20世纪法国城市规划立法及其启发Word下载.docx
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市规划,美化和扩展计划”。
随后又于1935年7月25日颁布新的法律,决定将编制区域
性城市规划的要求从巴黎地区扩大到整个国土。
这样,在第二次世界大战爆发之前,法国已经在区域.市镇以及市镇内部筹多个
地域层面上,拥有了确保公共机构控制和协调城市发展进程的法律法规。
然而由于缺
乏有关城市规划的行政机制,上述法规的实施效果并不理想。
在1939个编制“城市规
划,美化和扩展计划”的市镇中,只有不足1/4的规划发挥了作用,在15个由多市镇组
成的城市化密集区,也只有巴黎地区编制并通过了区域性的城市
规划。
第二次世界大战爆发以后,法国城市遭到严重破坏。
为了使
公共机构更加直接地介入城市重建,法国先后于1940年10月和
1941年2月颁布法律,成立了有关房屋重建的专业行政机构:
随后
又于1943年6月颁布了关于城市规划的另一部重要法律.赋予中央
政府组织编制城市规划的职能。
根据此项法律的规定,法国中央
政府成立了国家设施委员会.下设城市规划和房屋建设局,并在
各省设立了分支机构,负责组织编制和实施跨越市镇的以及市镇
自身的”规划整治计划”。
至此,法国已基本建成了依据城市规划控制个体土地利用行
为的主要机制,特别是土地划分和房屋建设的许可制度.近代城
市规划法规体系初步形成。
1.2从二战结束至1970年代初期:
城市规划法规体系不断完善
二战结束后.面对战争造成的严重破坏,法国采取了积极的
城市化政策,对城市开发进行更加直接和广泛的干预,实施所谓
的“修建性(或称实施性)城市规划”[2]。
1950年7月21日颁布的法律
提出实施房屋建设的财政资助制度,以应对战后住宅匮乏的难
题:
1953年8月6日颁布的有关地产的法律则提出.允许公共机构
在特定的地域范围内,以征用方式获取土地并进行设施配套,然
后销售给国营或私有的建造商,以便对新建建筑群体的选址与布
局进行直接干预;
1957年11月7日颁布的有关房屋建设的法律以及
1958年12月31日颁布的两项法令对修建性城市规划的管理制度进
行了详细解释,并且确定了“优先城市化地区”(简称ZUP)和“城市
更新”这两个重要的修建性城市规划制度的法律地位;
1962年8月4
日颁布的《马尔罗法》又进一步提出了房屋修复的规定,成为对上
述两个制度的重要补充。
同一时期,法国的“规范性城市规划”亦不断完善。
一方面,
法国政府于1955年8月29日颁布法令,建立《城市规划国家条例》
(简称RNLT).以确保即使在尚未编制“规划整治计划”的市镇,行
政管理机构依然可以对房屋建设行为进行规范;
另一方面,鉴于
以1943年法律为依据的”规划整治计划”内容过多、面面俱到,在
城市快速发展的现实背景下,常常面临刚刚编制完成既已过时的
尴尬境界.法国政府于1955年5月20日和1958年12月31日先后两次
颁布法令,将城市规划编制体系调整为”指导性城市规划”和”详细
城市规划“两部分,从而使城市规划更具灵活性[4]。
进入1960年代,法国城市化进程不断加快,迫使公共机构着
手编制能够预见未来20甚至30年城市发展的“指导纲要”(简称
SD);
此类规划具有展望未来的特点,因此被称为“展望性城市规
划”。
它覆盖了更加广阔的地域范围,但内容表述不及传统城市规
划文件详尽,不具备完全的法律效力,因此从理论上讲,不能作
为申请土地利用许可的依据。
然而在现实中,“指导纲要”不仅是
确定城市发展密集地区开发整治总体框架的展望性文件,同时还
是管理者必须遵循的规范性文件。
一般来讲,有关城市发展的展望必须能够根据实际发展进行
及时调整,而有关土地利用的规范必须保持稳定性和准确性;
显
然,这两种职能很难在同一份城市规划文件里得到良好的体现。
为了解决上述矛盾,法国于1967年12月30日颁布《土地指导法》,
将城市规划编制体系划分为“城市规划整治指导纲要“和“土地利用
规划”两个阶段,并且提出后者要以前者为依据。
其中,“城市规
划整治指导纲要”I简称SDAU)以展望未来城市发展为主,覆盖地
域范围较大,规划期限较长,不可作为申请土地利用许可的依
据,属展望性城市规划;
“土地利用规划”(简称POS)以规范土地利
用为主,覆盖地域范围较小.规划期限较短,是申请土地利用许
可的重要依据,属规范性城市规划。
此外,为了削弱1943年法律
赋予城市规划的过于浓厚的国家色彩,新的法律文件还规定中央
政府和地方政府需联合组织编制上述规划文件,从而将城市规划
编制权限从中央政府部分地转移到地方政府手中:
并且提出了建
立在自愿协商原则基础上的“协议开发区”(简称ZAC)制度,作为
修建性城市规划的主要手段,以取代原有的“优先城市化地区“和
”城市更新”制度,从而为实施协议性城市规划奠定了法律基础。
这样至1970年代初,在二战以后的近30年时间里,以土地利
用许可、城市规划编制或者修建性城市规划为主要制度手段的法
国城市规划法规体系得到了进一步完善。
1.31970年代中期以来:
城市规划法规体系重新调整
进入1970年代,法国社会经济发展形势不断变化,城市规划
法规体系亦历经数次调整,逐渐从重视城市发展的数量向重视城
市发展的质量转变。
首先,随着城市化进程开始趋缓,有关生态和环境的新理论
大量涌现,法国城市规划法规体系的目标范围不断扩大,越来越
关注环境保护、社会发展以及国土开发的可持续发展等问题。
关
于环境保护,根据1976年7月10日颁布的有关环境保护的法律,法
国干同年12月31日颁布了对城市规划进行改革的法律文件,提出
在编制城市规划文件时必须进行环境影响分析,以避免农业用地
被城市建设蚕食。
同期,法国还颁布了旨在保护海滨、山区、机
场周边等敏感地区的“国家规划整治指令”。
1993年1月8日,法国
再次颁布法律,将景观资源的保护与利用纳入城市规划法规体系
的管理范畴。
关于社会发展,从1970年代中期开始,有关城市的
社会发展政策即成为城市规划法规体系关注的内容;
1991年7月13
日法国颁布《城市指导法》,随后作为补充,又先后于1995年1月12
日和1996年11月14日颁布有关住宅多样性和重新推动城市发展的
法律文件,鼓励在每个城市化密集区、市镇乃至街区,住宅发展
多样化,以扭转社会住宅不断集中的趋势,避免居住空间的社会
分化。
关于国土开发的可持续发展,法国于1995年2月4日颁布《规
划整治与国土开发指导法》,随后又于1999年6月25日颁布《可持续
的规划整治与国土开发指导法》,试图通过有关土地开发的国家指
令和指导纲要,确保城市规划法规体系对国土开发政策的实施进
行干预,以避免城市空间规模不断扩大并侵占周边的农村地区。
其次,随着法国行政管理的民主化进程不断深化,城市规划
权限逐渐从国家向地方转移。
1975年,有关城市规划权力下放的
问题被首次正式提出,1979年,法国参议院出现了有关城市规划
权力下放的法律提案,建议在已编制土地利用规划的所有市镇,
赋予地方长官发放建设许可证的真实权力;
1983年1月7日和1985
年7月18日,法国先后两次颁布法律,将原先主要由国家掌控的城
市规划权限,特别是城市规划的编制和实施权限.部分下放到市
镇和市镇联合体,以便后者更加自由地在所辖地域内进行土地开
发。
当然,这种自由并非不受任何限制的绝对自由:
任何市镇的
空间开发首先必须与周边市镇的空间开发相协调,同时还必须符
合所在省份、大区乃至国家的利益。
由此导致的结果是,国家和
地方在城市规划领域形成了新的职能划分。
其中,市镇主要负责
“土地利用规划“.“指导纲要”等城市规划文件的编制和实施,包括
颁发土地占用许可证和建设许可证、参与地产开发和修建性城市
规划等等;
国家主要负责制订有关城市规划权限和程序的规则,
参与编制城市规划文件,依法实施行政管理,通过向地方市镇派
驻技术服务机构发挥城市规划职能,以及在尚未编制土地利用规
划的市镇发放土地占用许可证、实施城市规划等等。
2000年12月13日,法国颁布了《社会团结与城市更新法》(简
称SRU),以更加开阔的视野看待土地开发与城市发展问题,在
探讨城市规划的同时,还涉及了城市政策、社会住宅以及交通等
内容,意在对不同领域的公共政策进行整合.它像1967年颁布的
《土地指导法》一样,标志着法国城市规划法制建设进入一个新的
阶段。
根据此项法律,未来的城市政策将主要致力于推动城市更
新、协调发展和社会团结。
其中,所谓城市更新是指推广以节约
利用空间和能源、复兴衰败城市地域、提高社会混合特性为特点
的新型城市发展模式,这与1960年代盛行的城市扩张发展模式截
然不同:
所谓协调发展是指鼓励各种城市政策的协调与整合,一
是将城市规划政策落实在切中时弊的城市化密集区或城市化地区
等地域层面上,二是促进住宅、交通、商业等不同领域的行业政
策与城市规划政策的有机结合,所谓社会团结是指通过对市镇建
设社会住宅的强制规定,促进住宅在城市化密集区、市镇、街区
等不同地域的多样化发展,以抵制社会分化现象。
这些内容在不
同程度上对城市规划法规体系产生了影响,其中最直接的影响莫
过于城市规划编制体系的改变——原有的“指导纲要”、”土地利
用规划”等城市规划文件分别被”国土协调纲要”(简称SCOT)、
”地方城市规划”I简称PLU)、“市镇地图”等规划文件所取代。
至
今.《社会团结与城市更新法》在城市规划领域带来的深刻变化仍
在继续。
2法国城市规划法概况
2.1城市规划法的定义
在法国,所谓城市规划法是指与土地开发整治和城市建设发
展相关的所有规章制度的总和,其主要职能是通过对土地利用的
各种规定,规范城市建设在物质形态上的演变,并确保公共机构
实现既定的城市发展目标。
由于城市规划法具有体现公共利益的
特点,因此被视为公法的一个分支,同时也是行政法的重要组成
部分。
需要特别指出的是,在法国并不存在单独成文的《城市规划
法》法律文本,被称为“城市规划法”的法律文本往往是指一系列与
城市规划相关的法案,是国家权力机构根据社会经济发展形势制
定的城市发展指导方针。
例如.1967年在城帝化加速发展的社会
经济背景下,为了促进土地利用向城市用地转化、推动城市建设
快速发展而颁布的《土地指导法》;
1983—1985年,为了加强地方
自治、推进民主化进程而颁布的一系列有关地方分权的法律.
2000年在社会经济转型时期,为了推进城市规划、交通、住宅三
个领域的深入改革,实施更加和谐、完整、审慎的开发建设,促
进城市化地区实现可持续发展而颁布的《社会团结与城市更新
法》,等等。
2.2城市规划法的任务
根据法国国家行政法院的规定,城市规划法主要负责规定和
规范各种方式的土地利用。
但它并非有关土地利用的惟一法规,
其他一系列有关社会治安、公共卫生、自然或人文遗产保护.农
业或林业开发等问题的行业法规,同样会对不同方式的土地利用
产生影响.它们与城市规划法共同组成有关空间组织的公共法规
体系。
与上述其他法规相比,城市规划法着眼于促进城市发展密
集地区土地开发和城市建设的协调发展,因此视野更加广泛,其
中亦涉及到治安、卫生、美学等方面的问题。
2.3城市规划法的适用范围
法国城市规划法的适用范围分为空间和行为两个方面。
从空间范围来看,尽管城市规划法的出现是为了解决城市
内部的开发整治问题,但其适用范围并非像其词源本身所寓意
的那样,仅仅局限于城市化地区本身。
恰恰相反,作为有关物
质空间环境开发的通法.城市规划法的适用范围覆盖了法国的
全部国土;
换句话说,它不仅适用于城市化地区,同时也适用
于乡村地区。
从行为范围来看,城市规划法适用于除与农业生产相关的其
他全部土地利用或土地占用行为:
这其中不仅包括房屋建设行
为,同时也包括土地划分,房屋拆除、矿产开采、各种工程设施
安装等行为,甚至还包括树木砍伐行为等。
2.4城市规划法的渊源
近年来,伴随欧盟成立和全球化发展,法国的城市规划法制
建设越来越多地受到国际公约以及欧盟法律的影响。
但就城市规
划法的渊源而言,依然以法国自身的法律,法规、法律解释和行
政规章等为主。
2.5城市规划法的典籍化
法国城市规划法的典籍化最早出现在1954年7月26日,当时被
称为《城市规划和住宅法典》,目的在于方便行政管理人员和广大
市民对城市规划法的了解。
1972年6月20日,法国颁布法律,将
《城市规划和住宅法典》拆分为两个独立的法典,即《城市规划法典》
和《建筑与住宅法典》。
1973年Il月8日.《城市规划法典》得以正式
发布,并被划分为法律和法规两个部分,每个部分又被细分为
卷,编,章等不同层次。
1977年1月3日,法国国家行政法院颁布
法令,决定在原有内容基础上,将行政部门有关城市规划的政令
作为第三部分纳入《城市规划法典》。
作为法国城市规划法规体系的主体,《城市规划法典》汇集了
与国土开发和城市发展密切相关的所有法律规定;
也正因为如
此,每一项与城市规划相关的法律.法规的颁布,都将引起对《城
市规划法典》的修改、补充和完善。
自1973年正式发布以来.《城
市规划法典》几乎每年都要经历若干次的修改和修订。
现行的《城
市规划法典》是在2003年修订的,由法律、法规.政令三个部分组
成,其中,法律部分是指以国家法律为依据形成的法律条文,具
有与国家法律同等的法律效力,法规部分是指以国家行政法院颁
布的法令为依据形成的法律条文,政令部分是指以国家行政部门
的决议为依据形成的法律条文。
全文共分六卷三十编,包括了国
土开发和城市规划总则,优先购买与地产开发限制条款,土地开
发,关于建设文书和各种土地利用方式的准则,部门、机构和企
业的布局,咨询机构及其他规定等方面的内容。
2.6城市规划法与相关法规的关系
在法国,城市规划法与建筑、环境、国土开发等相关法规
以及其他尚未立法的公共政策关系密切,相互之间保持着协调
的关系。
在内容上,它们既有重叠的部分,又有各自的侧重,
在实施过程中,针对同一对象它们既能共同发挥作用,又能保
持各自法律效应的独立性和独特性。
例如,城市规划法与建筑
法,二者都与土地利用和房屋建设密切相关,但前者侧重于与
国土利用和城市发展有关的所有规章和规定,属于公法的范
畴,后者侧重于与房屋修建有关的所有规章和规定,属于私法
的范畴。
再如,城市规划法与环境法.二者同样涉及到环境保
护问题,但前者更加关注城市化地区的自然环境和人工环境的
保护.后者更加关注保护自然、防治污染,抵御灾害,保护历
史遗产和风景名胜等问题。
万方数据
2.7城市规划法规体系
法国城市规划法规体系由国家、区域(含大区和跨大区)和地
方(含市镇和跨市镇)三个层面的城市规划法律法规以及与城市规
划相关的其他法律法规所组成(见表1):
其中.低层次的法律法规必须符合较高层次法律法规的规定。
具体就城市规划法律法规而言,国家层面的法律法规主要包
括《城市规划法典》规定的城市规划的基本原则和基本规定,以及
针对山地和沿海地区的特殊规定:
区域层面的法律法规主要包括
大区的和跨大区的区域性城市规划文件,即“国土规划整治指令”
(简称DTA)和具有相同效力的“指导纲要”;
地方层面的法律法规
主要包括市镇的和跨市镇的地方性城市规划文件,即”国土协调纲
要”,“地方城市规划“和“市镇地图"
。
2.8城市规划编制体系
根据城市规划涉及的地域范围及其主要任务.当代法国的城
市规划编制体系可以划分为以下三个层次和三种类型的城市规划
(见表l),
即:
●跨越市镇行政边界、以战略展望为目的的展望性城市规划
文件,包括涉及一个或若干地区的“国土规划整治指令”和具有相
同效力的“指导纲要”,涉及若干市镇的“国土协调纲要”:
●局限于市镇行政区划和以某个市镇为中心的特定地域、以
规划管理为目的的规范性城市规划文件,包括“地方城市规划”和
”市镇地图”:
●局限于市镇内部的特定地域、以实施建设为目的的修建性
城市规划文件,包括“协议开发区规划”《简称PAZ)、”历史保护区
保护和利用规划”(简称PSMV)等。
表1法国城市规划法规体系
同样,在多层次的城市规划编制体系当中,低层次的城市规
划必须符合较高层次城市规划的规定。
除此之外,法国还存在着
多种形式的专业规划和行业规划;
它们与城市规划之间的关系主
要取决于各自的层次地位和涉及的地域范围。
例如,在地方层面
上的“地方住宅计划”(简称PLH)、”城市交通规划”(简称PDU)等多
种专项规划,它们所涉及的地域范围与地方城市规划和市镇地图
大体相当,因此相互之间是协调的关系,但与国土协调纲要之间
则是服从的关系。
3对我国城市规划立法的启发
针对20世纪最后10年我国城乡建设加速发展的新变化,自
2000年8月起,建设部在原有《城市规划法》和《村庄和集镇规划建
设管理条例》的基础上,着手进行《城乡规划法》的起草和修订工
作。
尽管我国的城市规划法规体系与法国有很大不同.但是法国
的城市规划立法经验无疑可以提供有益的启发。
3.1法律的名称
从《城市规划法》到《城乡规划法》,法律名称的变化显然是为
了强调法律适用范围从城市向乡村的扩展。
然而实际上.法律的
名称不仅取决于法律本身的内容及其适用范围,更取决于对某些
重要概念的认识。
例如在法国,所谓“城市”和“乡村”常常是指两种
不同的社会发展现象,而不是人为确定的行政地域范围,它们可
以不受行政区划的限制,出现在整个国家的不同地方,包括城市
化地区和乡村地区;
所谓“城市规划”则是对出现在整个国家任何
地方(包括城市化地区和乡村地区)的建设行为进行的有计划的主
动干预。
因此,尽管法国采用了“城市规划法”的概念,但城市规
划法的适用范围并没有局限于城市化地区本身,而是覆盖了包括
城市化地区和乡村地区在内的整个国土。
因此,如果广义地理解“城市”、”乡村“和“城市规划”,视其
为某种特定的现象和特定的行为,那么即便把行政意义上的乡村
地区纳入法律的适用范围,继续使用《城市规划法》的称谓也未必
失之偏颇,或者称为《城乡城市规划法》更为准确,如果继续沿用
传统上对”城市“和”城市规划“的狭隘认识,或者继续沿用行政意义
上的“城市”和“乡村”概念,那么鉴于法律的适用范围扩大到了乡村
地区,更名为《城乡规划法》又显得更加合理,或者考虑到我国现
行的行政管理体制和部门职能划分的特点,将其改称为《城乡建设
规划法》更容易被接受。
但是需要认识到,《城市规划法》是一部国
家法律而不是一部部门法规,在名称上应保持一定的连贯性,以
维护法律本身的严肃性:
从这个意义上讲,以继续沿用《城市规划
法》的名称为宜。
3.2法律的地位和作用+
在我国的法律体系中,《城市规划法》是法律效力仅次于《宪
法》的国家法律,是制定部门规章和地方法规的重要依据;
它所传
达的应当是国家权力机关对城市规划和城市发展的主观意愿,特
别是根据不同的社会经济发展形势制定的城市规划和城市发展指
导方针,而不是局限于对城市规划和城市发展的具体管理措施的
阐述。
因此在法律的起草和修订过程中,应该从更加宏观和全面
的角度来考虑有关城市化地区的深层次问题,例如土地资源的合
理利用、土地开发整治与城市规划建设的协调发展等等;
而不能
只考虑部门自身的职能权限,使其降级为一部部门规章。
3.3立法的目的
无论是我国现行的《城市规划法》,还是刚刚起草和修订的《城
乡规划法》,对于城市规划立法目的的阐述都过于局限在城市规划
或者城乡规划本身。
对于“城市(乡)规划”概念的狭隘认识使得人们
往往只重视城市(乡)规划对于经济发展的促进作用,而忽视了城
市(乡)在社会发展方面的积极影响,忽视了通过编制和实施城市
(乡)规划所要达到的最终目的,例如经济、合理地利用有限的土
地资源,妥善保护不可再生的自然资源和人文资源,确保所有人
对城市空间资源的公平利用,促进城市与乡村的均衡发展以及经
济、社会、环境协调发展等。
虽然这样有利于树立和维护城市
(乡)规划的权威性,但却在相当程度上削弱了这部法律所应发挥
的更大作用,有本末倒置之嫌.实际上任何时候,城市(乡)规划
都不过是实现目的的手段或者途径,而不是目的本身。
3.4法律的适用范围
《城市规划法》的适用范围应当体现在空间和行为两个方面。
所谓“空间范围“是指整个国土范围内已经以及将要用于城市建设
的所有土地,这其中既包括了城市地区的建制市、建制镇,也包
括了乡村地区的集镇.村庄:
既包括了建设用地,也包括了非建
设用地。
所谓“行为范围“是指除某些特殊性质以及与农业生产相
关以外的所有建设行为。
为此.需要从更加广泛的意义上来理解
“城市”、“城市建设”.“城市规划”等概念,以便从根本上把日益增
多的所谓“乡村地区”的建设行为纳入统一的城市规划管理,改变
目前由于行政建制的束缚而形成的城乡相互分割、二元对立的格
局.实现城市和乡村在建设领域的协调发展,这一点对于城
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