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第一个五年计划期间,共有150个城市编制了城市规划。
西安、兰州,包头、洛阳,成都、太原、株洲、大同等一批重点城市,随着重点工业项目的建设迅速兴起,按照规划初步形成了城市的框架,为以后的发展奠定了良好的基础。
三)、《城市规划法》的制定目的
制定《城市规划法》的根本目的在于依靠法律的权威,运用法律的手段,保证科学、合理地制定和实施城市规划,实现城市的经济和社会发展目标,建设高度文明的、具有中国特色的社会主义现代化城市,从而推动我国整个经济和社会的协调发展。
城市的建设和发展是一项庞大的系统工程,而城市规划则是驾驭整个城市建没和发展的基本依据和基本手段。
城市规划关系各行各业,影响千家万户,涉及政治、经济、文化、社会的广泛领域,具有很强的综合性。
特别是改革开放十年来,城市在国民经济、社会发展中的地位和作用日益加强,城市的结构和功能日趋多样化,城市各项行政管理和经济管理关系日趋复杂,城市土地开发和各项建设活动日趋频繁,过去主要依靠行政手段进行管理,没有城市规划或不按城市规划进行建设的状况,日益不适应形势发展的需要。
因此,必须进一步强化城市规划的综合、协调职能,城市的土地利用和各项建设活动都必须纳入统一的规划,实施统一的规划管理,遵循统一的行为规范,才能保证城市的合理发展和协调运转。
这就要求通过立法来提高城市规划的权威性和约束力,并确立其法律地位和法律效力,使城市政府更加有效地行使设城市和管理城市的职能。
搞好城市规划、完善城市规划立法受到世界各国的重视,目前世界上许多国家都制定了有关城市规划的法律,在实施中取得了显著的成效,并在长期实践中不断加以完善。
例如英国颁布了《城乡规划法》;
日本颁布了《都市计划法》;
波兰颁布了《城乡规划法》;
苏联颁布了《城市规划及修建法规》;
法国颁布了《城镇规划及住房规范》等。
我国台湾省也早就有了《都市计画法》,并作过多次修订。
可见,制定《城市规划法》不仅反映了我国经济社会发展的客观实际和迫切需要,也适应了世界城市建设和发展的趋势和潮流。
四)、城市规划法的立法背景
党和国家十分重视城市规划和城市规划立法工作。
1978年,粉碎“四人帮”不久,中央就召开了全国城市工作会议,并发出《关于加强城市建设工作的意见》,明确提出要尽快结束“文化大革命”造成的城市建设和发展中的混乱状况,加强城市规划和规划管理。
1980年10月国家建委召开全国城市规划工作会议,全面总结、部署新时期城市规划工作,并讨论了于1979年着手起草的《城市规划法》(草案)。
同年12月,国务院在批转全国城市规划工作会议纪要中明确指出:
“为了彻底改变多年来形成的只有人治,没有法制的局面,国家有必要制定专门的法律,来保证城市规划稳定地、连续地、有效地实施。
”并要求尽快将《城市规划法》(草案)根据会议提出的意见修改后,报请国家批准实行。
随后经进一步广泛征求意见并多次修改,于1982年由原城乡建设环境保护部将《城市规划法》(送审稿)报送国务院。
1983年12月,国务院在讨论《城市规划法》(送审稿)时,鉴于当时城市各项改革工作刚刚起步,一些重要的经济关系和管理体制有待通过实践进一步理顺,决定先以行政法规的形式付诸实施。
1984年1月5日国务院颁布了《城市规划条例》。
《城市规划条例》的颁布,是我国城市规划工作开始纳入法制轨道的重要标志,对城市规划的编制审批和实施管理起了极大的推动作用。
随着城市改革、开放的深入发展,1986年5月,六届全国人大四次全议的代表又提出尽快制定《城市规划法》的议案和建议,并迅速纳入了全国人大常委会和国务院的立法计划。
国家城市规划主管部门立即全力以赴组织起草,在调查研究和收集国外有关资料的基础上,广泛征求各方面的意见,并组织有关部门和专家反复论证,形成《城市规划法》(送审稿)报国务院。
经国务院法制局认真审查和长时间的协调,1989年10月13日国务院常务会议讨论通过,报全国人大常委会。
七届全国人大常委会第十次、第十一次会议审议了《城市规划法》并于12月26日表决通过正式颁发,成为我国城市建设领域第一部国家法律。
《中华人民共和国城市规划法》的颁布,得到党和国家的关怀以及各级领导和社会各界的支持,它凝聚着一代城市规划工作者近十年的辛勤劳动和艰苦努力,是我国四十年来城市规划实践的结晶。
它的颁布实施必将有力地推动我国城市规划事业在法制轨道上健康发展。
二、《城市规划法》的意义及作用
三、《城市规划法》运用案例
案例1:
【案情简介】
原告:
徐新荣、黄继芳、钟冠玉、刘居灿
被告:
武平县城乡规划建设局
第三人:
武平县第二中学
1997年间,四原告购买了武平县人民政府出让的武平县平川镇政府路的国有土地进行建房,北面为政府路,南面为及第三人教学楼相邻的通道。
2004年,第三人将已取得的原武平县教育局办公用房拟新建武平二中现代教育中心大楼。
2004年4月21日,武平县发展计划局做出批复,同意第三人在校址内兴建现代教育中心大楼。
此后,第三人向被告提出建设工程规划许可申请,填写了建设工程规划许可证申请审批表。
被告根据《福建省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》规定的程序,制作了用地红线图,在规划用地红线内确定建设工程规划设计范围,审查了初步设计方案图和施工图,签发了放样图,并于2004年9月28日,向第三人颁发了建设工程规划许可证。
该许可证载明:
占地面积为850平方米,层数为7层,建筑面积为5180平方米,建筑高度为26.1米。
根据被告提供的由武平县测绘队测绘的放样图可知,武平二中现代教育中心大楼及诸原告房屋的间距最小处为9.47米,最大处为20.72米。
四原告对第三人于2004年11月9日开始施工建设并无异议。
原告诉称,被告的许可违反了《福建省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》关于建筑物间距的规定。
被告在审查武平二中现代教育中心的行政许可过程中,明知此项行政许可直接关系到诸原告的重大利益,而未告知原告进行陈述和申辩,也未将其准许的行政许可予以公开,违反了《中华人民共和国行政许可法》关于行政许可程序的规定。
另外,该建筑设计违反了国家计委发布的《中小学建筑设计规范》关于层数的规定。
综上,被告颁发的2004—232号建设许可证,无论在实体上,还是在程序上都是违法的,请求法院予以撤销。
被告辩称,《福建省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》第四十五条有关间距的规定特指“多层住宅”,但四位原告的房屋均为商住楼,而对于商住楼的间距目前法律法规并无明确规定。
因此,原告房屋及武平二中现代教育中心之间的间距只应满足最小防火间距6米即可。
被告在向第三人颁发建设工程规划许可证完全遵循了《福建省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》规定的核发建设工程规划许可证的程序。
被告对第三人的申请已实际受理并做出决定,另只有重大事项才须告知利害关系人或组织听证。
国家计委发布的《中小学建筑设计规范》并非法律法规,行政诉讼是依据法律法规来审查具体行政行为的合法性。
故颁发规划许可证的具体行政行为证据确凿,适用法律法规正确,符合法定程序,请求法院判决维持。
第三人述称,所建的教学楼没有违反《福建省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》的规定。
第三人的建设工程规划许可证是依据《中华人民共和国城市规划法》的规定申请取得的,被告在颁证过程中,没有违反行政许可的法定程序。
请求法院判决维持该行政许可。
【裁判要点】
经法院审理认为,被告颁发规划许可证的行政许可行为事实清楚,适用法律、法规正确,程序合法。
原告提出的被告向第三人颁发建设许可证在实体上和程序上都是违法的主张没有法律和事实依据,其要求撤销2004—232号建设工程规划许可证的诉讼请求,不予支持。
被告提出的其颁发规划许可证的具体行政行为证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序,法院予以确认。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第
(一)项的规定,判决维持被告武平县城乡规划建设局于2004年9月28日颁发给第三人武平县第二中学的2004—232号建设工程规划许可证。
【争议焦点】
本案中被告给第三人颁发的建设工程规划许可证是否合法?
【法理评析】
首先,考察被告是否有职权为第三人颁发许可证。
《行政许可法》第4条规定:
“设定和实施行政许可,应当依照法定的权限、范围、条件和程序。
”第22条规定:
“行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。
”本案中,第三人武平县第二中学拟新建武平二中现代教育中心大楼,属于在城市规划区内新建建筑物。
依据《中华人民共和国城市规划法》的第32条的规定:
“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施,必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请,由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求,核发建设工程规划许可证件。
建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后,方可申请办理开工手续。
”而被告武平县城乡规划建设局为城市规划行政主管部门,具有审批的权利,因此,被告有职权为第三人颁发许可证。
其次,原告在起诉中认为被告审批的项目及原告房屋距离过窄,不符合《福建省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》关于建筑物间距的规定。
分析可知,《福建省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》关于建筑物间距的规定主要在体现在第45条第2款:
“多层住宅前后间距按建筑物高度计算,新区不应低于1:
1;
旧区不应低于1:
0.8。
”所要求的是多层住宅之间的间距,所谓多层住宅,是指借助公共楼梯解决垂直交通,层高为4至6层,按套型设计的城市集合住宅。
很显然,原告及第三人的住宅都不属于多层住宅,不适用《福建省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》的相关规定。
而武平二中现代教育中心大楼及四原告房屋的间距最窄处为9.47米,最宽处已达20.72米,应该说是满足一般性的日照和通风、采光要求的,也符合消防通道的要求。
在这点上,原告的审批是合法的。
案例2:
刘秀兰,女,1945年10月16日生,无职业,住沈阳市皇姑区黑龙江街10巷1号。
沈阳市皇姑区规划土地管理局。
法定代表人:
张宝成,局长。
刘秀兰居住于沈阳市皇姑区黑龙江街10巷1号2楼公房内。
1993年初刘秀兰所住楼房的一楼邻居高杨未经国家有关部门批准,自行在邻近主楼的北侧翻建一违章棚厦13.94平米。
该棚厦棚顶及主楼相连,距刘秀兰所住二楼窗户高度不足1米,为此刘秀兰以该建筑影响其正常生活及安全为由自1994年先后到被告及有关部门多次上访。
皇姑区规划土地管理局于1995年9月28日对高杨以(95)012号下达违法案件行政处罚决定书:
“责令受处罚人高杨将北侧棚厦及主楼断离,棚厦南墙距住宅主楼北墙面间距为1米,房檐距住宅主楼最近点不得小于0.8米,要求15日内完成”,处罚决定生效后高杨既未起诉也未履行,皇姑区规划局在处罚决定生效后,在法定三个月有效期间内亦未申请人民法院强制执行,因问题未解决,事后刘秀兰仍继续上访。
1997年3月刘秀兰又以正式书面形式向被告提出申请,要求履行法定职责,拆除高杨的违章建筑,为此被告行政机关工作人员将刘秀兰申请处理之事告之高杨。
1997年5月4日高杨按原处罚决定的内容履行,自行将及主楼相邻的违章房拆除1米;
后因被告未对原告的申请做出处理,故原告于1997年6月向沈阳市皇姑区人民法院提起诉讼。
原告刘秀兰诉称:
请求判决被告依法履行职责,拆除其楼下高杨家的违章建筑。
被告皇姑区规划土地管理局辩称,其于1995年9月28日就原告申请事项,已做出处罚决定,且在1997年5月4日受处罚人已按原行政处罚决定履行,将及主楼邻接的违建房拆除缩短1米,不存在不履行职责的问题,要求法院驳回原告之诉。
「审判」
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条、第五十四条第三项、《中华人民共和国城市规划法》第九条、第十条、第三十二条、第四十条之规定,该院于1997年9月1日做出判决如下:
限被告二个月内履行法定职责,依法做出具体行政行为。
一审判决于1997年9月22日送达后,本案原、被告在法定期限内均未提起上诉。
「评析」
本案是一起因政府规划管理部门不履行规划管理职责,未在法定期限内申请人民法院对行政处罚决定强制执行,从而使行政处罚决定实际丧失强制执行效力后而引起的诉讼。
《中华人民共和国城市规划法》第四十条规定,“在城市规划区内,未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证的,由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设,限期拆除或者没收违法建筑构筑物或者其他设施,影响城市规划尚可采取改正措施的,由县级以上地方人民政府城市规划主管部门责令限期改正,并处罚款”。
又据《沈阳市城市规划管理条例》第五十三条规定“在城市规划区内未取得《建设工程规划许可证》或临时《建设工程规划许可证》规定进行建设,严重影响城市规划的,由市或县区城市规划行政主管部门责令停止建设限期拆除或没收违法建筑构筑物及其它设施……”。
因此高杨所建的房屋未经任何部门批准,属违章建筑,且该违章房已严重影响原告的正常生活安全,原告曾多次向有关部门上访要求规划局处理。
虽然规划部门已对高杨做出处罚,责令其拆除1米及主楼离开,处罚生效后,高杨当时并没有执行,而规划局也未在行政诉讼法规定三个月的申请期限内提出申请,使这种处罚归于失效;
为此规划局属未履行应尽职责,至于高杨两年后又自动执行了原处罚决定,显然是由于原告要求被告履行职责,行政机关作受处罚人工作的结果,对此不能视为规划局履行了职责。
严格说其第一次曾作的处罚只是形式上的履行职责,而不是实质意义上的履行职责,且形式上也不是完整的,因为按照法律的规定,对违章建筑的房屋处理应当限期拆除,而允许高杨继续保留部分违建的行为是履行职责不当,故有责任继续履行职责,法院判令被告履行法定职责,依法做出行政行为是正确的。
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