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到目前为止,我国已经和老挝以及缅甸建立了正式的罂粟“替代种植”项目。
到2004年年底,我国成立了专业的122工作组,该工作组的牵头部门是商务部,除此之外,一共有18个部分构成,成立了“替代作物特种部队”,制定了“替代作物种植计划”,负责罂粟“替代种植”项目的实施。
从那以后,联合国禁毒署以及社会组织等都给我国提供重要的帮助和支持,推动了该项目的实施和发展。
2006年,为了推动“替代种植”的大力发展,政府建立了龙头企业重点扶持机制,为替代发展企业提供贷款融资担保。
截止至2014年,云南省参与的于1992年在亚洲银行倡议下发起的大湄公河次区域(GMS)项目“禁毒替代发展合作”,并起到了很好的发展成效。
大幅度减少了金三角地区的毒品产量,使得毒品给国家带来的危害有所降低。
但要巩固目前替代种植成果实现毒源地罂粟种植明显减少的目标,还需要政府给予大量的资金支持及相应有效的扶持政策。
根据财政部数据截止到2018年,中国政府给以境外罂粟替代企业财政补助总计63.3亿元,其中直接资金补助近3个亿,主要包括运费补助、前期费用补助、贷款贴息、培训费、保费补贴等。
间接补助60.3亿余元,其中50.4亿元是返销农产品进口减免关税及减免增值税,9.9亿元为化肥出口减免关税。
缅老北地区罂粟“替代种植”和替代产业的发展已经成为云南省禁毒工作的重要组成部分,从目前“替代种植”的成效来看,截至2018年,云南省共有170家企业在境外发展罂粟替代种植,种植面积共365万余亩,主要种植橡胶、咖啡、香蕉、茶叶、甘蔗等。
“替代种植”能够在一定程度上避免这些国家生产毒品给我国带来的严重危害,同时又能够促进我国跟周边国家的对外交易,给我国云南省引入大量的高科技技术,引入西方国家的成功经验,给我国对外开放带来了更好的契机。
云南大部分企业主要生产橡胶,他们首先在境外种植,完成之后再销往国内。
这样的模式在满足国内需求以外,又推动了替代产业的进步。
给云南的经济发展带来了新的增长点。
但返销产品受市场经济、市场环境的影响,销售路径以及销售价格有太多的不确定性,就如16年-18年间橡胶价格大幅下跌,缅甸某白糖制造工厂生产的白糖返销国内销路不好,企业在高成本投入和低收益回报的情况下,部分企业已经不具备能力继续开展境外罂粟“替代种植”,报着只想套取政策支持的态度弄虚作假。
若不对政策及经济环境有效的改进及调控,整个前期发展将付之东流。
政府部门给予的“替代种植”政策补贴是调节和促进该项目及相关替代产业发展的重要工具,如何有效可持续的发展这一禁毒新模式及带动经济发展离不开政府财政支出政策的调节。
从目前情况来看,对云南省发展境外罂粟“替代种植”及替代产业实施的财政补贴政策的绩效研究仍然存在较多的缺陷和不足,所以,我们应该将定性研究和定量研究结合起来,分析采用哪种方式才能够科学的评价财政补贴绩效,研究我国现阶段采取的财政补贴方式是否具有合理性和科学性,研究补贴资金的使用效率。
二研究目的
本次研究的主要目的包括以下三个方面
第一,全面的掌握我国境外罂粟“替代种植”补贴政策的实际情况,了解该政策的演变。
首先整理归纳该政策的演变过程,然后再详细的阐述该政策的实施给云南省所带来的影响,本人希望可以从全局角度来了解该政策的实施情况。
第二,使用非径向超效率DEA模型来分析研究实施了该政策以后所产生的绩效。
以第一个目的的实现为基础,将定量分析和定性分析这两种方法结合在一起,科学有效的评价云南实行该政策的意义和价值。
第三,进一步探索“替代种植”业政府补贴在具体实践的时候所出现的缺陷并且能够提出针对性完善对策。
根据该补贴政策在执行过程中的现状、效果、效率、满意度及政府执行情况评价基础上挖掘其存在的显性与深层次问题,并且针对实际情况提出相应的改进措施。
三研究意义
(一)理论意义
国内对于政策绩效的评价方面的研究未形成系统化,本文以替代种植政策补贴相关研究为基础,定性和定量方法相结合,从经济绩效和社会绩效两个维度,选取政策资金补贴规模、政策扶持力度、罂粟种植面积被覆盖程度、替代种植业的发展深度等指标,在评价绩效水平的过程中使用的主要模型是SE-SBM-DEA,全面系统的掌握现阶段补贴政策绩效,分析其实施过程中同样的问题和缺陷,并提出针对性的改进措施,为之后的研究奠定良好的基础,同时也给罂粟“替代种植”业政府财政补贴政策的调整与完善提供一定的理论基础。
(二)现实意义
(1)深入了解云南省境外罂粟替代种植业政府财政补贴政策全过程。
本研究系统梳理替代种植政府补贴政策,根据对整个云南省涉及替代的州市进行实地调查,并与相关人员进行面对面访谈,将得到的资料进行归纳整理,了解到实际的补贴政策实践流程以及相关问题,将该省的替代种植政策绩效的实际效果客观的呈现出来,同时,本研究还着重梳理云南省涉境外替代种植各个管理部门,研究分析其建设的资金扶持部门,深入了解中央到地方对于补贴政策的落实,以及执行政策和监督管理的力度,能够更加全面的反映出目前该体制存在的缺陷。
(2)能够进一步完善我国政府的职能,提高他们的监督能力和创新水平,自从实施了改革开放之后,我国的经济发展速度越来越快,同时也在不断的完善各项体制,公共资金利用率也越来越高。
然而,我国政府财政资金科学分配方面还未有可行性方案。
在上级政府对下级政府进行考核的过程中,没有制定科学统一的指标体系,上级政府无法做出有效的评估,有时候甚至存在信息不充分的现象,导致考核制度流于形式。
因此,需要站在客观的角度来分析公共资金的绩效,这样才能够提高公共资金的使用规范性和效率,降低资源的浪费率。
在我国,公共财政的使用主体就是政府,对于政府来说,他们也应该按照国家的各项法律法规,进行针对性的资金利用,确保最近能够得到科学合理的分配。
分配结果要得到人民群众的认可。
公共资金使用过程中具有人民群众的参与和监督,能够在某种程度上进一步提高政府的办事效率,同时也能够维护人民群众的监督权,对政府起到约束作用。
第二节文献综述
一国外相关研究
目前国内外暂时没有针对云南省发展境外罂粟“替代种植”政府补贴政策绩效相关方面的研究。
境外罂粟“替代种植”政府补贴政策属于财政支出政策的绩效管理范畴,对于政府行为来说,财政支出具有非常重要的作用,在政府进行改革的过程中,绩效评价也会随之发生一定的改变。
在国外,财政支出绩效评价的主要过程包括如下5个阶段,合理性和合法性时期、3E并重阶段、顾客至上评价阶、绩效预算阶段、"权变"阶段。
(一)合理性和合法性时期
在19世纪初期,为了有效的对这种行为进行管理和监督,西方大部分国家都开始成立审计机构。
在这一时期,成立审计机构的主要目标就是为了对于财政支出进行监督,确保国家财政支出具有规范性,但是,这一时期的审计机构并没有审核财政支出的效率(朱志刚,2003)[16]。
以英国为例,英国在当时建立了国库审计部,该部门的主要职能就是对于国库的账目进行管理和监督。
但是该部门并没有产生明显的作用,不仅如此,他也没有审核财政支出的合理性,更没有审核财政支出的效率,所以,国库审计部门有很好的正向影响(朱志刚,2003)[16]。
Bruere等认为,绩效评价政府机构相关工作具有现实价值和意义。
在政府活动的过程中,使用投入产出以及社会调查,之所以这样做的主要目的就是为了提高政府的办事效率。
(二)3E并重阶段
政府事务于上个世纪60年代开始进行大规模的扩张,与此同时,行政部门也拥有了更多的权利,职能范围不断扩大。
这样的情况导致政府面临严重的财政负担,在这样的情况下,为了确保政府财政支出科学与合法性,西方国家对公共项目支出进行核查。
美国政府于1996年转变了审计理念,开始实行新的审计方案,即3E并重审计,该审计方法的核心就是经济性审核。
审计指标的数量变得越来越多。
以美国为例,该国家的国防部建立了项目预算体系,该体系把所有部门的项目目标进行分解,并对其进行评价。
在上个世纪70年代,政府部门以及大部分学校开始使用PPBS项目预算体系(Steven,2005)[4]。
该体系明确指出,政府必须对所有的产出与目标这两者之间的联系进行准确的评价。
(三)顾客至上评价阶段
随着政府职能范围变得越来越广泛,经济发展速度不断的降低,面临这样的情况,人民群众开始呼吁政府部门进行改革。
在当时,新公共理论在政府绩效评价的过程中发挥了至关重要的地位,该理论进一步增加了政府绩效评价的范畴,不仅如此,还进一步推动了财政绩效评价的发展和进步。
使得传统的评价方法的转变,使用绩效管理来对其进行评价。
该评价方法的核心开始转向顾客满意度(刘旭涛,2013)[8]。
该理论成为了评价政府部门活动和改善政府绩效的重要工具,该理论进一步促进了政府绩效管理的发展。
斯图亚特等人指出,从本质含义上来看,新公共管理理论跟其他传统理论具有显著的差异性,具体表现在它给予政府行为和政策绩效新的解释和定义。
该理论在政府部门的使用范围变得越来越广泛。
伯恩斯汀在研究过程中也使用了该理论,并以此为基础评价地方政府的公共项目,进一步增加了这些项目的绩效。
(四)绩效预算阶段
美国在1993年颁布了《政府绩效与成果法案》,但不该法案的主要目标就是为了进一步增强客户的满意程度,与此同时,提高公共项目的服务效率。
该法案中对于以下因素进行了明确的规定,包括绩效评价,公共项目支出目标等等。
除此之外,该法案还指出,联邦政府必须按时上交他们的绩效评价报告,除了该报告以外,还要定期提交中长期绩效报告(马国贤,2015年)[11]。
绩效预算的本质就是一种规定,该规定明确指出,对于政府而言,所有的支出都应该符合以下三个要素,即绩、效、预算。
"绩"的具体含义指的是政府要使用财政支出来使得相关业绩得以实现,该业绩也能够进行量化和分解。
也就是说,设立的绩效指标在具有可测量性的同时也必须包括考量的数值。
"效"的具体含义代表财政支出必须实现应有的目的。
以预算目标为基础,将预算目标与其他项目目标作比较,根据绩效预算来拨款结算。
"预算"主要是国家年度集中性财政收支计划经过了法定程序的审核与批准,它对于国家的财政收入数量以及用途等进行了明确的规定。
(五)“权变”阶段
现今,西方学者开始反思绩效评价,开始将关注的重点放在绩效评价的目的与政府如何进行评价、评价方式等层面。
Behn指出,绩效评价的主要目标一共有8种,主要包括编制预算决策、把握项目执行效率、提高项目绩效等。
除此之外,该学者认为,项目产出、工作任务,以及项目结果等因素,都属于绩效评价的内容(Behn,2003)。
Berman等指出,绩效评价应该分成以下两种类型:
结果与质量评价、工作任务评价(Berman,2000)。
Julnes认为,绩效评价的主要类型有以下三种:
成本一收益一结果评价、影响与产出评价、政策和过程评价。
二国内相关研究
国内针对“替代种植”业政府补贴政策绩效方面的相关研究相对也较少,大部分的研究都是居于境外罂粟替代种植在发展中存在的问题,及对替代种植企业自身的一个综合绩效的评价,罂粟“替代种植”往替代产业发展过程的探析。
而针对该“绿色禁毒”项目政府给以相应扶持政策的绩效研究几乎没有。
国内对财政专项资金支出绩效的研究起步较晚,从财政支出绩效考核发展的脉络来看,大致经历了以下几个阶段“合法合规阶段”、“2E-3E-4E的一个发展阶段”、“聚焦公共价值的政策绩效评估阶段”。
(一)合法合规阶段
这一阶段对财政支出专项资金的绩效评价带有“另外一种财务审查”的特征,换言之,它对资金使用的合规性和合法性的关注,远远高于对财政资金支出政策的实施效果的评估。
它的具体做法是,首先对于政府支出过程是否合法合规进行审核,然后再核算成本,上述环节完成之后,再重点核查资金流向以及会计凭证等。
李金珊(2016)等认为,大部分地区在进行这项工作的过程中,都高度重视以下两种指标,一种是业务性指标,另外一种是财务性指标。
郑方辉(2015)指出,合规性评价是专项资金绩效评价的最重要表现,朱志刚(2003)认为,其最明显的特征表现在对政府财政支出的合法性和合规性进行审核,主要对各个政府部门支出账目的核验。
从某种程度上来看,这样的评价具有严重的缺陷和不足,马国贤(2008)指出,对于合规性监督来说,它跟政府行政监督具有非常紧密的联系,所以,在实践的过程中,应该坚持以政府财政支出绩效评价为核心,在此基础之上确保公共支出具有有效性。
与此同时,在考察政府财政资金支出的过程中,也应该重点考核合规性以及合法性。
(二)2E-3E-4E发展阶段
现阶段,政府职能变得越来越广泛。
传统的审查已经不能适用目前的实际需要。
所以,大部分学者指出,我们要在评价绩效的过程中加入支出效率。
这一时期,评价的主要特点表现在以下几个方面,第一,把政府的活动跟财政资金分配这两者紧密的联系在一起,第二,通过对财政开支进行控制来实现效率的提高。
通常情况下来说,评价政府财政资金的流向以及使用就是为了进一步降低财政支出的成本,同时提高财政支出的效率,大部分都是从经济层面来进行评价。
这一阶段,评价标准也变得更加多样化,从原来的“2E”拓展到增加有效性评价的“3E”,并以此为基础,拓展到曾强公平性评价的“4E”,我国的实践远远要少于学术理论,与此同时,专项资金绩效评价指标体系适用性变得越来越强,这足以证明我国专项资金绩效评价的实践更接近于“绩效”概念。
(三)聚焦公共价值的政策绩效评估阶段
片面的要求提升经济效率,从而忽略了效率提升时带来的其他的破坏,尤其是以牺牲广大群体民众的幸福生活为基础,引发大量的受众群体的不满意,甚至是将利用效率当做单一指标的来评价实际的结果。
对于绩效的真正含义而言,以上的表述显得有点浅薄,郑方辉(2017)认为,目前,我国的财政绩效评价是一种带有“工具属性”的财政监督手段。
而张国庆(2004)则认为,公共政策的功能应该以社会价值创造为主,不能单方面的认为是一种对价值的分配。
李金珊(2016)等研究指出,基本的政策推行为具体的政策执行提供了很大的便利,而具体政策的推行离不开专项资金的建立,专项资金的多少,具体政策如何落实,都需要基本的特征政策指引。
尤其是我国步入新时代以来,为了更好地发展财务管理,更需要将政策性纳入到考量体系当中。
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邓恩(2002)[7]认为政策绩效主要考验的是政策行为和目标群体需求与价值匹配情况,政策绩效这一概念首先发源于公共政策领域,这就意味着它更为注重政策所带来的结果如何,社会影响如何。
此外,政策绩效并不等同于曾策结果,政策绩效侧重的是内在的价值、行为模式的变化,它不仅需要关注政策本省,也需要注意政策实行的结果如何,更需要注意的是目标群体对这项实施的政策的满意程度如何。
李金珊(2014)等对专项资金政策绩效评价做出了如下的解释,它是指利用一定的评价方法、评价指标、评价标准,对其实现的程度进行综合性的评价。
以定量分析和定向分析为基础,政策绩效从多角度分析,例如:
效率如何、结果如何、是否公平等等,将这些方面当做设计指标评价体系时的参考依据,再通过对项目绩效的分析,找出专项资金在使用过程中出现的偏差以及原因,明确这些过程当中的不足之处,为保障专项资金的正确使用提供依据,进而优化资源配置,完善政策。
通俗来讲,就是政策绩效注重的是一种结果,是以受众目标群体的满意程度为向导的,而政策绩效可以包括公共政策当中的效果、效率等一系列公共性。
三对现有研究的评价
综上,我们不难看出,尽管国内外绩效评价都经历了不同时期,从最初的合理合法性时期到最终的以结果和政策目标群体满意度为评价导向时期,政策绩效评价体系都在不断改进和完善,提升财政支出绩效的占比,将公共资金的使用效率最大化。
但是仍然存在诸多问题,比如:
财政支出绩效的影响因子对专项政策过程结构缺少研究,现有的研究主要以经济型和管理学影响因子为主,专项资金政策绩效是对专项政策过程的重要表现方式,政过程的本质是二者之间的相互关联、相互影响,互动关系则体现了政策过程的结果如何,二者之间的相互影响。
但根据查阅的相关文献资料表明,极少有人注意到两者之间的互动影响,相比较而言,我国对专项资金绩效评价的发展、推动都比较晚,研究成果少,理论与实践研究匮乏。
(1)现有指标评价体系基本假设存疑。
(假设该政策是正确的有效的)
(2)对财政专项扶持资金政策绩效没有较为深入和系统化的研究。
(3)以3E(经济、效率、效果)为主要结果评价依据,对资金绩效做出评价。
从目前国内对专项资金绩效考核主体来看,主要是体制内考核,但为本项的研提供了有力的支撑。
第三节研究内容和方法
一研究思路
先通过对现有的国内外文献资料的整理,再选定云南省为研究对象,依据定量分析和定性分析相结合,先对云南省替代种植业财政补贴政策的历史进程如何,取得了什么样的实际效果,尤其是2017年一开补贴政策的变化过程、未来趋势等等进行定性分析、评价;
再利用SE-SBM-DEA模型,基于现有的云南省的经营数据,以及2014年到2018年间的补贴绩效水平进行定量的分析和评价,对于得出的结果和实际情况进行深入的研究分析。
并对云南省开展境外罂粟“替代种植”业财政补贴政策的调整优化提出针对性政策建议
图表1-1研究思路图
二研究内容
本文首先从文献资料入手,对国内外相关性高的文献资料进行童年公益梳理、研究,包括相关的绩效评价指标体系、绩效影响因子和如何提升绩效以及有什么建议或对策等。
再次,梳理有关跨境罂粟替代种植政府补贴政策的相关内容,政策的演变及目前实施的政策内容。
构建境外罂粟“替代种植”业政府补贴政策的绩效评估体系,对该政策绩效进行评估并且指出其中的不足。
主要分为以下几个章节:
第一章简述了论文的理论背景、现实需要以及研究意义,背景中,概括性的描写了发展替代种植的历史情况,以及近十年左右的替代种植的发展方向、改革方向、以及替代种植业的发展情况如何,补贴政策绩效评价开展状况如何等等。
从理论到实践两个方面简述了保费补贴政策绩效评价究竟有何研究意义。
对相关的文献资料进行评价。
第二章主要描写的内容是针对云南省的境外罂粟“替代种植”补贴政策绩效的定性评价,主要分为两个层次,第一个层次为简单描述了云南省自2017年开始到现在为止的替代种植业的补贴政策的历史演变,其中包含了补贴比例的变化、补贴内容的变化等等;
第二个层次为,正度补贴政策的落实现状如何,主要从替代种植引导云南省边境地州企业参与“绿色禁毒”和相关生产行为、促进替代种植业可持续发展等方面的积极作用,对云南省企业开展境外罂粟“替代种植”,中国政府给予的财政补贴政策进行定性评价。
第三章为研究的实证部分,对“替代种植”财政专项补贴政策的绩效水平进行定量评价。
具体描写了为什么选择文章中应用的评价模型,并对此模型进行了简单的理论介绍,为其提供了数据,尤其是通过横向和纵向两个不同的角度来对云南省的替代种植业的财政政策的补贴进行了定量评价,从实际情况出发,以评价模型对基准,进行了分析研究。
第四章主要对研究结果进行了总结,根据实证结果和政府的替代种植补贴政策的现状如何进行了原因分析,尤其是提出了符合实际的、具有可推广性的建议,为云南省推行替代种植业政策下行,提供了部分参考意见。
第五章是对全篇文章进行的总结以及对此研究方向未来趋势的描绘,在对全文应用了哪些研究方法,研究内容如何等进行总结的基础上,对替代种植业采取财政补贴政策的绩效评价在未来如何发展变化提供了研究思路。
三研究方法
(一)文献研究法
通过文献检索和阅读获得对研究对象的历史和现状的深入了解与认知,全面、准确地掌握所要研究问题的全貌,通过对国内外已有相关研究文献的研究,充分了解前人的相关研究成果、存在的问题。
并从中提炼出自己的观点,为论文的写作打下良好的理论基础。
(二)实证研究法
采用SE-SBM-DEA模型分析法,针对云南省2014年至2018年这四年期间的政府出台的相关补贴政策,将动态分析、静态分析综合应用,不仅考虑带来的经济效益,更要考虑其提供的社会效益。
(三)混合研究法
本文综合利用多种模型进行实证研究,但是DEA模型本身具有局限性,对部门指标的选取不是很理想,所以,本研究将定性研究和定量研究结合起来对云南省替代种植的财政补贴政策进行分析研究。
对于财政补贴政策带来的记性影响适用于定性研究,绩效水平的推断则适用于定量分析,只有将二者结合起来,才能使文章更具有说服力。
第四节创新点与不足之处
一创新点
本文章主要从以下几个方面进行创新:
(一)选取的研究对象以及研究内容的突破。
据查阅相关文献资料了解,以云南省发展境外罂粟“替代种植”为研究主体的实证研究相当稀缺,而本文的研究对象则是以云南省为主,联结云南省内的个地阶市等共同作为研究主题,对云南省的替代种植业的财政补贴政策的绩效进行评价,研究的成果更具有明显的倾向性。
(二)研究角度选取令人耳目一新。
以现有的研究成果为基准,不直接采用
替代企业净收益、缅老北地区农户收入等受其他因素影响较大的指标,而是基于企业生产行为的视角直接以“替代种植”财政补贴金额为核心加入政策扶持力度等指标,以替代作物产值、替代种植业发展深度等指标作为产出指标。
(三)采用SE-SBM-DEA模型,这一模型
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