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对行政问责制的探讨
对行政问责制的探讨
摘要:
行政问责制是指特定问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的并要求其承担否定性后果的一种规范。
行政问责制是由一系列制度构成的一个体系。
它主要包括:
问责主体制度、问责客体制度、问责程序制度、问责事由范围及责任方式确立等。
本文在阐明行政问责制的概念、内涵的基础上,分析了行政问责制的现状,提出行政问责制存在缺乏异体问责、制度建构不完善和法律缺失等问题,并提出从强化异体问责力度、建立行政问责制度、加快行政问责制法制化进程方面进行改进。
关键词:
责任;行政问责;异体问责;行政问责法;
Toadministrativeaccountabilitydiscussion
Abstract:
Andrequestsitwhichtheadministrativeaccountabilityisreferstothespecificaccountabilitymainbodyundertakesinviewofalllevelsofthegovernmentandtheofficialtheresponsibilitywhichandthevoluntaryfulfillmentsituationimplementstoundertakethenegativityconsequenceonestandard.Theadministrativeaccountabilityisasystemwhichconstitutesbyaseriesofsystems.Itmainlyincludes:
Accountabilitymainbodysystem,accountabilityobjectsystem,accountabilityproceduresystem,accountabilitymatterscopeandresponsibilitywayfirmlyatonce.Thisarticleintheexpositionadministrationaccountability'sconcept,intheconnotationfoundation,hasanalyzedtheadministrativeaccountabilitypresentsituation,proposedthattheadministrativeaccountabilityexistencelackstheforeignbodyaccountability,thesystemconstructionimperfectandquestionsandsoonlegalflaw,andproposedthatfromthestrengthenedforeignbodyaccountabilitydynamics,theestablishmentadministrationaccountabilitysystem,speedsuptheadministrativeaccountabilitylegalizationadvancementaspecttomaketheimprovement.
Keywords:
responsibility;Administrativeaccountability;Foreignbodyaccountability;Administrativeaccountabilitylaw;
一、行政问责制的内涵及其意义
党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》把依法实行问责制作为加强对权力运行的制约和监督,保证把人民赋予的权力用来为人民谋利益的重要途径。
从某种层面来说,在我国,行政问责古已有之,它是随着官僚政治的产生而产生的,在我国封建帝制中就有皇帝问责、御史问责、吏部问责等形式,典型案例当推民间家喻户晓的“诸葛亮挥泪斩马谡”。
新中国成立后,从总体上看,我们党比较注意发挥行政问责制的作用,包括很多地方的一票否决制,也是一种问责方式。
只不过,现在提到行政问责,是作为一种制度来推行来研究。
我国行政问责制的推行,其背景是中国现有的行政制度,如行政首长负责制的领导体制、民主集中制的决策机制,以及自上而下的压力型体制。
近年来,我国从中央到地方开始加快推行行政问责制。
关于什么是行政问责制,在我国目前的法律法规中还没有没有统一的解释,而我们所看到的只是各级地方政府对行政问责制的不同认识。
有的认为是法律责任或者政治责任,也有的理解为道义责任,还有的将之说成是以上三者的统一。
而完整的责任形式体系应包括行政责任、道德责任、法律责任、政治责任四种,但在目前实践中,责任的追究和责任的承担基本上是不完全的。
引咎辞职长期以来一直被作为政治责任和道义责任来对待,既是选任制官员对选举机关的政治责任,也是对选民的道义责任,是一种基于道德自律与舆论压力而自愿提出的非直接责任。
民主政治是一种责任政治,政治权力的授予必然伴随着政治责任的规定,政治权力与政治责任相互依存,权责一致。
公职人员在拥有政治权力的同时,在相应的政治领域必须负有一定的政治责任。
如果国家机关的领导人员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣影响,或者对重大事故负有重要领导责任,虽然没有直接责任,但由于自己领导的机关的工作没有做好,辜负了选举机关和人民的重托和信任,因此要对选举他的机关负责,对人民负责。
行政问责制。
周亚越教授更具代表性,她将之理解为道义责任、政治责任、民主责任和法律责任的责任体系。
行政问责制也称为行政责任追究制度;它是指特定的问责主体通过一定的程序针对行政机关及其公务员应当履行而没有履行相应的职责和义务的情况而必须承担否定性后果的一种追究制度。
行政问责制的一大特点是,它不仅要对负有一般责任或直接责任的官员问责,同时要对一级政府、一个部门的行政首长问责。
这就要求各级政府、各相关部门的“一把手”们,牢记为人民服务的宗旨,情为民所系,权为民所用,切实认真地承担起自己的职责。
还是制度防腐、降低执政成本的重要组成部分。
如果不是在制度上建设并杜绝腐败的温床,而只是在官员腐败后重惩贪官,腐败万一发生,对国家来说,其损失已无可估量甚至是无法挽回;对于腐败官员来说,轻者把自己一生的努力尽付东流,重者此生走上不归路。
因此,大至国家对于国家干部队伍的建设,小至对于对官员自己的负责来说,制度防腐能从制度的杜绝腐败产生的温床。
问责的建立,是制度防腐的一个重要组成组份。
因此,行政问责制的推行,有利于降低执政成本。
我国已进入发展的关键时期,科学发展、和谐发展、和平发展成为时代的主旋律。
在经济体制深刻变革,社会结构深刻变动,利益格局深度调整,思想观念深刻变化的大背景下,建立健全行政问责制,是强化和明确政府责任、改善政府管理、建设责任政府的本质要求;是推进依法行政、建设法治政府的重要保证;是加强对政府权力监督制约,提升政府执行力,建设效能政府的制度保障;也是“权为民所用,情为民所系,利为民所谋”、建设人民满意的服务型政府的迫切需要。
提高行政效能,增强政府执行力和公信力,关键在于加强对权力运行过程和结果的监督与问责。
二、行政问责制存在的问题和原因分析
2003年以来,我国加快了推进行政问责制的步伐。
重庆、成都、青岛、深圳等地方政府出台并全面启动了行政问责制。
大家在研讨中提出,各地在积极探索建立行政问责制的实践中取得了丰富的经验,但当前我国行政问责制建设中仍存在着亟待解决的问题。
理论研究层面上,已有的成果对基本概念和等级问责、政治问责内容研究较多,对行政问责体系的整体构成及特点研究较少;对国内个案研究较多,对国外实践研究较少;对官员问责重要性和存在的问题研究较多,对官员问责实践的总体特点、问责效果和一般规律研究较少;对行政问责研究泛泛指向的多,对研究范式系统概括的较少。
实践层面上的问题主要有:
职责不清和职能交叉问题使得责任落实和责任追究过程中责任主体难以明确。
行政问责制度中重行政问责,轻法律问责;重内部问责,轻外部问责;重执行问责,轻决策问责;重事故问责,轻日常问责;重应对问责,轻预防问责;重形式问责,轻结果问责等现象还很突出。
行政问责制度相关的配套制度尚不完善,制约了行政问责制度的推行。
信息的不对称,导致问责主体不能充分有效地了解行政者行为的有效性和合法性,公众不能及时、准确了解行政问责程序。
(一)行政问责注重同体问责,忽略异体问责
行政问责应当包括“同体问责”和“异体问责”。
前者是指来自国家行政机关内部的问责,其问责主体主要是行政机关和公务员的任免机关;后者是指来自其他国家机关的问责,其问责主体包括国家权力机关和国家司法机关。
由于行政问责上位法律的缺失,地方问责立法往往是政府立法,而政府立法只能限于行政系统内部,不能规定行政机关以外的其他机关的义务,权力机关、司法机关等问责主体的作用未能得到发挥。
行政问责的主体是政府的最高行政机关,启动按钮在行政机关最高领导人手里,问责往往取决于最高领导人的意愿和意志,也就是说,由最高行政领导确定是否要问责,什么样的事情需要问责,什么样的事情不需要问责,问责的力度如何,什么样的人应该承担什么样的责任,什么样的人可以不承担责任;最高领导重视了,问责就进入实践,其力度也大,最高领导有其他考虑了,问责就会退而变成次要工作,力度下降,有时候甚至是停止运作。
同时地方立法也只能规定行政体系内部的等级问责,即上级问责下级,等级问责尽管在效力上具有优势,但如果仅仅是上级追究下级的责任,那么上级的责任由谁来问就会成为一个问题,其结果必然是最高的一级无人追究责任,而在最关键的地方无人问责会造成责任体系中根本环节的缺失。
目前,由于相关法律规定的缺失,行政问责的主体仅限于行政系统内部,立法机关、司法机关等问责主体的作用未能得到充分发挥,因此异体问责相对比较薄弱。
同时,问责机关与公民、组织的关系尚待进一步规范,公众不能有效监督行政机关内部的同体问责活动,使行政问责的结果与社会大众的要求还存在一定的距离。
(二)行政问责制的制度化建构不完善
我国行政问责涉及的领域经历了这样一个变化和扩展过程:
从突发性公共危机、重大恶性事故,到行政不作为、滥用行政权力,引发了官员撤职、引咎辞职等。
从被撤职到引咎辞职,再到事故发生后关于道德责任的冷静反思;从一次孤立的政府决策,到制度化、规范化的官员问责,再到明确的行政责任分工和常态化的定期“抽检”;从突发性危机,到重大恶性事故,再到公共生活的各个领域,彻底拉开了建国以来第一次官员问责制度化建构的序幕。
在没有明确的制度监督下,往往会出现一些人们所不愿意看到的事情,行政权力与责任就是这其中很明显的矛盾。
如:
广大人民群众往往是从工作作风和生活作风上看出一个干部是好是坏的。
某些机关的行政人员上班迟到,下班早退,来办事的群众就要白跑一趟冤枉路,老百姓的心气就不顺,心中对政府的形象就要打折扣;“脸难看”,“翻白眼”,态度恶劣,群众就会“骂”政府。
作风拖拉,推诿扯皮,该办的事不及时办,群众就恨政府;你处理事情往把工作“没本事”,不会抓主要矛盾,把本该缓解的矛盾火上浇油,群众就怀疑你的执政能力低下。
现实生活中,一些同志往作风和生活作风的分量看得太轻,把它的作用看得太小,认为生活作风问题是小节,领导干部只要把握好大方向,有政绩,工作作风上有小毛病无关紧要,无所谓。
这是十分有害的。
中国政府机关并不缺少权力,而是缺少责任,没有责任约束的权力一方面容易导致权力的异化,另一方面又会使权力失去应有的权威,长期以来在公共行政过程中存在的“上有政策,下有对策”现象,其主要的原因就在于职权缺少相对应的职责约束。
所以,适应当前市场经济体制的公共行政改革,在界定政府职能,重新配置权力的同时,更要唤醒现在政府部门在公共行政过程中的责任意识。
行政问责机制是行政官员未履行自己的职责或在履行自己职责的过程中滥用行政权力、违反法定职责和义务时,由特定主体追究其责任,令其承担某种否定性后果的一种弹性结构。
之所以说是一种弹性结构,是因为它不是指一种具体的技术,而是指一种动态的运作制度。
但是责任划分上过大的弹性空间又必然导致刚性原则的缺失和问责的有失公正,这样的“问责”,结果或许可以聊慰民心,但效果却是可疑的。
(三)行政问责制的法律缺失
行政问责法律的缺失是我国目前行政问责制中存在的最基本也是最重要的问题。
行政法治是实现社会主义法治的重要组成部分,其本身包含了行政职权法定化、行政机构法定化、行政程序法定化和行政责任法定化等内容。
行政法治所包含的内容,不仅要求我们的政府是一个有限政府、高效政府、服务政府,同时还是一个责任政府,责任行政是全部行政法产生的基础,是贯穿于所有行政法规的核心和基本精神。
责任行政的理念及其规范之所以产生,根本目的就在于改变行政活动中的无责任状态,并把全部行政活动置于一种法律责任的基础之上,而行政问责制正是我国行政法治的重要内容和实现形式之一。
目前,目前还没有一部关于行政问责的全国性法律或者行政法规,地方立法的依据主要是《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》以及《中华人民共和国公务员法》和《行政机关公务员处分条例》中的相关规定,这些规范性文件不仅存在着问责标准不明确等问题,而且在问责的主体、对象、范围、步骤以及责任形式和惩处力度等方面都不尽相同,缺乏统一性和科学性。
一些地方政府在制定行政问责的规定和办法时难免出现照抄照搬,内容过于笼统,缺乏针对性和实用性现象,在实践中难以操作,流于形式。
因此,我过应加速行政问责立法的步伐。
汉密尔顿指出:
“如果人都是天使,就不需要任何政府了;如果是天使统治人,就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。
”而实际上,政府及其公务员都不是天使。
而且,由于他们掌握一定的行政权力,因而对其监督和控制就显得更为重要。
行政问责,正是对行政权力进行监督和控制的关键一环;而行政问责法,则是现代法治社会规范这种监督和控制的基本手段。
从2003年开始,我国长沙、大连、天津、海南等一些地方也相继制定了行政问责方面的规章,但我国至今没有全国统一的行政问责法。
因此,我国行政问责立法的总体状况是“法律缺失”。
作为一个国家要建设一部法律,一定的法律建设水平紧密相联。
而我国的法制建设水平依目前看,还未达到一定的程度,与西方国家的法制建设水平还是存在很大的距离。
还有就是我国的行政问责制本身还不够完善。
三、规范行政问责制政策建议
我国行政改革的目标是要建立和形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。
建立健全行政问责制,构建一个可问责的政府,不仅是行政改革目标的内在要求,而且对于建设法治政府,推进我国社会主义民主政治建设进程,推动政治文明的发展和进步,维护社会稳定,都有着极其重要的现实意义。
行政问责制的加强和完善对于防止权力的滥用、误用,保证公务员队伍的公正和廉洁具有十分重要的意义,有助于公务员素质的提升和公务员制度的完善。
正因为如此建立健全有效的行政问责制,完善行政责任追究制度尽快实现“可问责”的政府理念,日益成为公众关注的焦点。
笔者认为,应该从以下几个方面着手:
(一)强化异体问责力度
从行政问责制的长远发展来看,行政问责要想更好地发挥作用,促进责任政府的建立,在完善行政机关内部问责的同时,必须实现对行政官员责任追究机制从内部问责到外部监督的方向发展,即异体问责。
那么应该如何加强“异体问责”呢?
1.要明确人大监督的权力
人大是异体问责中最重要的问责主体。
随着依法治国的力度不断加大,需要进一步建立不信任投票制、弹劾制以及责任人引咎辞职制度等,增强人大监督的问责手段和力度。
完善行政问责制,要强化异体问责,充分发挥行政体制外部的问责主体(特别是立法机关)的监督、问责作用,对行政机关形成有效的外部压力。
在各类问责主体中,人大及其常委会是最重要的体制外问责主体。
人大及其常委会要充分运用其监督权力,行使各项监督职权对行政机关进行问责。
2.要加强舆论监督、调动全体公民监督的积极性
在当今时代,单个的公民或者组织处于信息上的劣势,不可能充分占据信息资源,舆论监督实际关系着信息公开的来源问题,在政府掌握信息的前提下,新闻如果不够畅通的话,公民的信息知情权就得不到保障,更谈不上对政府和行政官员的问责了。
公民个人、社会团体等其他异体问责主体的作用也同样不可忽视。
随着民主意识的增长和新公共管理理念的盛行,公众参与成为行政发展的必然。
就行政问责而言,我们应该建立一种公众导向的问责模式。
比如在我国的经济发展、企业安全生产领域,仅仅靠行政机关的监督检查是不够的,还必须充分发挥企业内部人员的力量,只有他们最熟悉内情,鼓励他们对于经济活动中企业的违法情况进行监督,多管齐下,才有可能真正有效遏止安全事故的发生。
这样,才能真正达到问责的目的。
3.建立行政问责的公益诉讼制度
公益诉讼制度是问责制的建立在行政诉讼制度方面的体现,它包括公民以纳税人的身份请求对于行政机关不符合法律规定的行为提起诉讼、公民对于行政机关拒不履行监督检查职责的行为提起诉讼等情形。
相应的问责权限应由相应主体实施,在行政问责制完善过程中要逐步确立以民意、媒体报道为基础,以各级人大问责为主,以政府问责为辅和公益诉讼为补充的行政问责体系。
(二)建立行政问责制度
行政问责制作为政治文明的一大进步,我们应想方设法采取措施去完善它。
针对目前行政问责制立法相对滞后的现状,我们必须强化法治的理念,加快立法步伐,尽快完善行政问责制的各项规章制度,早日实现行政问责在整个国家范围内的法制化、制度化。
具体而言,在问责事由方面,应尽快建立一套相对细致、完备的事由标准,什么事该问责,什么事可以免责,以规范的形式予以表达,杜绝行政问责的随意性和不彻底性。
在确定问责对象和范围时,要建立完善的职位分类制度,做到权责统一,加强行政人员的责任意识,明确责任主体,改变权力和责任不对等的现状。
在问责程序方面,要逐步建立一套规范明晰的问责程序,将问责事由、问责主体、客体明确规范,进一步完善行政问责的程序和步骤。
行政问责制应当是一套完整的责任体系,而不仅仅局限于行政部门内部的上下级之间,在这样的责任体系中,人民追究各级政府的责任,各级政府逐级追究各级官员的责任,这样才能确保责任体系中没有缺失的环节。
问责机制的建立必须解决如下几个问题:
第一,要建立一套普遍、公开、细致的问责事由标准;第二,要明确党政之间、正副职之间、不同层级之间的责任及其问责方式;第三,要按照授权范围及民主宪政的要求明确问责主体;第四,要规定问责程序,以法制化的程序来保证问责制度的有序进行,如提案、立案、调查、申辩、审议、决定、复议、申诉等,违反程序的问责是无效的。
(三)加快行政问责制法制化进程
制定统一的《行政问责法》。
由于没有一个科学性、规范性、操作性很强的问责法做支撑,我国问责制度在实践中难以发挥出应有的制度效应,从而直接影响到实施问责制度的社会效果。
制定《行政问责法》是我国问责制立法现状的需要,也是回应我国问责实践的需要。
应对我国目前行政问责制在法律建设发面的不足,应该尽快制定一部统一的《行政问责法》。
现在在我国,地方行政问责的相关规定很多,但都形式不一,而真正统一的《行政问责法》还是没有,因此,立法部门应该尽快制定统一的法律来填补空白。
由于现在地方行政问责法规形形色色的比较繁多,而有的在实施推行后得到的效果还比较好,因此,在制定统一的行政问责法的同时,也应照顾到各地方的行政问责制,以可行的,可借鉴的相关规定来作为统一的标准。
总之,制定《行政问责法》是法理和我国问责制度实践的双重需要。
只有对行政问责进行全国统一的立法,才能摆脱现有的问责模式的惯性和缺陷,由人治型问责过渡到法治型问责,由“风暴型”问责转向“制度型”问责,进而使中国的行政问责制走向科学化并真正落到实处。
四、总结
可问责意味着一个政府是负责任的政府,是一个敢于向公众负责的政府。
是否负责任也成为现代政府合法性的重要基础之一。
从根本意义上讲,一个政府只有在它真正履行其责任时才是合乎理性的,才是合法的。
行政问责制正是巩固这种政府合法性的有效制度安排之一。
实施行政问责制是我国顺应现代国际形势发展的一项改革措施,是我国政府与时俱进的具体体现,是我国政治文明建设的重要组成部分。
在我国,建立和完善行政问责制可以达到整顿吏治,打破官本位的目的,有助于建立廉洁、高效、责任政府,是政治文明建设的重要组成部分。
官员问责制的推行,是当前中国政治生活中的重要现象。
从"不问责"到"问责"、从"弹性问责"到"制度问责",标志着政治文明程度的不断提高。
显然,在当今的中国,建立和推行行政问责制具有非同寻常的意义。
参考文献
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[11]周斌,行政问责制:
权责对等的制度性保障湖北社会科学,2005
执笔:
04东方行管金彬涛
指导老师:
高伟娜
目录
中文摘要、关键词1
英文摘要、关键词1
正文2
一、行政问责制的内涵及其意义2
二、行政问责制存在的问题和原因分析3
(一)行政问责注重同体问责,忽略异体问责4
(二)行政问责制的制度化建构不完善5
(三)行政问责制的法律缺失6
三、规范行政问责制政策建议7
(一)强化异体问责力度7
(二)制度的文明还需要制度来确立8
(三)加快行政问责制法制化进程9
四、总结10
参考文献11
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