德国政府间财政关系考察报告Word格式.docx
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《基本法》在规定各级财政实行“自主和相互独立”原则的同时,也强调在法律制度上保持国家必要的集中统一,以保证对整体经济进行必要的调控。
1967年颁布《促进经济稳定与增长法》,强调国家在财政经济领域总体调节方面,应采取联邦、州和地方政府协调行动,即德国财政制度“三级分立制”改为“三级合作与协调制”。
政府间财政关系的基础是,在三级之间,划分事权,分配财权,确定支出范围。
具体地说,就是明确各级政府承担的公共事务,相关支出与任务一致的原则,确定支出范围;
在财权上,实行以共享税为主体的分税制。
二、政府间支出责任划分
作为规范政府间财政关系的前提,德国通过宪法对三级政府间的支出责任进行了原则划分。
《基本法》规定:
“为了普遍的利益必须统一进行处理的事务”由联邦政府负责,其他的事务原则上由各州和地方政府负责,同时根据任务的性质和特点,确定一些任务由两级以上政府共同承担。
二次大战后,美英法占领国当局不同意将一些重要职能交给联邦政府,而是赋予州政府更多的职能,这也使目前的改革遇到很多障碍。
德国政府间支出责任划分情况表
联邦政府
国防、外交、社会保障、造币和货币管理、海关和边防、联邦交通和邮电、铁路和航空、水运、高速公路和远程公路、重大科研计划、资助基础研究和开发研究、跨地区资源开发、国有企业的支出和农业政策以及联邦一级的行政事务、财政管理等。
州政府
州一级的行政事务和财政管理、教育(如中小学教育和高等教育)、警察、文化事业、医疗卫生、健康与体育事业、社会救济、住房、治安和司法管理、环境保护、科学研究(联邦参加高校和跨地区的研究开发工作)、州内公路、地区经济结构和农业结构的改善、护岸等。
此外,按照高效率低成本原则,经立法机构批准后,联邦公路建设、航运、能源开发与利用等方面的职责也可交由州政府行使。
地方政府
负责当地的行政事务管理、基础设施建设、社会救济、地方性治安保护、公共交通和乡镇公路建设以及城市发展建设规划、当地城镇煤水电等公用事业、公共福利、文化设施、能源的供给、垃圾和污水处理、普通文化教育事业、成人继续教育及卫生、社会援助、社区服务等。
此外,地方政府还接受联邦和州的委托,承担诸如选举、人口普查等任务。
纵观德国三级政府间的支出责任划分,虽然有一定交叉,但各自的基本范围是明确的,并通过法律形式确定下来。
根据《基本法》所规定的原则,联邦和各州还依法共同承担一些任务,如地区性经济结构、新建或扩建高等院校和医学院附属医院;
改善交通、水源和能源基础设施;
环保项目和海岸保护项目。
这些任务涉及面广,财政支出较大,原则上由联邦和州各承担一半。
但一些涉及社会经济发展战略的大型支出,联邦负担60%;
保护海岸支出,联邦承担70%。
共同项目的支出责任分配,均在共同承担的协议书中写明。
如果联邦与几个州联合兴办一个项目,其支出费用则由联邦承担一半,其余部分由涉及各方按受益大小协议负担。
《基本法》具体规定为:
属于联邦和州共同承担的职责,双方通过协议的方式确定各自所应负担的支出比例,由各州负责落实的受联邦政府委托的事务,其开支全部由联邦政府承担,但州政府必须保证做到专款专用。
各级政府的支出范围,决定了联邦、州和地方三级财政的规模和结构。
一般情况下,联邦财政支出约占国家财政总支出的45%,其中包括对欧盟支出2.5%-3%;
各州约占35%;
地方约占20%。
此外,为配合社会经济发展的重大举措,如调整经济结构、重大基础设施,或配合景气政策需要,联邦财政往往还对各州和地方财政提供财政补助。
如地方交通和市郊交通工程,联邦补助60%;
福利性住宅建设和供热系统工程,联邦补助50%;
城市规划和发展项目,联邦补助1/3。
三、分税制
为满足各级政府履行职责和落实支出责任所需资金以及全国法律政策的必要协调和统一,《基本法》对有关税收权限和税收收入相应进行了规定和划分。
2005年德国税收收入合计4520亿欧元,联邦、州、地方三级政府收入比重分别为51.5%、36.9%、11.6%。
按照税种统计,共享税、联邦税、州税和地方税所占比重依次为66.7%、18.5%、4.6%和9.5%。
(一)税收权限的划分
按照立法权集中、执行权分散的原则,德国的税收立法权基本由联邦掌握。
《基本法》规定,“联邦一级对关税和国家专卖税具有专属立法权;
如果征收的全部或部分税收属于联邦所有,联邦对其赋税具有完全立法权。
”州和地方政府对财产税等地方税种拥有较大权力,可以自行规定税率、减免和加成等。
在某些领域,联邦和州共同享有立法权,但联邦有优先立法权。
当联邦与州的税法发生矛盾时,由联邦做出最终裁决,州和地方不得越权自行其是。
德国法律还规定,联邦已开征的税种,地方不能再开征。
这与同样实行联邦制的美国和加拿大等国明显不同,也表明德国的税收立法权、开征权等基本控制在联邦。
德国的联邦税务部门负责征收关税和联邦消费税,其他一些联邦税以及地方税种的征管事务,主要由各州执行。
各级共享税征收后,按照法定比例,由有关征管机构同时分别上交联邦、州和地方国库。
(二)税种的划分
德国的财政收入包括各种税收收入、国有企业投资收益、公共管理服务收入以及贷款收入。
德国税制结构较为复杂,税收收入约占德国各级财政收入的75%左右。
目前全国开征50多个税种,主要税种有28个,最重要的是10个,主要包括:
增值税、工资税、个人所得税、公司所得税、财产税、营业税、财产税、烟草税、燃油税、进口环节增值税等。
《基本法》第106条、107条明确规定了各级政府间的税种划分,其中,税额大和税源稳定的税种都被划为共享税,共享税在各级财政收入中具有举足轻重的作用。
因此,随着事权划分变化,每隔2-4年,通过法律程序调整共享税中个别税种如增值税收入和所得税收入比例(1951年以来调整了10余次),就可以较好地解决各级财政支出责任与收入之间的尖锐矛盾,避免每年在税种收入分配上各方计价还价。
2007年,德国将提高增值税税率3个百分点,统一用于弥补联邦失业保险金减收。
各级政府间的收入划分情况表
联邦
关税、各类消费税、保障税、交易营业税、道路维护税、证券交易税、资本流转税、汇兑税、所得税和增值税的附加税、团结税(为帮助东德地区发展而开征的特别税种);
州
包括财产税类和行为税类,具体为财产税、遗产税、赠与税、地产购置税、机动车辆税、啤酒税、消防税、彩票税、赌博税、盐税等;
地方
包括企业营业和资本税(上缴给联邦和州各9%)、土地税、饮料税、狗税、狩猎税、钓鱼税、酒类营业许可税等地方消费税和奢侈性开支的税收等。
共享税:
主要包括增值税、公司所得税、个人所得税、工资税、资本利得税、进口销售税及营业税等。
主要共享税的分享比例如下:
2005年收入
(亿欧元)
税种
1400
增值税
50%
48%
2%
1293
个人所得税
42.5%
15%
131
公司所得税
-
99
资本利得税
营业税
12.5%
75%
68
利息税
44%
12%
(三)新出台激励机制
为了调动各州的增收积极性,从2005年开始,德国法律规定,在年度增值税增量中各州可留成12%,这部分增值税收入不计算在州与州之间横向平衡的公式当中。
例如,2005年巴伐利亚州增值税增收6.59亿元,按照上述比例可留成0.79亿元,相当于对该州增收的奖励。
(四)德国分税制的特点
(1)以共享税作为税收划分的主体。
德国的共享税占全部税收的比例将近70%,在联邦制国家是一个特例。
这种以共享税为主要分配格局的分税体制,有利于形成国内统一市场与区域分工相结合的经济布局,有利于扩大各级政府的税收来源覆盖面,也有利于建立综合性的税收协调机制,值得借鉴。
(2)税权法定原则。
《基本法》对税收立法权和税种划分都做了明确规定,如果要进行调整的话,只能通过对《基本法》进行修正并获得议会2/3的批准这一途径来进行,难度很大。
这样的制度设计限制了上级政府、行政机关和行政首长的自由裁量权,保障了各级政府都能够拥有稳定的税收规模,从而为本地制定长远的发展规划和中长期预算奠定了基础,也避免了因为利益分配而导致的政治动荡和经济衰退,有利于社会长治久安。
(3)企业所得税跨州分配问题。
德国《企业所得税法》规定,对跨州经营、年度缴纳企业所得税超过一定限额的企业,根据分支机构的工资额(每三年调整一次)在不同州之间进行分配。
具体由企业总部提供各分支机构的相关数据,总部所在地财税部门算账,然后拨付给各州。
州内部跨地区经营的企业所得税,主要是根据各地方的工商营业所占比重进行分配。
个人所得税的归属,遵循居住地原则,对跨州工作的人员和中央的工资计算进行调整。
也就是说,作为个人所得税的一部分,工资税在工作所在地缴纳,年终时,各州之间按照居住地进行调整,人口居住地数每3年更新一次。
目前,联邦正在研究将一部分个人所得税留给居住地(根据邮政编码),一部分留给工作所在地的办法。
三、转移支付制度
德国财政体制的重要特色是坚持实行纵向和横向财政平衡,《基本法》第107条是财政平衡的法律基础。
《基本法》确立了“公民生存条件一致性”的原则,即公民享有的公共服务在全国范围内是均等的,经济发展水平高的州必须对经济发展水平低的州提供财政补贴,以保持各州财力水平的适度均衡,促进国内各州为居民提供大体一致的公共服务。
由于宪法的至高无上性,这样的规定就保障了公民权益的统一和效力,避免了政党更迭或者政策变化而对公民权益可能造成的侵害。
《联邦财政平衡法》明确规定了德国转移支付体系的具体调整范畴和实施办法,短期内一经确定后相对较为稳定,同时也会根据联邦和各州的经济发展情况做局部调整。
具体情况是:
(一)均等化转移支付
均等化转移支付是德国转移支付体系中最为复杂的部分,涉及联邦与州两级政府,按照三个层次进行。
第一个层次:
联邦对州的转移支付
第一次转移支付是对增值税分享来进行的。
在所有共享税中,增值税的分配较为特殊,因为它不是简单地按比例在各州之间平均分配,而是作为德国税收收入分配体系中唯一能够调整联邦与州之间以及州与地方之间收入关系的税种,在具体分配形式上带有明显的“富帮贫”色彩。
需要说明的是,按照现行财政平衡法的规定,全部增值税收入的5.63%和2.2%首先将分别用于养老保险和分配给地方政府。
所余的92.17%增值税收入部分属于联邦与州分享范围,分享比例分别为49.6%和50.4%。
其中的50.4%的州分享部分,又被分成两部分在各州之间进行分配。
2005年德国增值税收入分配情况
增值税地方分享部分的第一次分配,是将50.4%的增值税收入中至少75%的部分,按照州的居民人口进行分配。
即用这部分增值税除以各州居民总人数,得出全国统一的人均增值税收入的税额,然后用某州的居民人数乘以人均增值税分配份额,即得出某州按居民人数分配得到的增值税份额。
第二次分配,是将50.4%增值税收入中剩下最多不超过25%的部分进行一种平衡性非对称分配,主要是针对那些财政能力弱的州。
这里,首先需要测算某州的税收能力和标准税收需求,并进行平衡比较,只有贫困州才有资格参加分配,分配的目标是使那些贫困州的财政能力达到全国平均水平的92%。
经过平衡分配后如增值税仍有余额,将仍然按照州的居民人数标准进行分配。
2004年增值税分配前后州税收收入变化情况
(欧元/人)
NW:
北威州
BY:
巴伐利亚州
SH:
石勒苏益格州
TH:
图林根州
BW:
巴登州
NI:
下萨克森州
BB:
勃兰登堡州
MV:
梅前州
HE:
黑森州
SN:
萨克森州
SL:
萨尔州
BE:
柏林
RP:
莱法州
ST:
萨安州
HH:
汉堡
HB:
布来梅
第二个层次:
州与州之间的转移支付
州与州之间财政转移支付也称州际横向平衡。
德国联邦财政体制中独具特色的重要内容就是州与州之间的财力平衡。
其具体操作程序是,先测量财力指数与平衡指数,然后进行平衡关系的比较,并通过富州向穷州的横向拨款来实现各州之间财力水平的基本接近。
(1)财力指数
财力指数=增值税前的税收能力+增值税+补贴税-港口税+地方税
财力指数主要衡量各州的税收能力水平。
考虑到某些州的特殊负担,如港口城市(汉堡和布莱梅两个州级市)的港口维护费用,可在统计其税收收入时分别作部分扣除。
如果特殊负担与扣除额相差过大,可以由联邦财政部在取得参议院的同意后,对扣除额加以调整。
这种扣除在进行州与州之间的财力比较时是有利的,因为在测算时减少了这些州的税收收入,降低了这些州的财力指数。
(2)平衡指数
平衡指数1=[(所有州的增值税前的税收能力之和+分配到的增值税+补贴税-港口税)÷
所有州测定居民数总和]×
各州测定居民数
平衡指数2=[所有州的地方(区)税之和÷
所有州测定居民数总和]×
平衡指数实际上体现的就是标准财政支出需求,是一个用来与各州的财力指数相比较,以确定财力平衡情况的数值。
平衡指数包括平衡指数1和平衡指数2部分,前者表示州本级的标准财政支出需求,是用全国人均的税收收入分别乘以各州的居民人数;
后者表示州内地方的标准财政支出需求,是用各地的居民人数乘以全国人均的税收收入。
(3)财力平衡
通过各州财力指数与平衡指数的对比,来确定某州是接受转移支付的州还是贡献的州,以及各州之间财政转移支付的资金流向和数量规模。
经过比较,对于州财政能力低于平均财政能力95%的州进行第二次转移支付,保证经过第二次转移支付后,每一个州的财政能力(包括接受转移支付以后的财力)至少要达到平均财政能力的95%。
而转移支付的资金,来源于经过上述测算财政能力超过标准的州,按《联邦财政平衡法》规定的比例所贡献出来的财力。
第三个层次:
联邦补充拨款
联邦补充拨款也称联邦补贴,是联邦政府的一种直接的无条件拨款,它不规定资金的具体用途,是对增值税共享和州际间横向平衡的一种补充。
联邦补充拨款主要用于补贴财力贫乏州,以平衡其财力需求和其他特殊困难在具体操作上,联邦补充拨款不采取公式化的办法,而是根据一些特殊的需求确定对特别地区的补助额,如支付能力差的州可以获得赤字的77.5%、基础设施方面特殊负担、由于结构性失业和社会福利方面的特殊负担等。
在年度执行中,联邦和应付出平衡基金的州按照上述三个层次的计算结果,在每季度末按进度向应接受转移支付的财政困难州划拨平衡基金,年终汇总清算。
年末,联邦与各州计算确定下一年度州级财政平衡数额。
2004年均等化转移支付分配前后州税收收入变化情况(欧元/人)
(二)专项转移支付
1969年,为了规范联邦对州政府活动的干预,德国通过修改《基本法》,引入了联邦对州的专项拨款制度。
专项拨款主要集中在四个领域:
一是联邦与州的共同任务,如大学修建、经济结构和农业结构调整、海岸线保护等;
二是教育发展规划与科研创新;
三是跨州的公共交通设施建设;
四是地方的大型基础设施建设。
2005年,德国专项转移支付合计350亿欧元,占联邦总支出的比重约为15%。
(三)州对地方政府的转移支付制度
州对所属地方政府的财政转移支付制度并没有统一规定,各州的做法存在着较大差别。
归纳起来,主要有两种方式:
一是州对地方财政的一般均衡性拨款。
这类拨款不限定具体用途,一般占到州对地方财政转移支付总额的70%;
二是州对地方的专项拨款。
根据地方财力状况,各州对地方的特殊需要给予专项拨款,如公路、医院以及环保等方面的投资,其数额一般相当于州对地方转移支付资金的30%。
(四)德国转移支付体系的特点
德国政府间转移支付从50年代开始实施,并不断根据新的情况进行调整,逐渐形成了均等化转移支付与专项拨款相结合、纵横交错且较为完善的制度体系,其转移支付力度之大、均等化程度之高、体系之完整、效果之明显,在世界各主要国家里独树一帜,其显著的特点是:
(1)实行财政立宪。
政府间财政关系的主要框架已经写进宪法。
《德国财政平衡法》明确了联邦与州以及州与州之间的税收分配,各联邦州之间的财政平衡,增值税分配和财政平衡的实施与结算的主要内容,这就使德国的转移支付制度更加神圣、规范、透明。
尽管如此,各州也可以提出修改上述法律。
例如,今年柏林市由于财政困难,向最高法院提出修改《德国财政平衡法》,但被最高法院驳回,柏林只好通过削减开支来渡过难关。
(2)体系完整。
德国纵向和横向转移支付制度相结合,尤其是较为规范的州与州之间的横向的转移支付制度独具特色,这种制度的建立与二战后盟军的占领,不希望联邦政府过于强大有着直接关系。
(3)注重发挥税收分配在转移支付制度中的作用。
税收的调节作用在转移支付制度中被广泛地运用,这主要表现在两个方面:
一是在确定均等化拨款时,税收起到决定性作用;
二是直接以增值税的共享来实现州与州之间一定程度的财政均等化。
通过每100欧元税收中,州政府留成程度,我们可以从另一角度看到,联邦政府财政平衡的边际效应。
2004-2005年财政平衡的边际效应
(4)均等化与激励机制
均等化转移支付以全体公民为对象,而不是财政供养人口,并根据人口密度调整,体现了为公众提供均等化公共服务的理念。
这种均等化理念在德国已经深入人心,无论富州和穷州都一致认同。
比如,巴伐利亚州表示目前该州是贡献州,2005年向对联邦和其他州贡献20亿欧元,他们认为是应该的,历史上该州也曾得到过来自其他州的平衡性补助,而且帮助穷州发展起来,也会使自己今后少上缴。
但是,东西德统一前,西德只有2个州享受补贴,贡献州压力不大,但统一后,东德并入的5个州均享受补贴,还要额外征收团结税,贡献州压力较大。
目前,德国国内也在反思,如果当时东西德统一后,设立一个激励机制,或者规定一定比例用于激励,一定比例平衡性补助,将会有利于穷州提高效率,对东德各州帮助可能更大。
五、几点启示
从德国政府间财政关系的实践效果来看,立足于宪政基础上的支出责任划分和税收分配制度,成为构筑德国经济发展和财政运行的基石。
而形式灵活、覆盖深广、突出重点、兼顾一般的转移支付制度,更是成为社会市场经济体制中极为重要和不可缺少的组成部分,发挥了平衡财力水平、缩小地区差异、促进公共服务均等化的积极作用,也为国家对市场机制实施的调节和干预提供了制度化工具。
通过这次考察,使我们对德国政府间财政关系有了进一步的了解,也带给我们很多启示与思考:
启示之一:
应推动政府间财政关系的立法步伐
德国的《基本法》和《财政平衡法》,不仅对政府间财政关系的主要架构,如政府间支出责任划分、收入分配、转移支付制度等均做出明确规定,甚至对均等化转移支付的计算方法(包括收入能力、支出需求等技术性因素)以及其他一些技术性比例也用法律的形式加以明确,这些都是财政立宪制的精髓。
当前我国正处于加快物质文明、精神文明、政治文明建设的阶段,作为政治文明建设的组成部分,应推动政府间财政关系的立宪步伐,以宪政精神指导和规范政府间财政关系,逐步实现从分责到分税、从分税到分权的理想治理格局,解决我国行政管理体制中存在的种种痼疾。
首先,要划清政府与市场的界限,明确各级政府的事权,合理确定各级政府的支出责任,及对共同事权的负担比例。
并以这种划分为基本手段;
其次,要进一步理顺政府间收入分配比例,解决名义上地方收入比重较低,实际上支出比重较高,但可支配财力不足,体制效率较低的问题;
第三,要优化转移支付结构,实现转移支付的目标设计、整体框架、计算依据、公式方法等要素的相对固定化,增强地方政府对于转移支付资金分配的透明度和可预见性,减少随意性和人为因素。
启示之二:
加快预算民主步伐,提高财政管理效能
1967年德国《促进经济稳定与增长法》的颁布,不仅为德国政府干预经济提供了法律依据,而且指出了制订5年滚动中期财政计划是政府干预经济的途径。
几十年来的经验证明,财政中期财政计划及其所依据社会经济发展指标在政府宏观调控经济方面发挥了重要作用。
一是使决策者了解,哪些支出可以用于短期经济景气的调节,而又不会损害经济的长期稳定增长;
同时,为私营经济提供了国家长期发展经济的信息,有利于私营经济的正确决策。
二是财政5年计划充分体现了政府在一个时期内宏观经济政策的总体规划和目标,把当前的预算安排和长期社会经济发展计划较好地协调,兼顾眼前利益和长远利益。
三是有助于联邦各部门之间的规划,以及联邦与州财政计划的相协调,防止重复安排项目和支出突发性增长,提高政府整体运行效率。
此外,在编制计划过程中,通过反复测算收入与支出,可以避免因政府需求急增而造成经济过热。
目前,中长期滚动预算已经成为OECD等市场经济国家财政管理的重要组成部分。
实施滚动预算,有助于财政收支活动紧密契合国家中长期发展战略,增强了预算的前瞻性和准确
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