张自身权力范畴的现象却仍然得不到有效遏制,一定程度上甚至有扩大化的趋势”,“应取消检察机关的民事抗诉权”,“检察机关民事抗诉法律制度的存在弊大于利。
我国依法治国,建设社会主义法治国家的方略,意味着市场经济主体依法享更广泛的自由,在私法领域的国家干预势必走向衰弱,诉讼效益必将大大提高。
因此,取消现有的民事诉讼抗诉制度势在必行。
”学界理论不统一,甚至取消民事检察监督职能的观点甚嚣尘上,而且法律又没有对民事执行检察的方式、范围等做出具体规定,使得检察机关在开展民事执行检察监督的实践中举步维艰,与人民法院之间的分歧不断加大。
没有理论指导的实践必定是盲目的。
缺乏确定的前进方向和理论支持,这是检察机关开展民事执行监督在目前难以有所作为的理论障碍。
4 审判机关部门利益和本位主义的影响
虽然民事检察工作的目的是为了促进实现公平、正义和维护社会稳定,但改判的案件多了,必然会影响审判机关的形象和威信,影响各级人大代表对审判机关的评价。
“目前障碍民事检察监督机制应有功能之有效发挥的主要原因在于审判自身。
也就是说,从法院系统的整体层面上来讲,普遍地尚未理顺与法律监督机关的相互关系,不习惯接受来自检察机关的民事抗诉,甚至于对民事抗诉怀有强烈的抵触情绪。
”现在问题的关键在于法院以审判独立为借口,视检察机关的监督为一种干预,千方百计地想办法拒绝监督,有人甚至认为“在特定具体事件之审理程序终结或确定以后,就其审理程序是否违法或裁判内容当否,不允许对法官进行批评、调查或追究责任。
”以上种种观点,从根本上讲,这是法院从自己的部门利益和本位主义出发,认为民事检察监督“侵犯”了其固有的领地,与所谓的“国际潮流”背道而驰,是检察机关为扩大自己的职能权限而采取的扩张措施。
实际上恰恰相反,检察机关的民事检察职能不是为了监督法院工作而存在,其根本目的在于与法院一道正确实施民商法律,实现司法公正,维护当事人的合法权益。
5 检察机关自身监督能力的限制
民事检察监督的力量配备相对薄弱,监督者的能力与素质有待进一步提高。
民事检察监督工作涉及的法律知识面广,法律关系复杂,对于检察干警的知识结构要求更高。
相对于法院精于民商事审判和执行而言,检察机关对刑事领域业务较熟,其主要职能长期定位于刑事公诉及查处国家工作人员职务犯罪上。
人民法院则是长期以民事审判和执行为主要业务,民事审判和执行工作已开展数十年,积累了丰富的经验,锻炼了一支学历较高、谙熟法律、业务精通的法官队伍。
人民检察院从1988年才开始民事检察监督的试点工作,有的地方此项业务甚至还尚未全面开展起来,人员的配备也相对薄弱,有的检察院民行部门人数尚达不到要求;
有的地方人员年龄较大、学历较低;
有的地方配备的年轻人又缺乏工作经验。
总体上分析,现有的民事检察队伍对民商法律知识的掌握不够深不够透,对证据审查不够准确细致,办案经验不够丰富,有待于进一步提高法律水平和业务能力。
作为监督者,只有具备比被监督者更高的水平,才能提出有价值的监督意见,才能提高监督的权威和效果,才能全面履行好宪法和法律赋予的监督职责。
6 对实践中已经进行的民事执行检察监督缺少全面、系统的分析、指导
在我国的民事检察工作实践中,部分省市人民检察院已经就民事执行检察监督与人民法院达成共识,有的单位已经联合行文,对民事执行检察监督的范围、方式、程序做出了明确的规定,四川、重庆等地已将检察建议作为具体的监督方式以会签文件的形式确定下来,郑州则实际进行民事执行的现场监督,这都是我国民事执行检察监督取得的可喜进展,一定程度上突破了法院关于民事执行不受检察监督的禁区。
然而,各地方检察院仍处在各自为战的状态,最高人民检察院目前尚没有对其监督程序,监督方式、监督效力等进行系统分析和理性整理,并上升到司法解释的高度,这在一定程度上影响了对民事执行进行检察监督的实践。
二、民事执行检察监督的法理依据与现实必要性
我国的民事检察监督是宪法和法律赋予检察机关的一项法律监督职能,是实现依法治国、实现公平正义、维护司法公正的需要。
在崇尚法治的今天,作为民事检察监督一部分的民事执行检察监督,因为民事执行是保障人民法院裁判是否真正得以落实的最后手段,与公众权益的息息相关,更加凸显其重要性。
(一)民事执行检察监督的法理依据
1 宪政的要求
我国的检察制度是借鉴前苏联检察制度创建和发展起来的。
“在前苏联,作为司法机关的检察机关拥有广泛的法律监督权,不仅在刑事诉讼中拥有侦查监督权、审判监督权和执行监督权,而且在民事诉讼、行政诉讼中也有监督权。
在现行的俄罗斯《宪法》和《检察院法》中,也规定了检察机关拥有民事审判和执行监督的权力。
”我国现行宪法第129条也明确规定“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。
我们认为,这里的“法律监督”,不仅应当包括《人民检察院组织法》中关于检察机关对刑事案件的监督规定,还应包括《民事诉讼法》中关于检察机关对人民法院包括民事审判和民事执行在内所有民事诉讼活动的监督。
我国的民事检察监督制度虽未在宪法中以具体条文的形式直接加以规定,但《民事诉讼法》第14条明确规定“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”,《人民检察院组织法》第18条明确规定“最高人民检察院对于各级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定,上级人民检察院对于下级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定,如果发现确有错误,应当按照审判监督程序提出抗诉”,从以上规定不难看出该制度是符合宪法应有之意。
因此,民事检察监督职能是宪法赋予的,不是检察机关凭空捏造产生的。
它是我国多年来司法实践的经验总结,具有鲜明的社会主义中国特色,也是符合中国国情需要的。
按照我国宪法的规定,我国的人民代表大会拥有最高的国家权力和立法权,有权对“一府两院”进行监督。
我国的检察权与资本主义国家的“三权分立”制度存在本质区别,“三权分立”制度通过立法权、行政权和司法权的分立与平衡来实现监督和制约,检察权只从属于三权中的“行政权”,检察机关成为政府的一个部门,行使特定的行政权。
在我国,检察权是与审判权、行政权相并列的一种独立的国家权力,并不依附于行政权。
因此,在国家法律监督体系中,人民代表大会的法律监督处于核心地位。
正如有学者指出,“人民代表大会制度与资本主义国家的三权分立制度完全不同,法律监督体系结构也有差别。
人大有权对执行机关的立法和执法情况进行全面的监督。
这是毫无疑义的。
同时,在人民代表大会制度下各类国家机关的分工是必要的,是为了更好地坚持和维护人民代表大会制度。
”“我国实行人民代表大会制度,人民代表大会既有理由也有必要对其他国家机关的立法和执法活动实行全面监督,但由于繁重的任务又使它难以全面地担负起这一责任。
为了解决这一矛盾,就需要采取一种授权方式由一个国家机关代为行使这种职权。
检察机关就是这样的机关。
从这个意义上讲,可以理解为检察机关是人民代表大会在法律监督方面的执行机关。
”可见,检察机关通过行使法律确定的权力对法院的所有诉讼行动实行一定的制约和监督,是宪法应有之意,因为“法律监督的实质就是以权力制约权力,监督是一种权力——一种强大而独立的权力。
”因此,民事检察监督作为检察权组成的一部分,是我国人民代表大会制度本身性质和特点所决定的,是中国政治制度和司法制度的必然选择。
宪法之所以对我国的政体做出如此规定,原因在于它是为了保证国家机构的运转、国家的稳定和发展,具有全局性作用。
宪法中明确规定检察机关具有法律监督职能,目的在于更好地维护国家司法制度的良性运转,维护司法公正、司法权威和法制的统一,从而保证国家在法治的轨道上健康前进。
我国的人民代表大会制度的政体从根本上决定了权力配合和权力制约的重要性。
在人民代表大会制度下,任何国家机关必须接受监督,包括法律监督。
人民法院的独立审判权仅仅是一种相对独立的审判权,宪法并未赋予人民法院以不受任何权力制约的独立审判权。
民事检察监督正是权力制衡原则在民事诉讼中的直接体现,是在宪法和法律规定的框架内检察机关被授权对人民法院的民事诉讼活动进行法律监督的具体反映。
不受任何法律监督的民事诉讼活动,其结果必将是使司法独立走向极端化、绝对化,随之也必然会带来司法专权和专横腐败的产生。
因此。
人民检察院对民事执行程序进行必要的法律监督是由其宪法定位和在国家权力分配中的属性决定的,并且有利于增强人民检察院司法机关的属性,提升人民检察院法律监督机关的权威,形成人民检察院更为全面、合理的法律监督体系结构,从而将宪法对检察机关的定位落到实处。
同时,基于我国宪政体制对检察院和法院的定位,法院作为审判机关,在诉讼程序及执行程序中居于主导地位,检察院作为法律监督机关,在诉讼程序及执行程序中处于监督地位,这是由中国的国情决定的,具有鲜明的中国特色。
因此,在我国的宪政结构中,人民法院和人民检察院同为司法机关,人民检察院是法律监督机关,它对人民法院的监督应当是全方位的。
我国这种二元司法结构所确定的人民法院和人民检察院之间的职能分工决定了人民检察院不仅有权对法院直接的审判活动进行活动,也有权对作为审判活动延续的执行活动进行监督,这也是我国宪政体制下法律逻辑的必然结果。
进行监督不仅是宪法规定的权力,也是作为法律监督机关的法定义务。
2 权力制衡与监督的要求
“权力需要制约、没有约束的权力必然产生腐败”的观念已被人们普遍接受。
权力制约权力,是指公共权力的不同主体之间的相互制约,强调的是在各种不同权力的关系和运作上的分权与制衡,通过权力之间在职能上的相互牵制,防止某一权力被某个人或某个公共组织所垄断、滥用。
权力制约权力理论可以追溯至亚里士多德,其在《、政治学》一书中明确指出:
“一切政体都有三个要素——议事职能、行政职能和审判职能。
”历经波里比阿、洛克、孟德斯鸠、杰斐逊、华盛顿等一大批思想理论家和政治实践家的继承和发展,使得该理论的内容不断地丰富与充实。
该理论对建立资产阶级“三权分立”制国家起了巨大的指导作用,尤其对美国具有决定性的意义。
马克思主义经典作家从人民主权的理论出发,并且为了矫正资本主义国家因实行“三权分立”所出现的弊端,对“三权分立”理论有过深刻的批判,但他们从未完全否定“三权分立”思想的历史合理性。
马克思在1831年对黑森宪法赞扬说:
“没有哪一部宪法对执行机关的权限作过这样严格的限制,在更大程度上使政府从属于立法机关,并且给司法机关以如此广泛的监督权……高级法院有权对有关任免制度的一切问题作出最后决定。
众议院从议员中选出一个常任委员会,组成类似雅典最高法院的机构,对政府的活动进行监督,并且把违反宪法的官员送交法院审判,即使下级执行上级的命令时也不得例外。
”社会主义国家虽然实行人民民主专政的国体,但它在现阶段也只能用人民代表制作为实现民主的主要形式,这就客观上出现了权力所有的主体与权力行使的主体不相一致的情况,而且权力固有的恶性即便在社会主义条件下也不可完全消除,因此为了保证权力的运行不出现违背人民意志的异化,必须加强对权力的制约。
权力制约对社会主义国家也是必要的。
法国启蒙思想家孟德斯鸠说:
“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。
有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。
”“从事物的性质来说,要防止滥用权力,就必须以权力约束权力。
”这种权力制约理论不仅运用在宏观的权力行使中具有普遍的意义,而且运用在微观的具体的权力行使中,也具有普遍的理论指导意义。
民事执行权属于国家公权力,具备公权力本身固有的管理性、权威性和强制性的特征,其也需要接受监督、制约。
现阶段,我国正在进行社会主义法治建设。
法治就是对权力的制约,法治的基本要求就是限制权力。
没有权力的相互制约,所谓法治只能是虚伪的法治。
实际上,法律监督就是权力制约理论的一种表现形式,是法治精神在我国的表现形式之一。
民事执行权属于公权力的组成部分,如果对其没有监督,那么必然是不符合权力制约理论要求,也不符合现代法治精神的要求,更不符合我国建设社会主义法治国家的要求。
民事执行活动有其自身的规律,正确认识民事执行权的构造是准确把握民事执行规律的前提。
对民事执行权构造的认识也曾一度不统一,出现了多种观点。
一是民事执行权即执行实施权,二是将民事执行权分为执行实施权和执行裁决权,三是将民事执行权分为执行命令权、执行实施权和执行裁决权,四是将民事执行权分为执行命令权、执行调查权、执行裁决权和执行实施权,五是将民事执行权分为执行立案权、执行命令权、执行实施权、执行裁决权、执行内部监督权,六是将民事执行权分为司法审查权、执行命令权、执行保全权、执行实施权、执行裁决权、执行管理权。
2004年12月,最高人民法院在全国高级法院院长会议上提出要按照执行工作规律要求,探索建立执行实施权和裁决权两权分立、相互制约、相互协调的执行权运行机制。
至此,民事执行权的构造基本达成共识,将民事执行权分为执行实施权和执行裁决权。
一般说来,执行裁决权具有司法属性,执行实施权具有行政属性。
执行权兼有司法权和行政权双重属性,既非单纯的司法权,也非单纯的行政权。
其实,无论是三权分立国家、还是在人民代表
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