渝东南生态保护发展区的发展路径与财税支持探析定稿Word下载.docx
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突出“两翼”,将渝东北、渝东南地区主体功能定位为生态涵养发展区和生态保护发展区,这是国家政策支持的重点对象,也是重庆全面建成小康社会的重点和难点。
在区域目标任务上,明确五大功能区及所在区县首要任务。
“一圈”首要任务是集聚人口和经济,提供工业品和服务产品,提供财政税源,兼有保护好农业空间、生态空间的任务。
“两翼”首要任务是加强生态涵养与保护,提供农产品和生态产品,要坚持“面上保护、点上开发”,因地制宜发展特色产业,关键是调整发展路径、转变发展方式,走绿色、低碳、循环发展的路子,在发展中加强生态涵养与保护,在生态涵养与保护中加快发展。
在实施的路线图上,坚持“核心优化、圈层拓展、两翼提升、生态文明”。
“增长极理论”认为,区域经济的发展主要依靠条件较好的少数地区和少数产业带动,应把少数区位条件好的地区和少数条件好的产业培育成经济增长极。
通过增长极的极化和扩散效应,影响和带动周边地区和其它产业发展。
五大功能区建设就是把资金、技术、人才等生产要素向“一圈”聚集,优先发展“一圈”,并随着“一圈”的快速发展,极化效应减弱,扩散效应增强,带动生产要素向“两冀”转移,最终实现共同富裕。
五大功能区建设同样符合“中心—外围理论”。
重庆由“一圈”和“两冀”两个子空间系统组成的,资源、市场、技术和环境等的区域分布差异客观存在。
“一圈”的空间聚集形成累积发展之势,获得比其“两冀”强大得多的经济竞争优势,形成重庆经济体系的中心。
“两冀”处于依附地位而缺乏经济自主,从而出现了空间二元结构,并随时间推移而不断强化。
此时,政府的作用和区际人口的迁移将影响要素的流向,并且随着市场的扩大、交通条件的改善和城市化的加快,“一圈”与“两冀”的界限会逐步消失,最终实现区域经济持续增长,推动空间经济逐渐向一体化方向发展。
渝委发〔2013〕14号文件明确提出,“公共资源按照区县主体功能配置,向生态功能区和农产品主产区倾斜,创造公平发展机会”;
《重庆市人民政府办公厅关于完善财政政策支持五大功能区建设的实施意见》(渝府办发〔2013〕233号)也明确“对渝东北生态涵养发展区和渝东南生态保护发展区‘不取多予’,对城市发展新区‘少取多予’”,都是这一理论的重要运用。
当然,“两冀”绝不能完全依靠中央和市级层面的扶持,停滞发展,而应按照“区域分工贸易理论”,以及市委市府“围绕各自主体功能定位积极探索、改革创新、开拓奋进,强化政策和考评的分类指引,解决区县产业同质、竞争无序、考评趋同等问题,促进区县科学发展、特色发展、差异发展”的要求,认真分析自身的生产要素禀赋,找准生产要素的绝对优势和比较优势,利用相对丰裕的生产要素进行生产,增强自我“造血”的能力。
以上分析看出,这一区域一方面需要中央及市级层面的大力扶持,另一方面需要坚持规划引领、争取合理利益,增强自我造血能力,最终为重庆率先在西部全面建成小康社会作出应有努力。
二、渝东南生态保护发展区的发展定位、优势及其面对的困难或者问题
渝东南生态保护发展区的功能定位和主要任任务。
渝委发〔2013〕14号文件按照“核心优化、圈层拓展、两翼提升、生态文明”的路线图,给各区域发展明确了功能定位、主要任务和发展路径,其中对于渝东南生态保护发展区的描述如下:
功能定位:
该区域地处武陵山连片特困地区,是国家重点生态功能区与重要生物多样性保护区,武陵山绿色经济发展高地、重要生态屏障、民俗文化生态旅游带和扶贫开发示范区,全市少数民族集聚区。
主要任务:
突出保护生态的首要任务,加快经济社会发展与保护生态环境并重,加强扶贫开发与促进民族地区发展相结合,引导人口相对聚集和超载人口有序梯度转移,建设生产空间集约高效、生活空间宜居宜业、生态空间山青水秀的美好家园。
具体有以下7个方面的任务:
把黔江作为重点开发区加快建设,建成渝东南中心城市和武陵山区重要经济中心;
增强武隆、石柱、秀山、酉阳、彭水等国家重点生态功能县生态产品供给能力;
发展环境友好型特色产业;
大力发展民俗文化生态旅游业;
加强基础设施和公共服务设施建设;
建设武陵山扶贫开发示范区;
调整人口布局,推进农村人口有序就近向县城、黔江区集聚,重点引导区域内超载人口向都市功能拓展区和城市发展新区转移。
渝东南生态保护发展区的比较优势及其面对的困难或者问题。
渝东南生态经济发展区地处重庆市东南部,包括黔江、武隆、石柱、秀山、酉阳、彭水6个区县,是重庆市唯一的少数民族聚居地区。
区域面积1.98万平方公里,占全市面积的24.03%;
人口369.61万,占全市人口的11.15%;
地区生产总值630.47亿元,占全市生产总值的5.53%;
人均地区生产总值为2.24万元,为全市人均地区生产总值的57.62%。
该区域为全市自然条件最恶劣、基础设施最差、发展水平最低、贫困程度最深的地区。
重庆市委、市政府明确,规划用十年左右时间,引导转移人口80万,常住人口减少200万,森林覆盖率达到50%以上。
与“一圈”比较,该区域具有以下比较优势,但这些优势在利用上仍然面临着一系列的问题或者困难:
水资源丰富却没能发挥最佳效用。
水既是清洁能源——水电的生产资料,又是最便宜货物运输方式——水运的重要载体。
渝东南片区水能资源当前探明储量列全市第一,郁江、阿逢江、酉水河、芙蓉江等河流承接贵州、湖南的来水遍布该区域,汇于乌江,最终在涪陵注入长江,如此庞大的水系孕育着巨大的水能资源,用于发电,清洁环保并蕴含着巨大的经济效益。
据测算,渝东南片区可开发水能资源达340万千瓦,目前已开发水能资源超过300万千瓦,水电企业已成为该地区重要的经济支撑。
同时,水路运输有运距长、运输能力大、劳动生产率高、建设成本及运输成本低等优点。
在完成乌江梯级水电开发后,乌江航道渝东南段全程可通500吨级的轮船,为渝东南片区生产资料、生活日用品和矿产品、农产品的进出提供了便捷的运输。
但当前水资源的利用方面却面临以下困难或者问题:
一是流域水电梯级开发规划差,很多中小电站蓄水能力低(如郁江流域的马岩洞电站仅能蓄存1天所需的发电用水),水能资源浪费严重。
二是当前的水电上网计划管理体制限制了水电企业的发展,水电企业对超计划发电部分难以在本地上网,市内一方面为了履行合同高价从四川、贵州等周边省份买电,另一方面乌江彭水电站、银盘电站等大中型水电企业超计划发电部分只能通过市场手段廉价出售给华中电网,甚至会出现超计划电量有电无市的尴尬局面。
三是由于利益的博弈,流域水电梯级开发企业对航道建设不作为、慢作为的现象尤突出,使乌江航道出现人为掐断的现象(如装机66万千瓦的银盘电站发电已经两年,航道仍未开通)。
矿产资源丰富但开发利用能力不足。
渝东南片区有煤、铝、锰、汞、钡、氟、页岩气、大理石、饮用水等较丰富的矿产资源,有的储量全市第一,甚至全国领先,在充分保护好环境的条件下,有序开采利用好这些资源是渝东南地区人民致富的重要渠道。
但是,该地区在矿产资源的开发利用方面,存在以下问题:
一是无序开发较严重,企业规模小,抗风险能力差;
二是矿产资源开发企业对生态环境保护投入主足,环境破坏较大。
地理位置重要却受制于交通滞后。
渝东南与贵州、湖南、湖北接壤,地处渝鄂湘黔之咽喉,是渝沪、渝深出海通道的必经之地,自古就是武陵山区的重要货物集散地。
同时,这一区域也是提升国家中心城市和成渝经济区的辐射带动作用,在服务西部大开发中发挥更重要作用,实现国家区域发展战略意图的重要承载区。
区域内渝利、渝湘铁路和高速公路,成为这一地区经济发展重要的两条轴线。
如此重要的地理位置,却受制于交通规划和建设的滞后:
一是网状交通、立体交通格局没有完全形成,与区域周边的万州、恩施、吉首、铜仁、遵义等中等城市连结还不够畅通。
二是交通规划设计还不构科学,如渝怀铁路、渝湘高速公司均绕行黔江,铁路尚无专门的客运专线等。
三是区内县际公路等级较低,如彭水与石柱、彭水与酉阳、石柱与黔江等毗邻区县之间均无二级以上公路相连。
人力资源丰富但人口素质不高。
当前渝东南6区县的平均人口密度达到186人/平方公里,远高于联合国规定的山区60人/平方公里的国土最高承载标准;
现在六区县的城区人员普遍在10多万人,不到辖区人口的三分之一,这为人口向县城、向“一圈”转移提供了基础条件。
随人员向城市转移,必然带来消费整体升级、城市房地产繁荣以及土地的集约利用,城市经济活力必然被激发出来。
但是,渝东南片区人口素质整体偏低,劳动力外出务工主要是承接城市核心区、城市拓展区和城市发展新区的粗重体力活,劳动力呈候鸟式移动,很难真正实现区内人口的迁移,也不利于区内人口布局的调整。
旅游市场巨大但缺乏整体规划包装。
渝东南地区旅游资源丰富,有1处世界文化自然遗产、2个国家级风景名胜区、4个国家森林公园、2个国家地质公园,还有一批如芙蓉洞、乌江画廊、阿依河、桃花园、武陵仙山等成熟旅游景点,加之该地区为全国仅有的以土家族、苗族为主的少数民族聚居地,发展旅游有其得天独厚的条件。
但是,区内各区县在旅游规划方面各自为政,缺乏科学性和互补性,难以形成多条独具特色的环线游,旅游资源效用发挥不足,旅游企业效益不佳。
生态产品丰富但形成生态商品难。
生态产品当前还没有一个统一的、标准的定义,但通常是指清新的空气、清洁的水源、宜人的气候、舒适的生活环境等。
随人口外迁及向县城、民俗旅游集中地聚集,大量的土地资源被节约出来,加之大面积的退耕还林还草,可以为“一圈”提供大量的用地指标和碳排放指标,加速“一圈”的发展。
海拔高落差带来的温度差为生产丰富而跨季节的天然农产品提供了基础条件,高海拔地区的药材种植是这一地区的传统产业,绿色的农产品和药材弥足珍贵,农民的增收共富更是有赖于此。
但是,由于生态商品的计量和计价困难等原因,如何让丰富的生态产品变成生态商品,让丰富的生态资源变成经济资源却成了该地区生态产业持续发展的必须面对的困难或者问题。
三、促进渝东南生态保护发展区经济社会全面发展的主要路径探析寻
渝东南生态保护发展区作为国家限制开发地区,生态系统脆弱,生态环境重要,不宜作大规模高强度工业及城镇化开发。
因此,必须围绕功能定位和主要任务,坚持“面上保护,点上开发”的原则,主要从以下方面作出努力:
把生态产品生产能力建设作为加快渝东南生态保护发展区发展的首要任务。
加强生态产品生产能力建设,就是通过对生态系统保护、修复和治理,提升生态系统吸收二氧化碳、制造氧气、涵养水源、保持水土、净化水质、保护生物多样性、减轻自然灾害的能力。
针对渝东南而言,主要应从以下几个方面去提升生态产品的生产能力:
把林业作为提升生态产品生产能力的重中之重。
据测算,森林蓄积每增加1立方米,就能够吸收1.83吨的二氧化碳,释放出1.62吨的氧气,其成本仅为其他减排方式减少碳排放成本的十分之一,加上森林本身所具备的保持水土和净化水质功能,其就成了最优质的生态生品生产工具。
根据渝东南地质地貌和气候特征,非常适合于开展植树造林,发展碳汇林业。
一是积极开展荒山植树造林,在高海拔地区(特别是海拔800米以上的地区)全部实现退耕还林,在乌江、郁江、阿逢江、酉水河、芙蓉江等河流两岸、渝利铁路、渝怀铁路、渝湘高速公路、沪渝高速公路渝东南境内两侧开展景观林建造,并将他们全部纳入碳汇林业范围进行打造,力争到2020年使渝东南森林覆盖率达60%以上,真正建成全国重要的生态保护屏障,重庆的肺叶。
二是加大对现有林的改造,政府有计划、有步骤地安排对稳定性差、蓄积量低的现有林地进行改造,重点种植常绿乔木,再辅以林下种、养殖,以在提升现有森林的蓄积量,增强固碳能力的同时,增加林农收入。
三是把渝东南生态保护区的碳汇量纳入重庆市碳排放权交易中心开展试点,努力把碳汇这种生态产品变成生态商品。
四是对照国际碳汇交易标准,按照CDM项目要求,将区内碳汇林纳入国际碳汇交易市场,借助市场机制,通过碳汇交易获取收益,推动森林生态市场发育,提高植树造林的经济效益,在调动更多企业和社会力量参与到渝东南林业发展中来的同时,让每一片森林都为林农增收和改善生态作出贡献。
把拓展绿色生态空间作为提升生态产品生产能力的重要抓手。
绿色生态空间主要包括天然草地、林地、水库水面、湖泊水面等。
拓展绿色生态空间,就是通过人类活动,增加绿色生态空间容积,提高绿色生态空间质量。
针对渝东南而言,当前最主要应是抓好以下几个方面的工作:
一是坚持“退耕还林、封山绿化、以粮代赈”的政策措施,积极开展退耕还林、还草工作,对坡度大于25度,不宜耕种的山地实行退耕还林、还草,增加林地或者草地等生态空间。
二是整合当前的宅基地复垦和退耕还林政策,加大政策扶持力度,适度减少农村生活空间,将闲置的农村居民点等复垦整理成林业、农业用地,增加绿色生态空间。
三是加强石漠化的防范和治理工作。
渝东南是全国石漠化最严重的地区之一,石漠化面积为幅员面积的18.80%,石漠化已成为该地区的首要生态问题。
在统筹抓好植树造林、退耕还林、还草相关工作的同时,积极抓好“坡改梯”、农村能源改造、农业灌溉及人畜饮水等水利设施建设,在坚决控制住石漠化进一步扩大的基础上,逐步减少石漠化面积,大力增加绿色生态空间。
加大乌江流域水环境保护与治理力度,努力使区内乌江及其支流水质达标。
一是要加强区内工矿企业的排污治理,坚决关闭选、洗矿等重污染、高能耗企业,全力消除工业对区内水质的污染。
二是要加强城镇及农村居民集中居住点的生活污水处理设施建设和运行管理,确保生活污水达标排放。
三是坚决取缔库区网箱鱼养殖等对水体污染较为严重养殖活动,努力提升库区水体质量。
四是加大库区水面垃圾清理工作力度,消除库区水面白色垃圾,形成山清水秀的良好生态环境。
引导超载人口逐步有序转移,把降低人口承载压力作为加快渝东南生态保护发展区发展的重要途径。
渝东南生态保护区地区生产总值占全市生产总值的5.53%,而人口却占到全市人口的11.15%,二者的比值达到0.5:
1,而最科学的比例是1:
1。
但是,该地区已被国家确定为限止发展区,大规模开发已不可能,要提高这一比例,只有在抓好点上开发的同时,把加大人口转移力度,调整区内人口布局,降低人口承载压力作为重要途径,重点从以下方面作出努力:
切实加强义务教育、职业教育与职业技能培训,增强劳动力跨区转移就业能力,鼓励劳动力到重点开发、优化开发区域就业并定居。
一是切实加大教育工作力度,全面提高义务教育质量,大幅提高人口受教育年限,努力实现通过高等院校等途径转移年轻人口,。
二是狠抓职业教育和职业技能培训,力争让辖区适龄群体能每人都掌握一门适用技术,以增强辖区劳动力跨区转移的就业能力,最终实现跨区转移人口。
三是政府主导,努力打造外出务工人员输出基地,力争年输出务工人员150~180万人,以便在增加辖区居民收入的同时,降低辖区常住人口数量,减轻区域人口承载压力。
四是制定鼓励人口迁移的相关政策,比如对户籍迁入重点开发、优化开发区(如城市拓展区等)的人员实行定额财政补贴的政策,农村土地承包人员退出承包地按面积给予奖励的政策。
五是严格控制人口迁入,除重点引进人才及婚姻、固定就业(如在国家机关、企事业单位就业)等原因外,严格禁止人口迁入。
六是出台针对少部分高素质人才的优惠政策,建立人才的定期交流和福利保障机制,用待遇吸引人才、留住人才。
重点规划和建设资源环境承载能力相对较强的县城和特色中心集镇,把区县城作为人口转移的主要阵地。
一方面要将各方面资源集中到渝东南6个区县城,做好规划建设,着力抓好区县城基础设施等人口承接能力建设,让建设用地集中在区县城使用,提高土地的利用价值,并通过创造就业机会和政策鼓励,让人口在城区定居下来,形成人口向区县城,再向“一圈”集中的聚集效应。
另一方面要沿乌江、国省道等交通线路,结合民俗景区的打造,规划建设30个左右、人口承载能力在5~8万的特色中心集镇带,重点用于吸收本镇农村人口及周边乡镇人口的转移。
让辖区内50%以上的人口集中在县城和中心集镇。
整合当前生态移民相关政策,抓好生态移民点规划和建设,把农村生态移民作为调整人口布局的重要手段。
一是要抓好农村生态移民点的规划和建设,重点选择海拔较低、交通较好的河谷、平坝地区设置生态移民集中安置点,将海拔800米以上或者其他环境较艰苦(如地势险要、交通不便)村民进行整家搬迁移民。
二是整合现有生态移民政策,当前在政府只负责生态移民宅基地的基础上,提高现有生态移民补偿标准(建议从人均7000元提高到15000~20000元),统一修建生态移民安置房(如统一修建一楼一底统一风格的安置房)以成本价格转让给移民,同时辅助以宅基地复垦等惠民政策,让村民不因生态搬迁而返贫。
同时,对进行生态移民的村民比照电站库区移民享受社会保障政策,以消除移民后顾之忧。
三是要增加生态移民指标,市上要将生态移民指标重点向渝东南地区倾斜,使该地区在未来3~5年内完成高山生态移民。
发展生态旅游,把生态服务业作为加快渝东南生态保护发展区发展的主要内容
生态服务业应该成为未来发展经济、解决就业的主要方向。
应当把旅游产业作为渝东南今后发展的重点产业,努力打好“生态”、“民俗”两张牌,通过旅游带动150~200万人口就业(含景点工作人员及司乘、导游、餐饮、旅店等相关行业人员)。
集中打造重点景点。
以仙女山、茂云山(摩围山)、黄水及黔江国家森林公园为基础,充分利用这些森林氧吧,打造四季换气游、夏季避暑游、冬季赏雪游。
以乌江、阿依河等为基础,做好做足水上做文章,打造水上运动游。
加速整合,形成环线游。
高起点规划,高标准建设,以芙蓉洞、乌江画廊、桃花园、小南海、武陵仙山等自然景点为基础,打造渝东南环线生态观光游。
充分挖掘民俗精神文化。
以仙女山、鞍子苗寨、龚滩、龙潭、洪安、濯水、郁山、悦来等古镇为基础,依靠淳朴的民风,发掘独特的地域文化(如农耕、节庆、服饰、婚丧、饮食、建筑等文化)和古老的民族史,打造民族风情游。
集中传导慢节奏生活。
借助渝东南农村清新的空气、洁净的水源,让快节奏生活的人在这里放松下来,借助乡村休闲游舒缓身心,享受生活。
加大交通建设力度,积极推进现代物流业发展
加大交通基础设施建设,推进现代物流业发展,既符合渝东南地区的功能定位,也是加快旅游业发展的重要推手。
恢复乌江航运。
充分运用水运成本低的特点,抓好乌江航道及码头等基础设施建设,加快推进乌江白马电站等乌江航道控制性工程建设,重点抓好乌江梯级电站的通航设施建设,把乌江建成贵州及渝东南大宗货物进出的黄金水道,确保500吨级船舶能自贵州遵义乌江渡经乌江下游航道直达长江。
抓好铁路建设。
尽早开工渝怀铁路复线渝东南段和黔张常铁路建设,规划建设彭水—酉阳、黔江—万州城际快速铁路。
加快推进高速度公路建设。
加快黔江—恩施、酉阳—沿河高速建设进度,打通渝东南与沪渝高速、瑞杭高速的连接通道,尽早开工建设黔石高速,规划建设丰都—彭水—酉阳—永顺、彭水—务川—遵义、秀山—印江、武隆—湄潭的高速公路,全方位联通渝东南周边各大中城市。
打造快速进出通道。
改扩建黔江舟白机场,增加其吞吐能力;
加快推进武隆仙女山旅游机场建设,提升出入渝东南的效率。
加大乡村公路建设力度。
依托“村村通工程”,努力实现2020年行政村公路通畅率达95%,自然村公路通达率达100%。
培育一批骨干物流企业。
借助渝东南地区水、陆、空交通资源优势,结合全市“龙头物流企业扶持工程”、“中小物流企业培育工程”、“百强物流企业引进工程”,加速物流企业的成长。
保护性地做好能矿产业文章
渝东南地区应当妥善处理好点上开发与面是保护的关系,保护性的做好能矿产业这篇文章。
发展好页岩气产业。
要继续加大黔江、酉阳、彭水等区县的页岩气勘探力度,着力加强页岩气开采技术研发,把页岩气作为未来主要能源纳入开发,努力打造内陆的“拉特阿拉伯”。
做好梯度水能利用。
要以市上“千万千瓦电源工程”为契机,在保护河流生态的基础上有序开发水能资源,重点加大乌江白马电站及乌江各支流的梯级水电开发,确保清洁能源优先发展。
整合能矿企业,提升企业利用能力和竞争实力。
逐步引入实力强、技术含量高的企业,保护性的做好煤炭、锰、汞及其他非金属矿的开发,加大对因矿产开发而破坏植被的修复力度,把矿产品开发对生态环境的影响降到最低。
建立机制,确保生态投入。
对辖区能矿企业全面引入绿色信贷、绿色证券制度,凡生态保护投入过低,环境评价不达标的企业,不仅要严格查处,还要实行不予贷款或者发行证券制度,以确保企业对生态保护的投入。
四、加大财税支持力度,促进渝东南生态保护发展区科学发展
财税手段一直是政府最直接、最有效的扶持工具。
从渝东南现状看,虽然已有西部大开发、连片扶贫开发示范区等相关政策的支持,市政府也作出了“多予不取”财政安排,但措施还不具体,力度还不够大,与功能区建设的对接不明显,还须在以下方面给予更加直接的支持:
探索推行生态补偿机制
生态补偿即是享受生态产品的群体向提供生产产品的群体进行补偿,补偿的目的是确保生态保护贡献者的继续再生产和发展的能力,形成造血机能和自我发展机制,使外部补偿转化为自我积累能力和自我发展能力。
由于生态产品享受群体存在着一定的不确定性,由享受者直接支付补偿存在着相当大的困难,因此参照当前一些国家和地区的做法,建议由政府和企业共同购买生态产品,建议主要采用以下几种方式:
由中央和市级财政纳入预算,对生态保护区进行重点补偿。
国家和市上作出主体功能区规划后,渝东南地区是按照国家和市上对该地区的定位进行生态保护和发展,是站在全国、全市一盘棋的高度开展工作,其提供的生态产品理应由中央和市政府进行重点买单。
因此,建议由中央和市政府设立生态保护区财政补贴机制,将对各生态保护区的财政补贴纳入年度财政预算,并建立科学的增长机制,以增强保护区内区县政府实施公共管理、提供基本公共服务和落实各项民生政策的能力。
区县政府也可将中央和市财政补贴一部分以直补方式支付给从
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