福利制度的基本模式及中国的政策选择Word格式.docx
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关于福利制度模式的划分,实际上存在着多种观点。
例如,蒂马斯(R.Titmuss,1974)将福利制度分为三种模式:
“残补式的〞或叫“剩余型〞福利制度(theresidualwelfaremodel)、“制度化再分配〞或“制度型〞福利模式(theinstitutionalredistributivemodel)、以及“工业成就表现模式〞(theindustrialachievement-performancemodel)。
而不少人将前两者,即“剩余型〞和“制度型〞视为福利制度的两种根本分类模式(H.L.Wilensky&
C.N.Lebeaux,1965;
Mishra,1977;
Korpi,1980)。
本文引用埃斯平—安德森〔Esping-Andersen,1990〕的类型学,其将现代国家〔主要是西方“福利国家〞〕通行的福利体制〔welfareregimes〕,做了较完整的四类型的模式划分。
具体有如下述。
1、“斯堪的纳维亚模式〞〔theScandinavianModel〕这是指主要由北欧斯堪的纳维亚国家如瑞典、丹麦、挪威等所代表的福利制度模式。
在这种模式下面,国家实行有最完整的社会政策,对公民提供从就业到特殊需要照顾的全面公共福利效劳,许多传统上属于由家庭主妇或其他成员承当的“非正式照料〞〔infomalcaring〕任务亦被国家纳入“法定的效劳〞〔starutoryservice〕畴,通过政府来直接组织提供。
换言之,这种模式是国家在个人福利需求的满足上承当压倒性的主体作用、并且直接以国家组织的方式提供有关效劳的一种制度。
这种制度模式造成的明显的社会后果有:
私人市场在福利效劳领域所扮演的角色很小,各种年金保障和疾病保险、失业保险通过商业模式解决的份额极低,即所谓“去商品化〞(demodification)的程度很高;
家庭作为个人福利需要满足的“天然渠道〞〔naturalchannel〕作用也大为减少,妇女因此对劳动力市场的参与率极高,常常是国家福利效劳部门中最活泼的职业群体,其社会经济地位的平等化水平是各类国家中最高的,与妇女有关的社会问题也最少;
职业的各类福利效劳工作人员数目庞大,由国家雇佣,就业地位及社会声望良好,在提供效劳时很少遇到因对效劳对象的“丑化〞(stigmatizing)效应而引起的困扰。
支持“斯堪的纳维亚模式〞顺畅运行的根底,那么一是国民对国家深刻而全面地介入个人福利和社会生活领域的支持与一种普普及高度的权利意识,二是在此种国民共识根底上以“高税率〞为特征的财政税收系统,三是普遍的就业以减低国家福利保障系统支出的需求压力。
因此在这种模式中,“充分就业〞和“高税收〞构成为两大支柱,前者既是社会政策本身的一个目标,亦是其他社会政策目标乃至整个社会政策体系目标的重要手段。
2、“合作主义模式〞〔theCorporatistModel〕
又可称“组合主义〞或“混合模式〞。
“corporatist〞原指“阶级合作〞,又有“团体〞、“法团〞之意。
埃斯平—安德森用这概念描述欧洲的德国、荷兰等所典型代表的国家与社会各种势力协作、共同满足公民个人的福利需要这样一种福利制度的模式。
在这种模式里,国家的社会政策亦属较为兴旺之列,政府对有关公民福利生活的诸领域也都制定有比拟系统、清楚和明确的政策,某些方面〔如社会平安〕还直接承当着较大的具体责任,但大局部的社会效劳,特别是个人效劳〔personalsocialservice〕,那么主要交由各类社会组织,包括非政府的、非赢利机构负责创设与提供,因此公民整体的福利保障与效劳是充分依托及发挥社会部门的作用的,福利照顾的水平很高,但国家的负担却又不是特别重。
例如在德国,除国家之外,基督教效劳组织、红十字会、工会效劳机构等六大支柱撑起了其福利效劳与保障的体系。
在荷兰,那么是传统的以新教和天主教划分出的社会“柱块〞〔pillar〕,历史上曾经对公民教育需求的满足以及其他社会事业的开展起到了框架组织构造的作用,现今仍影响着各项社会效劳和福利保障的组织提供模式。
这样,在这些国家形成了一种政府直接承当一局部责任,但主要是坚决和积极地倡导与支持,而社会各部门自愿地努力执行和提供效劳,全体公民“休戚与共〞加以协助配合的总体社会福利格局。
这种格局中一个由大量的非政府组织和非牟利机构,或者叫“自愿组织〞〔voluntaryagency〕所构成的强大活泼的“社会中场〞,是其显著特色。
或者可以说,国家在这种模式里仍然扮演着一个突出的角色,市场和家庭的作用同样很弱,但更为突出的是“社会〞即公民的自组织构造及其功能的凸显,使得“福利国家〞不再是单纯的国家行为,而成了全社会各施其责又有机结合的混合情势。
有学者将“合作主义模式〞的显著特征归纳为“团结原那么〞和“补助方式〞两大点。
所谓“团结〞〔solidarity〕原那么,是说这种福利体制建立在社会各阶层、各种群体自觉地相互关切、相互帮助的共同道义根底,和实际的通过收入转移安排〔借助高税收机制〕为低收入阶层或弱势群体以及整体社会利益做奉献的普遍承受的制度做法上;
所谓“补助〞〔subsidiary〕方式,是指国家不直接负责许多具体福利效劳的开展与提供,而是鼓励支持社会力量自行开发、推广和提供,对质量较高、形式较好、为使用者满意的效劳予以政府补贴资助,所以其作用是辅助性的。
当然,这种模式也依赖较高税率的财政根底,有时累进制的课税甚至会到达相当高的比例。
但相比斯堪的纳维亚模式,其水平要低不少。
从结果上看,这种模式导致了社会连带感的增强,对个人福利效劳需要的满足也能到达较为普遍和全面的程度,一个主要由非政府的自愿机构雇佣的福利效劳工作者队伍亦数量庞大、社会地位较高较稳定,效劳中的“丑化〞对象效应不严重。
不过可能有的一个不利后果是,实际的福利照顾水平在不同群体间有差异,福利分配的具体结果存在不平等。
因为各社会部门常依托传统的框架组织提供效劳与福利,分属于不同部门的个人获得的福利和效劳在质上和量上便可能有不同。
3、“剩余模式〞〔theResidualModel〕埃斯平—安德森用它来指英国的福利体制类型,后人认为受英国影响的的福利制度也属这种模式的一个典型。
根本上说,它的含义是指在整个个人福利需要的满足当中,国家扮演的角色只是一种“剩余的〞角色,国家以社会政策提供的福利效劳只起一种对两大主渠道——家庭和市场——的补救作用。
通常,国家只是在两种情况下才介入福利效劳的领域、为个人提供福利照顾:
一是当家庭和市场失灵,即它们本身出了问题时;
二是个人的某些福利需要不能从这两者得到有效的满足。
此外,国家的效劳常是有弹性的、可变的,并且是暂时性的,取决于另外两者的情形,一当它们恢复了功能,国家那么撤出有关的福利效劳领域。
因此,这种模式有时亦被合理地称作“残补式〞或“补救型〞福利模式。
就社会保障和福利体系的具体特点来看,这种模式带有强烈的“救济型〞福利特征。
整个的社会效劳工程中,属于用来弥补普遍、稳定的保险之缺乏,在正常水平之下才提供的最低生活收入维持〔minimuminemaintenance〕的局部,始终占突出重要的地位;
法定的效劳主要限于物质的层面,与救济、津贴等的分发及管理有关,较高级的效劳畴〔如就业方面〕较为有限,国家亦无有力的支持。
而最低收入维持制度所提供的公共援助,常需建立在对可能受助者个人及家庭实际收入状况的调查,即所谓“入息审查〞或“家计调查〞〔meanstest〕的根底上,因而极易产生使受助者感到自己“悲惨〞或“卑劣〞的“污点效应〞后果。
对于从事有关福利效劳工作的人士来讲,他们中只有有限的一局部会在政府部门就业,并且其职业的声望并不高,自身经常处于某种矛盾、为难的局面。
恰恰在这种模式下,各种社会问题又容易层出不穷,由于家庭承受很大压力为成员提供福利照顾,妇女的地位较困难,常常难以在就业和婚姻之间作出选择。
而劳动参与率达不到普遍的高水平,反过来又增加了对社会保障的需求压力。
整个社会政治便可能经常陷入矛盾和争议之中。
这是剩余模式的常态。
4、“最低福利模式〞〔theRudimentaryWelfareModel〕
爱尔兰的福利制度被视为这种模式的典型。
它与剩余模式相比,国家对福利照顾的的角色担当更为消极,也更加僵固。
剩余模式至少还有某种弹性,随家庭和市场功能状态的变化,国家的责任与实际投入可增减伸缩,最终有望达致公民物质生活方面根本的平衡与保护。
而最低福利模式中,国家只承当非常有限且不易动摇的某个福利责任水平,通过社会政策提供一些最起码的根本的效劳,常常只能起到协助维持公民初步的福利生活水准的作用。
就其后果来看,这种模式下公共福利部门的开展程度最低,相关职业人员数量少,就业地位相当不稳定。
通常,这些有限的人员由一个不兴旺的政府部门雇佣,社会上缺乏其他的吸纳机构,当然其效劳开展的专业化水平及质量等,都无法与其他模式下相比。
以上的四种模式,埃斯平—安德森的分类所依标准,根本上就是国家、市场、家庭〔或社会〕三者各自在向公民个人提供福利需要的照顾上所承当的角色份额,同时,它还结合了三者间的相互关系形态、以及福利照顾的最终水平等因素。
至于各个具体国家为何会形成相应的福利制度模式,从其分类学中也能寻到一定的线索与端倪。
这对我们思考中国福利制度模式的建构选择,可以提供很好的参考价值。
二、中国的社会政策选择
我们说,不同的社会政策选择会造成不同的福利制度模式结果。
而在不同的福利制度模式下,公民个人具体获得福利需要的照顾的“量〞及“质〞都可能有所不同,其个人寻求福利满足的行为的取向与模式也会不同。
相应地,社会政策的选择必须考虑到这种对个人行为及满足状态层面的影响,使其适合公民的某种“福利文化传统〞与满足预期。
此外,不同的福利制度模式意味着社会中不同的组织构造势力在社会生活中存在的不同强度和作用的不同活泼程度。
这常常由社会自身的“组织传统〞所决定。
社会政策的选择亦必须考虑这种传统条件,否那么它或许在理想上是好的却难以真正实现。
对现时的中国来说,考虑到社会主义的新传统与历史长远的遗产,考虑到普遍的社会价值与福利哲学以及理想,“合作主义〞的福利制度模式是值得追求的。
为此,社会政策的选择应注意如下几点:
l、国家、市场、家庭及其他各种社会构造势力在福利照顾中的合理角色分担。
这是一个总的政策取向原那么。
在此原那么之下,国家社会政策沉着到过程应有相应的设计调整。
容上,社会政策应明定向公民提供尽可能全面的福利效劳、实现普遍的平等目标。
这符合“社会主义〞的价值诉求,也是对已有的社会福利开展成就的继承。
具体来说,从教育、就业、住房、安康、社会平安到个人社会效劳诸领域,国家都应制订明确的个人需要标准和社会照顾指标,承当促进其满足的清晰责任。
换句话说,社会政策应是一完整的体系,由每个方面国家所作出的明晰坚决的承诺所组成,教育上到达什么样的目标、就业方面提供哪些帮助和效劳、住房应确保何种满足标准、安康的保障应到达何种水平、社会平安应实现的程度、以及个人社会效劳应当享有的水平,等等,国家都须考虑,并通过社会政策明确宣示。
而在具体承诺的性质上,国家在不同领域承当的实质性的责任是不一样的,因而政策的形式便可以有不同。
例如,教育上国家只明确负担九年的根底国民教育之责,因此可以是以法律的形式将其责任确定下来,而高等和职业教育需求国家承当的是一种道义上的责任,只需用政策立场述的方式说明即可。
在其他领域,根据需求的性质、国民的普遍承受心态、以及不同的责任承当方式在效劳效率上的比拟,有的是需要国家直接出面承当具体责任的,如社会保障、某些个人效劳,那么国家同样要用立法的形式将自己的责任明确固定下来;
有的适合以市场和家庭渠道为主加以解决,国家仍应以某种政策形式承当道义上的责任,但无需作出法律上的承诺。
过程上,即在不同形式的社会政策中确定的福利效劳标准,通过何种具体途径和组织方式加以实施、传递和提供上,政策选择可以更加的灵活和具多样性。
过去中国的社会政策模式,一方面是国家直接承当的效劳责任过多,另方面是实际主要依靠“单位〞来组织传递与提供,结果造成国家和单位的负担过重。
遵循“合作主义〞的模式原那么,国家直接负责福利效劳的组织传递与提供的领域,应当是相当有限的,除开社会平安、某些教育效劳和安康效劳,大量的领域国家是定原那么标准、担当政策制订和监视管理职能,政策的执行、有关效劳的生产组织、传递提供等具体职能,那么是依托广泛的社会力量来完成。
中国的社会政策在具体选择各项福利效劳的组织传递模式上,还可有更开阔的思路、更全面的选择。
不同领域的政策应表达出这种过程上的考虑,有不同的设计安排。
如国家承当法定的具体责任的领域,诸如根底教育和社会保障,必须是单独而统一的行政执法与组织运作体制;
其他领域,政府应重点建立决策与评估部门,对具体效劳组织加强政策指引和监管功能。
2、为实现上述第一条原那么,辅助性的社会政策是必要的,借以间接地增进某些社会部门的功能、提高其责任能力。
“合作主义〞既将国家的直接责任界定在有限的某些领域,其他领域它主要是起组合协调作用,因此大量的具体效劳功能要由国家之外的其他非市场社会部门承当。
实际上,主要就是要由少量的家庭功能、重点的社区邻里、以及社会自愿组织的功能来承当。
在中国,客观地说,选择这一模式的现实条件并不是十分成熟。
因此如欲从长远考虑和基于更高的理想与现实追求这一模式,势必需要一些辅助性的社会政策。
它们不直接涉及界定公民福利需要水准和社会效劳的标准,而是在这样的一些政策的外围,创造提供那些标准和政策得以实现的根底社会条件。
具体来说,中国社会政策的推动者们要考虑以下一些辅助性的政策。
家庭政策
在“合作主义模式〞中家庭的作用是受到限制的,但也不象在斯堪的纳维亚那种全盘的国家福利模式中完全不起作用。
保持适度的“家庭〞存在对合作主义模式具有较重要意义。
在中国的现实情境中,关键是对家庭的责任赋予程度要随其他社会部门开展的状况而定。
但是在长远的政策取向上,不能一味鼓励强化家庭功能,就象我们在老年效劳等方面曾经所做的那样。
这里有一个妥协于现实和寻求长远的合理构造之间的平衡问题。
至少,观念上盲目宣扬家庭的福利责任,就长远来看是对选择“合作主义〞道路不利的。
社区政策
相比而言,家庭政策在构建“合作主义模式〞中还是属于一个非决定性的政策,而社区政策的重要性那么至为突出。
在这方面中国政府认识到了问题的关键性,社会政策调整已在有意识地朝着强化社区功能的方向开展。
然而明显的缺乏是,这种强化的有效政策措施尚付阙如。
具体来说,增强社区的福利照顾功能首先必须增强社区本身,这意味着采取切实手段赋予社区足够的资源和发育其组织力量。
而目前的做法不是真正循此方向进展的,社区的实际资源状况处境和自组织的能量没能得到实质改善。
这跟社区行政管理组织体制的反向强化趋势有关。
而长远来看,改变现状、真正实现增强社区能力的目标,取决于社区政策的两大调整:
管理体制的化,和社区工作的“专业化〞。
非政府组织政策
合作主义模式是以庞大的非政府自愿组织的存在和起作用而著称的,其构成为整个模式的最有力支柱。
在中国,非政府组织的开展近些年实际上是有着很大的突破性进展。
在某些效劳领域,既有境外的非政府组织日益活泼地发挥着作用,国的新兴起的或由原先准政府的组织逐步转型而来的这种组织也开场出现,并有相当不错的表现。
问题是,国家政策对这类组织的意义与态度还不够十清楚朗,总的还是比拟消极和限制性的。
其实,规对这类非政府组织的管理、把它们引向福利效劳领域,无论对中国的现实政治和长远的社会福利开展,都有利无弊。
中国政府需尽快地明确自己在这方面的政策,采取有力措施促进非政府组织,特别是福利效劳领域的非政府组织的开展,为通向“合作主义〞的理想福利模式打下适宜的根底。
这也是在为自己减轻压力。
单位政策
在中国谋求“合作主义模式〞的努力中,如何对待此前社会主义实践留下的一大遗产——“单位制〞,也是一个具有非常重大的意义的课题。
事实上,“单位制〞作为一种福利组织和传递模式,本身包含着另一种类型的“合作主义〞的因素。
严格地说来,它应当被视为中国走向“合作主义〞的福利制度的一大根底。
但是近期的中国政府的政策取向,是在致力于全盘地解构“单位制〞,近乎彻底地要取消单位所承当的任何福利职能。
这种取向自有其道理。
但是长远来看,另一种选择也许是更为有利的,那就是:
一定程度地保存“单位制〞的传统,发挥适合它发挥的福利功能。
这样,整体福利体系的效率,可能比完全取消单位的福利作用要高。
例如,政策上似应考虑一些特殊性的个别性福利效劳,而不是普遍性的效劳,象“个人效劳〞这样的领域,仍赋予单位以较大的角色。
为此,国家政策不能片面地弱化单位与员工的非经济关系,而应支持和提供协助,使单位适度地具备处理这方面关系和承当相应所需效劳的这种能力。
总之,未来的中国社会政策,倘考虑到以“合作主义〞为福利制度的目标模式,应当是既有全面而高度的国家承诺,表达为不同形式、多个领域的完整效劳政策体系建立起来,而又充分发动和依托了社区、非政府组织、甚至包括单位的资源与力量,共同参加到为个人提供各项福利效劳的活动当中来,形成一各施其责、有机结合的这样一种格局。
从历史、现实和长远考虑,无论对公民个人、国家还是全社会的福祉,这将是一个值得期待和追求的格局。
参考文献:
HaroldL.WilenskyandC.N.Lebeaux,
IndustrialSocietyandSocialWelfare:
theimpactofindustrializationonthesupplyandorganizationofsocialwelfareservicesinthe
UnitedStates,NewYork:
TheFreePress,1965
RichardTitmuss,SocialPolicy:
AnIntroduction,
London:
GeorgeAllen&
Unwin,1974
R·
蒂马斯著,江绍康译,
?
社会政策十讲?
,:
商务印书馆,1991
Esping-Andersen,TheThreeWorldsofWelfareCapitalism,Cambridge:
PolityPress,1990
林万亿,
福利国家?
,[台]巨流图书公司,1995年
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