两岸工业区土地出租政策检讨与建议文档格式.docx
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回顾我国工业用地编定开发之历程,其相关规定因应台湾地区之工业化、都市化过程与经济发展需要而变动,其演变可反映工业区发展过程,依年序可区分如下(经济部工业局,1997):
(1)民国49年:
颁行「奖励投资条例」(以下简称奖投条例),兴办工业人自择厂址取得使用权并报请核准,依奖投条例之规定变更为工业使用。
(2)民国50年~51年:
创办工业或扩展原有工业,得将私有农地申请变更为工业使用。
(3)民国52年~53年:
政府为加速工业发展,行政院主动将公有或私有农地编定为工业用地,以供兴办工业人投资设厂。
(4)民国54年~58年:
第一次修改奖投条例,允许原有工业为创办工业、扩展规模、增辟必要道路,得自行择地申请变更为工业使用。
(5)民国59年~69年:
民国59年成立经济部工业局,自此有关工业用地编定、复勘与策划开发均由工业局统筹负责。
此阶段开始注意工业用地与其它土地使用间之配合,并管制土地使用不当混合使用。
(6)民国70年~79年:
第二次修改奖投条例,决定停止核发工业用地证明书,自此兴办工业人无法自行择地设厂,而必需在政府编定之工业用地或都市计划工业区内设厂。
(7)民国80年以后:
开始实施「促进产业升级条例」(以下简称促产条例)对工业用地编定之规定较严格,目的在避免土地投机或土地资源闲置浪费。
同时为解决大型企业土地取得不易问题,而允许兴办工业人申请开发工业区(面积需达30公顷以上)。
而依前述之发展历史,可进一步将工业主管机关开发工业区之过程区分为四个阶段:
(一)第一阶段(民国49年~59年)
自民国49年奖投条例颁行至民国59年经济部工业局成立止为第一阶段,在此时期内并无专责机关负责工业用地之编定开发。
依奖投条例规定,工业区之编定应先由省政府(建设厅)邀集经济部、内政部派员赴全省各地勘选工业用地,并由地方县市政府层报行政院之「工业用地复勘小组」,经复勘后核准编定。
此阶段共计编定工业用地85处(5,820公顷),增编20处(398公顷),减编7处(242公顷),解编23处(1,063公顷),合计增加工业用地4,913公顷,其中又以高雄市之编定面积最多。
本阶段发展具特殊意义者有:
1.就编定面积而言,民国53年编定之高雄临海工业区2,333公顷规模最大,历年来仅次于民国80年编定之云林离岛式基础工业区(10,580公顷),及民国66年编定之彰化滨海工业区(3,891公顷)。
2.民国49年开始开发之六堵工业区(59公顷)系第一个由政府编定开发之工业区。
3.民国58年开始开发之保安工业区(60公顷)系第一个由民间开发之民营工业区。
4.民国54年开始开发之高雄加工出口区则为我国第一个加工出口区。
(二)第二阶段(民国60年~69年)
从民国60年起至民国69年修订奖投条例止为第二阶段,此时期内工业用地大量编定开发。
台湾地区早期策动工业区开发之机构为省政府建设厅,民国59年2月经济部工业局成立后,始有专责之中央主管机关。
此阶段共计编定工业用地115处(16,156公顷),增编3处(1,916公顷),减编3处(135公顷),解编20处(704公顷),合计增加工业用地17,233公顷,其中又以桃园县及彰化县之编定面积最多。
1.工业用地总量呈快速成长状态,虽逢能源危机,但因整体不动产市场发展之景气影响,并未造成工业用地编定面积之缩减。
2.高雄临海工业区在历经14年后全部开发完成(53~66年),面积高达2,333公顷,为目前我国最大之已开发完成工业区。
3.配合经建计划开发工业区,如为发展石化工业而开发大社工业区(二轻计划)及林园工业区(三轻、四轻计划),为发展钢铁、造船工业而开发高雄临海工业区第三、四期,为鼓励农村建设工厂而开发竹山、元长、丰田等农村工业区。
4.为平衡区域发展,纾解工业用地过份集中于台北、高雄两地,编定彰化滨海工业区。
(三)第三阶段(民国70年~79年)
从民国70年起至民国79年废止奖投条例止为第三阶段,本阶段适逢第二次能源危机,造成已开发工业区之土地滞销,工业用地编定开发政策趋于保守,此阶段共计编定工业用地30处(3,361公顷),增编3处(168公顷),减编5处(104公顷),解编45处(5,740公顷),工业用地不但无增加,反而减少2,315公顷。
本阶段发展具特殊意义者为设立新竹科学工业园区,系政府为吸引高科技产业设厂,促进产业升级而开发之园区。
(四)第四阶段(民国80年迄今)
从民国80年起至今为第四阶段,此时期内工业用地的编定开发数量又趋热络。
政府为因应国际经济环境之改变,强化我国经济体质,于民国79年12月公布施行促产条例,取代已实施30年之奖投条例,然此时期面临国内地价飞涨及环保意识抬头,导致工业用地编定困难,相对亦造成政府提供用地之压力。
然由于前阶段能源危机造成之经济不景气使得工业主管单位在工业用地编定上趋于保守,造成在经济景气恢复后,已开发工业区大多售罄,为解决此一问题,工业主管机关又大量编定工业区,计编定了18处(11,423公顷)。
1.此时期编定之云林离岛式基础工业区面积11,562公顷,为政府历年编定工业区最大者。
且本工业区亦有多项首创,为第一个为顾及环境保育而开发之大型、离岛式基础工业重镇;
其中之麦寮区以原状素地售予台塑六轻及六轻扩大自行开发建厂;
工业内设置工业专用港以提升产业竞争力;
设置工业用水专用管线解决工业用水问题;
实施空气污染总量管制落实环保政策。
2.为促进产业升级由工业局编定开发云林、台南科技工业区、南港软件园区等。
3.为鼓励地方政府主导开发工业区,着手办理促产条例相关条文之修正,以提升地方工业主管机关之权责。
工业区之开发目标会因经济型态及社会结构之不同有所改变,其演进大致可归纳为五个时期:
(一)经济目标为主时期(民国49年~60年)
此一时期约自设立六堵工业区起至民国61年政府公布「加强农村建设重要措施」方案为止。
由于此时正值我国促进工业化,加速经济发展的最重要阶段,因此工业区的开发着重于配合工业发展及相关经建计划。
开发目标为:
1.配合工业发展,改善台北及高雄等地区工业投资环境,以解决厂商设厂用地之需要。
2.配合重大经济建设计划,发展相关工业;
如苗栗头份石化工业区(配合当地天然气之开发,发展人纤工业)、高雄临海工业区(配合高雄港扩建计划,发展外销加工业及需要水运之重工业)、及大社工业区(配合第二座轻油裂解计划,发展中游石化工业)等。
(二)配合加强农村建设时期(民国61年~62年)
民国61年政府鉴于农村地区普遍人口外流,影响农村发展至巨,乃公布「加强农村建设重要措施」,其中第九项措施为「鼓励农村地区设立工厂」,期藉农村地区的工业发展,创造就业机会,稳定农村人口。
基于此一政策,政府积极推动农村地区的工业区开发工作,开发目标为:
1.发展小型农村工业区:
增加农闲时的工作机会,提高农民收入;
2.设置中型工业区:
稳定发展较慢乡镇的人口迁移,及遏阻劳动人口外流;
3.配合工业发展而设置的工业区:
此时期的目标除稳定农村人口外,亦兼顾大都市附近地区工业用地的需求辟设工业区。
(三)配合各地区工业发展时期(民国63年~70年)
此一时期工业区的开发是配合各地区工业发展为主要目标。
为因应各地区工业发展的需要,乃采分散设置方式普遍设置工业区,各地区亦因工业区的辟设而带动地区发展,故本阶段工业区的开发对地区发展亟有关连;
且藉由地区发展,遏阻农村人口向大都市流动,对纾解台北及高雄两大都会区发展膨胀的压力,亦颇具间接意义。
(四)奖励投资条例时期(民国7I年~80年)
由于民国65年以后工业区土地出现滞销情形,有关工业区的开发遂日趋保守,且民国69年修订奖投条例决定停止核发工业用地证明书后,都市计划范围以外的工业用地来源只剩下政府开发工业区、编定工业用地及为数极少的民营工业区。
(五)促进产业升级条例时期(民国81年~90年)
70年代后期出口导向的发展策略已产生包括经济过度依赖贸易及进出口结构失调的问题,同时社会整体发展失衡,諸如环境保护、治安败坏、投机风气造成社会质量的惡化(丁万鸣,1992)。
面对社会经济结构的变迁压力,奖投条例于79年实施届满后不再延长,政府研拟「促进产业升级条例」替代,并于79年12月29日公布施行,法令重点在以工业升级为导向、鼓勵研究发展等。
为了「增进土地使用效率,谋求区域均衡发展」,国建六年计划(81-86年)拟具调整产业区位的政策措施,目的为加速工业用地开发并强化管理,以提高土地利用效率。
产业区位规划在工业区位方面,有三项目标:
1.配合产业结构转变,因应产业升级发展需要,指定工业区位,具体措施是:
(1)在桃园、新竹、台中、云林、嘉义、台南等适当地区选择三至四处设置科技工业区。
(2)积极于云林滨海地区规划开发离岛式基础工业区及考虑于苗栗等地规划开发滨海工业区。
(3)建设花莲县和平水泥专业区。
2.促进区域均衡发展,调整工业区位:
(1)台北市与高雄市,宜透过都市计划法及土地使用分区管制规则的施行,限制不适宜的工厂在市区设立,并宜在外围地区配合交通系统之建立,筹设工商综合区。
(2)对于东部的花莲与台东,西部的云林、南投、嘉义等地区,宜采取据点发展策略,适时开发小型工业区,并透过当地交通建设与公共设施投资兴建等方式,以改善投资环境,带动当地繁荣。
3.结合生活圈建设,妥善利用当地资源:
为了结合地方生活圈建设,国建六年计划主张勘选适当地点设置工业区,并引进适合当地发展的工业。
由于经济景气特续不振加上亚洲金融风暴的影响,传统产业的外移与高科技产业的持续发展,造成原有之综合型工业区土地滞销,另一方面工业区受托开发单位多由公营转为民营,开发融资取得较过去不易,加上科学园区的陸续设置等因素,造成由工业局开发工业区的困难(工业局,2002)。
此阶段工业区开发无法与政策目标契合,政府的干预无法达成解决市场失靈的目标,同时在政府主动性的市场计划经济下所开发的工业区,面臨与市场需求脱节的困境。
(六)90年以后的工业用地政策
此时期之经济目标为因应经济全球化、知識化、綠色化之趋势,国内经济体制将与全球接轨,成为高度自由化的经济体系,随着研发能力的提升、新兴科技产业的兴起及綠色生产机制的建立,成为一个产品质量与价值不断提升的綠色硅岛。
工业区开发配合的重点为:
提供全球营运总部设立用地及开发建设产业园区(工业局,2002)。
此时期工业局并无新开发之编定工业区,工业区之开发以现有工业区继续开发为主,惟因諸如90年代末期之工业区销售狀况、受托开发单位资金问题等因素仍然存在,现有开发中工业区的开发速度减缓,同时因目前开发工业区之制度仍然未有改变,在目前不利的开发条件下,新工业区之开发遥遥无期,对经济建设及经济发展政策的配合度不足。
整体而言,由于台湾地区可用土地资源十分有限,为了协助厂商便于取得条件优良的设厂用地,政府依各阶段产业发展政策,编定开发各种不同类型工业区,并于49年订定奖投条例作为开发工业区法源,于其79年底施行届满后,又制定促产条例继续执行工业区开发政策,以促进我国产业升级与发展,各阶段产业政策与工业区开发关系如图1所示。
图1各阶段产业政策与开发工业区示意图
三、工业区开发及土地出租政策执行现况分析
至95年6月止,由经济部编定及开发之工业区计有60处,面积11,924公顷,其中已开发完成工业区共54处,面积9,670公顷,可售地(建厂用地及小区用地)7,704面积公顷,已售地面积7,630公顷,用地销售率达99.04%,进入工业区设厂家数达10,796家。
因我国产业用地之供给体系,系属多元开发供给体系,每一开发供给体系的土地处分模式略有不同之处,如科学工业园区、加工出口区及农业科技园区系以出租方式办理;
经济部主导开发工业区过去仅以出售为主,土地出售价格以开发成本加计利息计算,然因经济景气不佳,导致工业区土地价格随待售时间增加,逐渐偏离一般市场行情价格,另厂商为避免有限资金投资于土地,亦渐偏好以承租方式取得设厂用地,均影响工业区土地利用与去化。
然工业区土地价格系以开发成本为原则,并经审定售价后据以公告出售,以所得价款偿还贷款本息。
故若长时间未经由销售回收成本利息,售价将因利息资本化结果而不断攀升,因而超过市场行情(详图2)。
工业区土地如呈现供过于求的现象,工业用地价格反弹的机会不大,土地售价节节上升,其与市场价格差距愈来愈大,除影响厂商承购意愿不利投资,且造成土地滞销闲置现象。
经济部执行工业区土地出租政策之主要目的系为促进厂商在台湾设厂投资,透过降低厂商建厂成本,促进投资、创造就业机会并增加产值,而厂商投资额提高,亦有促进国内经济景气复苏及提高整体产值之效果。
故提供承租厂商第1、2年租金按审定租金之6折计算,第3、4年租金按审定租金之8折计算,第5年起回复原审定租金(以下简称6688措施),惟实施成效有限。
为扩大促进产业投资及工业区土地利用,并考虑厂商建厂及试运转期间并无营运收入,爰自91年5月1日起推动「工业区土地租金优惠调整措施」(以下简称006688措施),再提供承租前2年免租金,以及承租期间所缴租金得以抵缴购地价款之优惠,期促进厂商设厂投资。
(一)工业区土地出租发展沿革
1.6688措施
为降低厂商土地取得成本并配合厂商倾向以承租方式取得设厂用地,自90年1月起实施6688措施,提供承租厂商第1、2年租金按审定租金之6折计算,第3、4年租金按审定租金之8折计算,第5年起回复原审定租金,额度100亿元。
2.006688措施
因整体经济发展迟缓,厂商投资未见显著提升,为促进厂商投资设厂,自91年5月1日起扩大「6688措施」,改实施「006688措施」,再提供承租前2年免租金,以及承租期间所缴租金得以抵缴购地价款之优惠,施行期间预计至93年12月31日止,增加额度300亿元。
另「006688措施」原仅适用于经济部开发之工业区,然考虑该措施之施行目的在于促进产业投资,故不应局限于经济部开发之工业区,故行政院于92年4月11日核定提拨45亿元额度,将部分由地方政府开发之工业区,纳入适用范围。
至92年10月20日已有336家厂商获准承租,承租面积约66.54公顷,预计投资金额约1,336.44亿元,年产值约1,971.28亿元,增加约2万2千多个就业机会,足显「006688措施」之实行,业已达成促进经济发展及产业投资之政策目标,然因原预计的总额度提前用罄,经济部为新增投资并加速提振景气,故再将总额度扩大至450亿元。
其后因厂商对「006688措施」反应热烈,故于93年3月间,原本所扩大的额度450亿元亦已接近用罄,经济部为响应厂商的设厂承租需求,促进产业继续投资提振国内经济景气,故再将总额度扩张至600亿元。
3.006688扩大实施案
「006688措施」之额度屡屡提前用罄,除显示该措施具有促进建厂投资的功能外,亦有促进景气复苏、增加就业机会及提高我国整体产值的功效。
行政院考虑「006688措施」之推行,具有扩大吸引产业投资效果及有效利用土地资源等功能,且执行成效良好,宜趁势延续招商成效,故行政院第2918次院会同意「006688措施扩大实施案」,同意再扩大006688措施之施行额度300亿元,预计执行期间自94年1月1日起至95年12月31日止。
(二)「006688措施」实施内容
1.法规基础
推行「006688措施」主要的法源依据,计有促进产业升级条例暨其施行细则、工业区土地或建筑物租售办法等。
且因各工业区之开发特性不同,为使各工业区所推行的「006688措施」能符合其各自之开发目的,得依工业区土地或建筑物租售办法第3条规定:
「工业主管机关租售其开发之工业区土地或建筑物,应依其使用性质及租售条件,订定租售要点。
」针对各工业区之特性订定该工业区之土地出租要点,作为主管机关办理依据。
2.实施地区
「006688措施」实施地区,依据时间之演进而略有不同,详如表1。
表1工业区土地出租政策适用地区
措施
实施地区
6688措施
(90.1-91.5)
宜兰利泽工业区
彰化滨海工业区
云林斗六扩大工业区
云林科技工业区
台南科技工业区。
006688措施
(91.5迄今)
92.04.10前
台南科技工业区
桃园中坜工业区—标准厂房
台中幼狮工业区
高雄临海工业区
高雄大发工业区
花莲和平工业区
南港软件工业园区
92.04.10后
加入之地方政
府开发者
高雄冈山本洲工业区
台中工业区标准厂房
台北五股工业区标准厂房
资料来源:
经济部工业局
3.租金率及抵缴率
(1)租金
A.承租年限
承租租期以年为单位,最低不得少于6年,最多不得超过20年。
B.租金率之计算
租金率由经济部审定,租金率之计算,因「006688措施」推行所需之资金,系向行政院中长期资金贷款所得,为反应资金成本,于中长期资金贷款利率调整时,租金率亦应配合调整,于91年配合中长期资金贷款利率已调降为2.8%,故将土地租金率由原来7%降为4.8%,此后租金率每半年浮动调整,故逐年于1月1日及7月1日依行政院中长期资金贷款利率调整之。
(2)抵缴率
原依「006688措施」承租工业区土地者,若于承租期间内,申购承租之工业区土地,其前所缴纳之租金总额,得全数无息抵充承购时之审定土地价款。
然而006688扩大实施案时,以租金抵缴土地价款比例由原先得100%抵缴,缩减以「抵缴土地价金70%为上限」为原则,而各工业区之抵缴比例,系依据个别工业区之性质与特性,订定适当比例。
(三)执行成效
1.总执行成效
截至95年6月底止,共计有745家厂商获准承租工业区土地或建筑物,总面积达465.03公顷,创造投资金额2,925亿元,年产值4,667亿元,并增加就业机会52,928人,各阶段、各工业区累计执行成效详如表2。
另可增加每年税收收入约79亿元(含间接税收65亿元及个人所得税收14亿元),较本案需政府平均每年编列预算支应之23亿元(即租金收入与贷款本息差额)为多,对于政府财政具有贡献。
另对于促使产业聚集,对产业发展与竞争力提升亦有显著帮助,例如:
(1)南港软件工业园区已形成IC设计、数字内容、生物科技群聚,外商(IBM、西门子、飞利浦、英飞凌等)投资金额达30%,形成国际型产业聚落。
(2)台南科技工业区已形成光电产业及汽车零组件制造业群聚,生产彩色滤光片、玻璃基板、光阻剂等产品,为南部光电聚集设厂之重要一环。
(3)彰化滨海工业区已形成金属制品、金属表面处理、玻璃加工制造、资源回收等群聚。
(4)云林科技工业区已形成机械及玻璃基板(TFT-LCD)、制鞋设计研发群聚。
(5)冈山本洲工业区则以金属基本工业及金属制品制造业为主,为台湾地区螺丝螺帽生产重镇。
2.成本效益分析
每动用1元政府资金,所增加民间投资与产值为效益评估基准,则依经济部所公布之效益,每动用1元政府资金将增加4.108元的民间投资,提升6.133元的产值;
而每一个适用「006688措施」之厂商,平均可增加70.3个就业机会,各不同措施效益评估详如表3。
表二工业区土地出租政策累计执行成效
注1:
执行期间:
6688(90.1.1~91.4.30)及006688(91.5.1~95.6.30)
表2-1工业区土地出租政策累计执行成效(续)
表3工业区土地出租政策成本效益分析
项目
增进投资(元)
提高产值(元)
就业机会(人)
总效益
4.108
6.133
70.302
5.913
7.096
80.875
4.193
6.287
69.140
006688扩大实施
3.569
5.220
75.122
预计每动用1元的政府资金,所增加的投资与提高产值的效益。
注2:
每一家适用之厂商所增加的就业。
3.效益调查分析
依据经济部委托台
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