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新开荒且已种植的地;
“沿海〞、“沿湖〞地区已围垦利用三年以上的“海涂〞、“湖田〞;
弃耕、休闲不满三年,随时可以复耕的地;
因灾害或其它因素,虽然当年内未种植农作物但仍可复耕的地;
以种植农作物为主,附带种植桑树、果树和其它林的地;
年年进行耕耘种草的地。
不包括:
因灾害或其它因素,已不能复耕的地;
弃耕、休闲满三年的地,或者虽不满三年,但已经成为荒地的土地;
不进行耕耘,净地种植牧草已成为永久性草地的土地;
专业性的桑园、茶园、果园、果木苗辅林地、芦苇地、天然草场等;
以混凝土等铺设的温室、玻璃室,导致栽培的植物体与地面隔绝的基地。
二、耕地资源分类
1、根据耕地性质,耕地总资源又分为常用耕地面积和临时性耕地。
常用耕地:
是指专门种植农作物并经常进行耕种、能够正常收获的土地。
包括土地条件较好的根本农田和虽然土地条件较差,但能正常收获且不破坏生态环境的可用耕地。
常用耕地作为我国根本的、珍贵土地资源,受到我国《土地法》严格保护,未经批准,任何个人和单位都不得占用。
临时性耕地:
又称“帮助田〞,是指在常用耕地以外临时开垦种植农作物,不能正常收获的土地。
包括临时种植农作物的坡度在25度以上的陡坡地,在河套、湖畔、库区临时开发种植农作物的土地,以及在废旧矿区等地方临时开垦种植农作物的成片或零星土地。
根据我国《水土保护法》规定,现在临时种植农作物坡度在25度以上的陡坡地要逐步退耕还林还草,在其它一些地方临时开垦种植农作物,易造成水土流失及沙化的土地,也要逐步退耕。
因此,我们又可称这局部临时性耕地为待退的临时性耕地。
2、根据耕地当年利用情况可分为当年实际利用的耕地和当年闲置、弃耕的耕地。
当年实际利用的耕地:
指当年种植农作物的耕地。
当年闲置、弃耕的耕地:
指由于种种原因,当年未能种植农作物的耕地。
包括轮歇地、休耕地、因干旱、洪涝及其它自然和经济原因农民未能种植农作物的耕地。
3、根据耕地的水利条件,可分为水田和旱地。
旱地又分水浇地和无水浇条件的旱地。
水田:
指筑有田埂〔坎〕,可以经常蓄水,用来种植水稻、莲藕、席草等水生作物的耕地。
因天旱暂时没有蓄水而改种旱地作物的,或实行水稻和旱地作物轮种的〔如水稻和小麦、油菜、蚕豆等轮种〕,仍计为水田。
旱地:
指除水田以外的耕地。
旱地包括水浇地和无水浇条件的旱地。
水浇地:
是指旱地中有一定水源和灌溉设施,在一般年景下能够进行正常灌溉的耕地。
由于雨水充足在当年暂时没有进行灌溉的水浇地,也应包括在内。
没有灌溉设施的引洪淤灌的耕地,不算水浇地。
无水浇条件的旱地:
是指没有固定水源和灌溉设施,不能进行正常灌溉的旱地。
三、我国耕地资源情况
中国的土地资源中耕地大约占世界总耕地的7%。
中国的内陆土地面积为960万hm2,在世界上继俄罗斯、加拿大之后居第三位。
〔一〕我国耕地的特点1、人均耕地面积小
我国虽然耕地面积总数较大,但人均占有耕地的面积相对较小,只有世界人均耕地面积的1/4。
到1995年,人均耕地面积大于0.13hm2的有省、自治区、主要集中于我国的东北、西北地区,但这些地区水热条件较差,耕地生产水平低。
相对自然和生产条件好的地区如上海、北京、天津、湖南、浙江、广东和福建等人均耕地面积小于0.07hm2,有些地区如上海、北京、大洋、广东和福建等甚至低于联合国粮农组织提出的人均0.05hm2的最低界限。
该组织认为低于此限。
即使拥有现代化的技术条件,也难以保障粮食自给。
2、分布不均匀
综合气候、生物、土壤、地形和水文等因素,我国耕地大致分布在东南部湿润区、半湿润季风区、西北部半干旱区、干旱内陆区和西部的青藏高原区。
东南部湿润区和半湿润季风区集中了全国耕他的90%以上。
3、自然条件差
我国耕地质量普遍较差,其中高产稳产田占1/3左右,低产田也占1/3。
其中涝洼地有约400×
104hm2,盐碱地有约400×
104hm2水土流失地670×
104hm2。
而且耕地地力退化迅速,加上由于污水灌溉和大面积施用农药等原因,耕地受污染严重,加剧了耕地缺乏的局面。
〔二〕我国耕地面临的压力
中国依靠占世界7%的耕地养活了世界22%的人口,是一项具有世界意义的伟大成就。
但另一方面,这一现实也说明中国耕地资源面临的严峻形势,耕地缺乏是中国资源结构中最大的矛盾,这种矛盾的具体表现在第三章第三节中已有阐述。
总之,中国单位面积耕地的人口压力巨大,目前已是世界平均水平的2.2倍。
因此,我国的可持续开展在很大程度上依赖于耕地的保护。
四、耕地资源保护概念
耕地保护:
是指运用法律、行政、经济、技术等手段和措施,对耕地的数量和质量进行的保护。
最近十几年来,中国因为非农业建设占用而减少的耕地大约占耕地减少面积的40%左右〔其他的减少原因主要有:
农业结构调整、灾毁等〕。
耕地面积大量减少直接威胁农业开展。
为此,我们必须确保一定数量和质量的耕地。
目前耕地保护方面的制度主要有耕地占用补偿制度、耕地总量动态平衡制度和根本农田保护制度。
近年来,中国耕地保护工作取得明显成效,全国已调整划定根本农田面积1.08亿公顷,到2022年底,保护率到达84%左右,根本完成《全国土地利用总体规划纲要》确定的根本农田保护任务。
全国近2/3的省份建立了地方政府耕地保护目标责任制,新增建设用地规模根本得到控制。
实现耕地占补平衡的省份到达29个,比1998年增加12个。
1995-2022年间,通过土地开发整理、复垦等,全国累计补充耕地200万公顷。
耕地是人类赖以生存和开展的根底,面对我国耕地严重缺乏的严峻形势,采取各种措施,预防和消除危害耕地及环境的因素,稳定和扩大耕地面积,维持和提高耕地的物质生产能力,预防和治理耕地的环境污染,是保证土地得以永续和合理使用,稳定农业根底地位和促进国民经济开展的重大问题。
《中华人民共和国土地管理法》明确提出了耕地保护的目标,即实现耕地的总量动态平衡。
所谓耕地总量动态平衡,是指在满足人口及国民经济开展对耕地产品数量和质量不断增长的条件下,耕地数量和质量供给与需求的动态平衡。
实现这一目标必须加强耕地的数量、质量保护并注重耕地环境质量的提高。
耕地的数量保护具体措施包括以下几方面:
1、严格控制耕地转为非耕地;
2、国家实行占用耕地补偿制度;
3、国家实行根本农田保护制度;
4、推进土地开发、复垦、整理。
耕地的质量保护包括以下几方面:
1、国家制定耕地质量保护措施,如:
防止水土流失、耕地沙化、盐碱化、贫瘠化等;
2、实现耕地环境保护。
耕地保护目标责任制,是指确定一定区域的耕地保护目标任务,措施到位,责任到人,运用目标化、定量化、制度化管理方法,标准各级人民政府、部门以及各级领
导的耕地保护工作行为,确保耕地保护根本国策贯彻落实的制度。
自1990年以来,耕地保护目标责任制建设在全国范围由点到面、由部门到政府得到逐步推进。
除耕地保护目标责任制外,还有根本农田保护目标责任制、土地管理目标责任制、国土资源管理目标责任制等形式。
目前,全国近2/3的省份建立了地方政府耕地目标责任制,在根据土地利用总体规划确定省级政府耕地保护目标和任务后,根据各地区情况,分解耕地保护指标,由上级政府与下级政府、上级国土部门与下级国土部门分两条线逐级签订耕地保护责任书,明确责任制的具体内容和指标。
由上级政府及国土部门定期考核目标责任制完成情况,并在考核的根底上建立耕地保护奖惩制度,调动各地保护耕地的积极性。
今后要进一步强化地方政府领导保护耕地的责任意识,部将在完善土地调查统计制度和土地利用动态监测体系的根底上,建立反映各地工作实际效果的考核指标体系,对各省〔区、市〕耕地保有量和耕地占补情况进行考核并公布考核考核结果,使目标责任制切实对耕地保护起到促进和保证作用。
五、耕地资源的保护措施
要严格执法,加强管理。
健全农田根本保护制度,强化耕地的保护。
耕地是人类赖以生存的物质根底。
切实保护和合理利用好每份耕地,提高农业综合生产能力,对于保障农业持续开展,保证增加农民收入,具有十分重要的意义。
1986年,全国人大常委会公布《中华人民共和国土地管理法》,1991年确定了每年6月25日为全国土地日,1994年发布《根本农田保护条例》,1987年耕地保护写进了《刑法》,这一切都说明了我国政府对耕地保护的重视性。
但是上有政策,下有对策,由于基层措施不得力,土地浪费现象依然很严重。
需进一步加强管理完善措施,确保每一分耕地都能合理利用;
要认真贯彻《土地法》和《根本农田保护法》,确保耕地面积的稳定;
要强化对非农业建设占用耕地的方案管理,严格执行耕地占用许可证、转用市批、耕地保养等制度,真正做到依法切实保护耕地;
在执法管理上,土地部门可模仿“方案生育〞突击执行形式,每年抽调农业、土肥专家突击对耕地的面积和质量保护进行突击检查,对有问题的地方应严肃追查;
在积极开发后备土地资源上,实行“谁复垦,谁受益〞的方法,调动开垦荒地的积极性,增加耕地,缓和人增地减的矛盾,实现耕地的收支平衡,真正使我省有限的耕地资源走上可持续开展和利用的良性轨道;
划定农田保护区,是花钱少、时间短、见效快,切实保护耕地的有效措施;
对耕地实行严格的用途管制,严格执行耕地占用许可证,转用审批,耕地保养等制度。
〔二〕要严格控制国家和集体基建用地。
国家根本建设每年占用大量耕地,必须考虑尽量不占或少占耕地,确实要占的必须占一补一;
合理规划乡村集体用地,乡村集体用地要制定长期规划,乡镇企业应合理布局,防止投资区、开发区、工业区盲目占用耕地;
减少农民个人建房用地,农村建设应该实行统一规划,控制个人建设占地面积。
同时挖掘旧村土地利用潜力,复垦废弃的村庄宅基地,有条件的地方可实行村庄兼并。
〔三〕努力复垦耕地资源,大力开发后备土地资源。
应该加大科技和资金的投入
力度,采取各种各样的方式,使其尽快变成可以利用的耕地,同时应该加强土地整理,对田、水、村、路、沟进行综合治理。
根据大约测算,仅这一项就可以增加2%~4%的耕地面积。
同时要不断挖掘耕地的潜力,改善耕地的环境,提高耕地的生产力。
同时,农田水利设施仍较薄弱,抗御自然灾害能力〔主要是旱涝灾害〕不强。
所以应该做到加强农田水利建设,改善农田生态环境,可以通过增加施有机肥、秸秆还田、平衡施肥等来改进土壤质量,以此来提高耕地质量;
可以推广引进先进的耕作方式,根据市场的需求,合理调整种植业的结构,提高复种指数和灾后的复垦率;
要依靠科技和各种投入,使耕地由粗放经营向集约经营转变,以到达提高单位耕地面积产出效益的目的。
〔四〕严格控制人口增长,协调人地关系。
人口的过快增长也是导致耕地面积减少和不合理利用的重要原因。
随着经济的快速开展和人口的增加,其对耕地的压力也越来越大,人地矛盾更趋突出。
所以各级政府必须将耕地与人口平衡纳入到方案体系中,通过严格控制人口增长,提高人口素质,不断促使人地比例关系的协调开展。
〔五〕加强以改革土壤为中心的农田根本建设,大力改造中低产田,提高耕地素质、质量和抗灾能力。
为了提高耕地质量,开掘耕地的更大生产能力,要切实抓好以治水改土为中心的农田根本建设。
淮北平原主要以防涝除渍为主,积极开展灌溉设施建设,尤其是要重视对地下水的开发利用;
江淮分水岭地区主要以提高抗旱能力为主,大力开展电力灌溉,不断兴修已有的水利设施;
沿江地区要搞好防洪防涝,皖南和大别山区要抓好水土保持工作。
抓好农田根本建设的同时,还要大力抓好中低产田改造,增加高产、稳产农田面积,要坚持用养结合,改进和利用相结合,当前利益与长远利益相结合,实行山、水、田、林、路综合治理的方针。
因地制宜,分类指导,提高耕地素质要坚持走从农业大省转向农业强省的道路,以耕地为根底,与林、草、种植、养殖业的开展联成一个有机整体。
耕地的培肥要有生态观念,坚持生态、社会和经济效益三结合,要提高耕地的综合生产能力。
〔六〕要合理地调整优化耕地利用结构,开展三高〔高产、优质、高效〕农业。
优化种植业结构,抓好作物布局是提高耕地资源利用率和经济效益的重要举措。
优化耕地利用结构须以提高经济效益为中心,以市场为导向,从而提高耕地资源的利用率,改进农业生态环境,围绕稳粮、扩经、扩饲作物比重,开展养殖业,开发名特优稀新产品的总思路,因地制宜,通过间套作等技术,改革优化耕作制度,开展多熟、高效种植,只有这样,才可使有限的耕地资源产出较高的经济效益。
努力增加科技和资金投入,依靠科技进步,提高耕地集约化的经营水平。
科技是增强农业开展后劲的最大潜力,也是传统农业走向现代农业的唯一出路,充足的资金是农业开展的保证。
要加强农业实用技术推广,改变目前农业科技奉献率缺乏40%的状态。
〔七〕建立健全耕地的信息技术系统,开展耕地的数量、质量和合理利用情况的动态监测,为科学指导和宏观决策效劳。
随着科学技术在农业生产中奉献率持续的增长,建立耕地信息系统已刻不容缓,各个农业部门应积极争取资金,开展地力监测,建立耕地质量跟踪信息,土地统计部门应建立耕地面积动态信息,耕地利用规划信息,使农业生产者能够从耕地信息系统中寻找到适合于本地农业生产的最正确方案,从而以
最低的本钱获取最优厚的回报。
扩展阅读:
耕地保护政策与实务知识
耕地保护政策与实务
一、形势与任务
〔一〕坚守18亿亩耕地红线形势严峻
人口多、人均耕地少、耕地后备资源缺乏、生态环境脆弱,资源禀赋是我国的根本国情。
近年来,随着我国工业化、城镇化进程的加快,特别是近两年实行的“扩内需、保增长〞,耕地保护的压力越来越大。
1、人均耕地少、优质耕地少、耕地后备资源少。
2022年,我国耕地面积是18.257亿亩,人均只有1.37亩,缺乏世界平均水平的40%,北京、天津、上海、浙江、福建和广东6省市的人均耕地,已经低于联合国粮农组织确定的0.8亩警戒线。
全国中低产田与高产田的比例约为7:
3,全国水土和光热条件好的优质耕地,仅占全国耕地的1/3,主要分布在东南部地区,而这些地区又多是目前建设占地最多、最快的地方。
理论上全国耕地后备资源总潜力约为2亿亩,可以开垦城耕地的只有约8000万亩。
2、土地开发利用粗放浪费。
一方面,城镇盲目扩张,建设贪大求洋,用地结构不合理,产出效率低下。
我国城镇人均建设用地达133平方米,超过国家规定的人均80~120平方米的标准。
城市建设用地40%以上低效利用,还有5%处于闲置状态。
全国每年新增建设用地中,工业用地占40%,有的东部省市高达60%。
工业用地产出效率也比拟低,还不到兴旺国家的10%。
另一方面,农村空闲住宅多、空心村多,人均建设用地逐年扩大。
农村空闲住宅面积约占村庄建设用地问题的10%~15%。
农村人均居住建设用地从1996年的193平方米增加到2022年的229平方米。
3、土地供需矛盾非常突出。
目前,全国有22个省份已经突破或根本用完现行土地利用总体规划确定的本省份到2022年的建设用地指标。
近年来,每年的建设用地指标也就是不到600万亩,只能满足最多一半需要。
正在修编的土地利用总体规划,只能满足公路、港口、民航、铁路等根本建设到2022年规划需求的1/2~2/3。
4、土地违规违法形势依然严峻。
一是省级违规违法批地用地根本不存在;
二是一些市县直接违规违法批地,或者地市县政府默许,纵容,操纵甚至迫使下级政府违规违法批地用地;
三是违规违法用地向下蔓延,由地市向县、乡〔镇〕、村级蔓延。
以租代征就大量发生在乡〔镇〕政府和村级组织;
四是土地违规违法东部没有遏制,中西部地区有上升的势头。
5、党中央国务院提出的一系列扩内需,保增长等措施,对耕地保护工作提出了更高的要求。
一方面,为应对国际金融危机,2022年第四季度中央新增投资1千亿,带动地方4千亿,今明两年,中央要投资1.18万亿元,带动地方4万亿投资。
在这么短的时间内,投资力度这么大,这么多的工程要落地,对严守18亿耕地红线造成很大的压力。
另一方面,党的十七届三中全会决定、今年的中央一号文件,对建设和完善最严格耕地保护制度提出更新、更高的要求。
〔二〕耕地保护任务十分艰巨
改革开放30年来,严格保护耕地的政策取向,为我国粮食平安、社会稳定、经济平安奠定了坚实的物质根底,使我国工业化、城镇化进程平稳而快速地推进。
1、保护耕地是粮食平安的根底。
一方面我国人口总量和人均粮食消费量在持续增长,而粮食和耕地供需关系处于“紧平衡〞状态以及国际粮食市场的调节空间有限,要求我们尽可能维持现有耕地面积。
另一方面决定未来耕地需求量的因素包括粮食需求量、粮食自给率、粮食播面单产、粮食播种比例和耕地复种指数,到2022年我国人口规模将到达14.5亿人-14.7亿人,粮食需求量为7.41亿吨-7.54亿吨。
目前粮食单产涨幅空间不大,粮食播种比例和复种指数均呈下降趋势,而粮食自给率已高于95%。
从以上指标分析,2022年我国耕地需要量为18.09亿亩左右,目前耕地面积为18.26亿亩,离红线还有2600万亩。
2、保护耕地也是为了社会稳定。
耕地是农民最重要的生产资料和最根本的生活保障。
耕地提供了农民40-60%的经济收入,60-80%的生活必需品。
我国目前城镇化率约为45%,至少有6亿多农民生活在农村,有约1.3亿名进城务工农民,在当前金融危机影响日深的情况下,耕地是一些失业农民工的重要“心理防线〞,通过严格控制保护耕地并及时补充占用的耕地,可以防止出现大量失地农民,有效维护社会稳定。
3、保护耕地同样关系经济平安。
粮食问题本身也是经济问题。
耕地是轻工业根本原料的主要来源,没有耕地提供的不断增长的原料支持,就没有工业的持续快速开展。
每一次粮食短缺都带来粮价高涨,并带动社会物价总水平的上涨,影响宏观经济的稳定。
由美国次贷危机引发的金融危机,清楚地告诉我们,如果放松土地供给闸门,任由土地被征转并成为信贷抵押品,其可能引发金融风险不可低估。
4、保护耕地还是保护人类赖以生存开展的自然生态系统和文化景观的需要。
耕地是最好的绿地,耕地特别是水田,是重要的人工湿地,耕地系统本身在有机物质生产、维持大气二氧化碳和氧气的平衡等方面,具有重要的生态功能和价值。
与此同时,保护耕地,也意味着我们在建设现代文明的同时也保住了传统文明,实现了多样化。
5、保护耕地不会延缓城镇化进程,推高房地产价格。
一方面,我国的耕地保护制度虽然严格,但并非盲目和僵化地执行,而是以推进节约集约用地和土地整理开发为主,对符合规划和国家政策的各类建设的必要用地都给予了保障。
20世纪80年代以来,我国城镇化加速开展,城镇化进程并没有因为国家实行耕地保护政策而减缓。
另一方面,房地产价格的上下最终是由供求关系决定的。
即使在土地资源丰富的国家〔如美国、加拿大〕,大城市地区特别是中心城区的房地产供给也总是稀缺的。
有效需求会随着城市经济开展不断扩大,在供给减少和需求扩大的全力作用下,房地产价格必然趋于上升。
而近期国内外许多城市房价下降,其根本原因就是经济衰退导致需求缺乏。
我国城镇化开展用地是充分保障的,没有因为保护耕地减少必要的房地产用地供给,因此,保护耕地不可能推敲房地产价格。
总之,耕地在我国经济社会开展和生态文明建设中具有不可替代的特殊地位,保护耕地始终是我国现代化进程中一个全局性、战略性重大问题。
二、根本农田保护
根本农田是指根据一定时期人口和国民经济对农产品的需求以及对建设用地的预测而确定的在土地利用总体规划期内未经国务院批准不得占用的耕地。
我国现有根本农田15.89亿亩,占耕地总
量的86.8%,几乎承当着我国全部的粮食生产任务。
按我国人口顶峰时对粮食的需求和单位面积粮食生产能力测算,中央提出的一人一亩口粮田的目标,到2022年要保16亿亩根本农田。
十七届三中全会《决定》明确提出“划定永久根本农田,建设保护补偿机制,确保根本农田总量不减少,不改变,质量有提高。
〞各地要结合土地利用总体规划修编,调整好根本农田布局,对规划确定的根本农田落实到地块和农户,采取特殊保护措施,实行永久保护。
〔一〕根本农田保护区划定
根本农田保护区是指为对根本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和依照法定程序确定的特定保护区域。
县级土地利用总体规划,应结合土地用途区确定,划定根本农田保护区;
乡级土地利用总体规划,应将县级规划划定的根本农田保护区进一步落实到地块。
1、以下耕地应当划入根本农田保护区:
经国务院主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油、蔬菜生产基地内的耕地;
有良好的水利与水土保持设施的耕地,正在发行或已列入发行规划的中、低产田;
农业科研、教学实验田;
集中连片程度较高的耕地;
相邻城镇间、城市组团间和交通干线间绿色隔离带中的耕地。
2、为根本农田生产效劳的农村道路、农田水利、农田防护林和其他农业设施,以及农田之间的其他零星土地,可以划入根本农田保护区。
3、土地利用总体规划已预留为建设用地的土地,不再划入根本农田保护区。
4、根本农田保护区的边界应依据上一级土地利用总体规划的规划目标和分区要求,参照已有的相关规划,综合考虑生态环境建设安排、根底设施建设用地布局、城乡建设用地扩展边界划定等因素确定。
尽可能利用明显的线形物或河川、山脊、林带等自然、人工地物界线,兼顾行政界限。
5、根本农田保护区划定中,可以多划一定比例的根本农田,用于规划期内补划不易确定具体范围的建设工程占用根本农田,包括难以确定用地范围的交通、水利等线型工程用地,不宜在城镇村建设用地范围内建设、又难以定位的独立建设工程〔如防灾建设、社会公益工程建设、城镇村重要根底设施建设、污染企业搬迁等〕。
同时,列明可在根本农田保护区内安排的建设工程清单。
〔二〕划区工作的具体要求
根本农田保护区以乡〔镇〕为单位划区定界。
乡〔镇〕国土资源所根据乡〔镇〕土地利用总体规划确定的根本农田保护的安排、数量指标和质量要求,把根本农田保护指标落实到乡〔镇〕1:
1万的土地利用现状图上。
一般将一个行政村范围内的根本农田作为一个根本农田保护片,并在土地利用现状图上,按从左到右、从上到下的用阿拉伯数字编号。
在每个保护片内,由村庄、工矿、道路、河流等明显界线将根本农田划分为假设干块,并按从左到右、从上到下的用阿拉伯数字编号,即采用“区-片-块〞3级划分编号。
填写根本农田保护地块汇总表及根本农田保护区面积汇总表,建立本乡〔镇〕根本农田保护统计台帐,并将划定的根本农田保护块落实到村组、地块和农户〔承包经营户〕,做到根本农田保护图、表、台帐和地块相符。
划定根本农田保护区时,不得改变土地承包者的承包经营权,要在主要交通沿线、集镇、村庄、集镇周边集中连片的根本农田保护区,根据《关于根本农田与土地整理标识使用及标志牌设立的规定》〔国土资发〔2022〕304号〕的要求,设立统一标准的根本农田保护标识和标志牌。
〔三〕根本农田的占用和补划
1、严格占
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