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但是,在某些领域影响社会和谐的矛盾和问题依然存在,城乡、区域、经济社会发展很不平衡,人口资源环境压力加大:
就业、社会保障、收入分配、教育、医疗、住房、安全生产、社会治安等关系群众切身利益的问题比较突出。
这些不和谐问题存在表明我国经济发展亟须进行新的转型,社会经济的和谐发展取代单纯经济总量的增长成为新时期社会主义市场经济建设的必然趋势。
社会经济的转型虽然是在市场机制的作用下行,但从我国所处的客观现实看,不能单纯靠市场经济机制,而必须充分发挥政府的宏观调控能,通过调整公共支出结构,树立全面、协调、可持续的发展观,全面统筹地建设社会主义和谐社会,提高经济发展绩效,真正让全民共享经济发展的成果。
一、公共支出结构的内涵及范围界定
公共支出结构是指公共支出的各个不同部分的组合状态及其数量配比的总称。
周侗《试论我国公共财政支出结构优化问题》中认为财政支出结构实际上是财政职能状态和政府政策的体现。
研究财政支出结构的内涵要从以下几个方面来认识:
(1)它是财政支出质的规定性和量的规定性的统一。
(2)它是稳定性与变动性的统一。
(3)它不是孤立的存在物。
关于公共支出范围的界定方面:
史龙《关于我国财政支出结构优化的再思考》中认为,根据满足社会公共需要这一基本标准,以提供公共服务为主要内容,结合改革的进程,财政支出应包括:
(1)满足国家机器正常运转的需要;
(2)强化社会公共性支出;
(3)投资关系国计民生的关键领域;
(4)满足符合中国现阶段国情的某些特殊公共需要。
张红(2009)认为在市场有效运行的领域,政府要避免直接干预,财政要从竞争性领域的活动中退出资金供给,为市场主体提供一个公平的竞争环境;
在市场失效的领域,政府必须以社会管理者的身份进行干预,财政要切实保持和加大对国民经济有重大影响的非竞争性和非经营性领域的投资力度,增加对能源交通等基础产业和基础设施的投资比重,提供较充分的公共产品和服务。
二、我国公共支出结构现状与分析
(一)“越位”与“失位”并存
郭健、王栋(2006)指出财政支出的“越位”主要表现在政府包办或者管理着一些应该进入市场经营的事业性单位,在一些应由市场配置资源的领域仍实行政府价格补贴和企业补贴,扰乱了市场价格机制的资源配置作用,不利于实行公平竞争。
同时,一些应由政府承担的职能,政府并没有真正承担起来,如义务教育、基础设施、公共卫生、会保障等公共品支出仍得不到有效提供。
韩晓琴、谢启标(2008)财政支出的“越位”主要表现在财政职能范围未能随着市场经济发展做出相应的调整。
一方面,现行财政支出中,各类事业费庞杂,财政供养人员过多,负担过重,许多不属于公共产品或准公共产品也在公共财政中列支,从而在一定程度上制约了政府职能的正常履行;
另一方面,财政补贴规模大、范围广、渠道多、管理乱,各种政策性补贴支出的比重虽然有所下降,但绝对数依然在增长而且偏大,合理与不合理的财政补贴混在一起,这既挤占稀缺的财政资源,扭曲了财政的资源配置职能,也与深化市场经济体制改革相悖,严重束缚了财政支出结构的优化。
财政支出的“缺位”,一是表现在教育经费投入不足。
二是医疗卫生总费用支出结构不合理。
三是社会保障支出严重偏低。
周侗《试论我国公共财政支出结构优化问题》指出公共财政支出“越位”退与“缺位”难补。
共支出的越位表现在政府对许多本该由市场解决的问题的干预,突出体现在政府参与生产和提供私人产品以及政府对企业的直接干预。
另一方面对财政职能范围内的一些工作未尽到责任,出现了缺位。
(二)公共支出结构不合理
史龙(2006)认为存在以下的不合理:
1、行政管理费增长过快。
2、经济建设费超额安排。
3、财政在需要其投资的某些建设领域表现为“缺位”。
a、基础设施投资不够。
2002-2004年财政用于基础设施的投资占GDP的比重为2.99%、2.92%和2.51%,明显低于4%的世界水平。
财政投资不足导致“基础瓶颈”制约严重。
b、农业投入增长缓慢。
中央政府一贯重视农业发展,其本级农业支出稳步上升,但许多地方政府追求政绩和经济增长,减少农业投入,使全国财政农业支出占财政支出比重1999年以来直线下降,到2004年才回升到8.28%。
同时支农手段单调,投资结构也不合理。
4、社会公共性事务投入不够。
包括教育、社保、公共卫生、科技等在内的社会公共性支出代表公众长远利益,对可持续发展至关重要。
计划经济时代我国弱化了社会公共事务。
体制转轨后这一局面也未根本改变,公共性支出依旧弱势。
周侗《试论我国公共财政支出结构优化问题》认为我国财政支出结构是与我国的财政形态、财政管理体制和国家发展战略相匹配的。
从财政支出项目看,既有用于公共服务的,也有用于经济建设的,但财政支出结构不合理问题突出表现在财政对公共产品服务投入不足,公共财政建设明显滞后。
赵艳《我国政府公共支出结构的优化问题研究》认为我国公共支出存在着以下的不合理性:
1、经济建设支出结构失衡。
经济建设支出的比重偏高,且内部结构失衡。
虽然说改革开放以来我国政府公共支出中经济建设支出份额不断下降,但是经济建设支出的总规模依旧偏大。
经济建设依旧体现出明显的粗放发展模式,转变经济增长方式的任务依旧艰巨。
在经济建设支出中,国家财政对卫生、教育和农业的投入明显不足,直接影响到农业生产和教育、卫生等服务能力的提高。
2、社会性支出不足。
从我国经济发展的现实看,公共社会性服务的短缺已制约了我国经济社会和谐发展。
我国社会文教费占公共支出的比重虽然一直保持稳步增长,但增长幅度较小,增长速度缓慢,在世界范围内处于较低的水平。
3、行政管理性支出增长过快。
我国行政管理支出近年来迅速膨胀,占公共支出的比重过高,从1993年的634.26亿元增加到2005年的6512.34亿元,增长了10多倍,所占份额越大,就越多地挤占用于其他方面的支出。
我国行政管理费用支出增长过快的主要原因是政府机构过于庞大,财政供养人员过多而造成的。
4、国防支出在公共支出中低水平运行。
国防建设是一个国家经济与社会发展必要保证,必须实现经济建设和国防建设的和谐发展,只有重视加强国防建设,才能够为经济发展提供可靠的安全保障。
近年来,我国年度国防费占同期国内生产总值和国家财政支出的比例有所下降,2003年分别为1.40%和7.74%,2004年分别为1.38%和7.72%,到2005年进一步降低到1.35%和7.29%。
(三)财政预算约束软化
刘国成,刘晓光(2003)指出预算管理体制存在的问题主要有:
首先,现行预算科目在体系的划分、功能和经济分类上相互交叉,没有较为完备的评估体系和备选项目库。
其次,政府资产状况不清,财政分配缺乏准确的基础数据作支撑,政府预算缺乏应有的透明度和公开性。
第三,大量预算外和制度外财力存在,直接否定着政府预算应囊括所有政府收支的基本原则。
第四,预算的审议和批准过于匆忙,使得全国人大难以深人地对政府预算进行审议、修改。
刘小梅(2007)认为预算制度存在着在编制及结构方面上,“基数加增长”的预算编制方法极不合理,预算编制与中期战略之间缺乏联系;
审批执行方面上流于形式,执行随意性大;
审计监管方面上监督软化等方面的问题。
耿平(2008)指出现行财政体制下,我国部门项目支出预算编制不细、不准、不实。
具体表现为项目支出预算标准不够明确,传统的部门项目支出预算编报过于粗放,评审的有效时间十分有限,项目支出预算申报资料难以满足细化评审的要求,部门项目支出预算评审组织者与专业技术人员协同动作要求较高。
(四)财政监督机制弱化
潘敏慎(2004)认为现行财政监督存在以下不足:
1、对财政监督的认识滞后,没有充分认识到财政监督与财政管理之间密不可分的内在联系。
2、财政监督法制建设滞后,特别是实施财政监督的程序性法规比较缺乏。
3、监督主体众多,各监督主体之间职责分工还不甚明确,经常出现多头检查、重复检查或监督真空的现象。
4、监督内容和方式仍以直接检查为主,缺乏事前事中监督。
5、财政监督偏重微观监督,忽视了对预算执行、国民收入分配等方面的宏观监督。
6、财政监督绩效的考核指标弊端严重,监督与管理相脱节。
袁凌和赵福军(2006)指出财政监督存在着以下方面问题:
第一,监督机制落后,对新的经济行为、交易方式如企业改制、资产重组等对税收的影响以及政府采购、转移支付、政府绩效等监督制约机制还未涉及。
第二,缺乏科学的监督绩效考核指标和评价体系。
对专职监督机构的考核侧重于以组织收入为主,这种考核指标的激励作用有限,缺乏科学性,很难达到制止违纪行为、维护财经秩序的目的。
三、我国公共支出结构的优化对策
(一)合理界定和调整政府职能。
苏明(2002)认为我国公共财政支出供给的范围需要结合改革的进程和财政职能的转变进行相应调整,有的支出需要强化或者弱化,甚至需要取消。
刘国成,刘晓光(2003)指出公共财政支出的范围取决于政府职能的范围,也就是市场失灵的领域。
因此,合理界定支出范围,要以社会共同需要为最高标准,集中精力去解决私人部门无法解决或解决不好的问题。
(二)改革预算制度。
苏明(2002)指出完善预算管理应实行部门预算以提高预算的透明度、实行综合财政预算以提高预算的完整性和实行零基预算以提高预算的准确性。
对此刘国成,刘晓光(2003)则提出推进部门预算改革、实施国库单一收付制度和政府采购制度三个方面的措施。
刘小梅(2007)认为应当在提前预算编制和审批时间、尝试编制中期滚动预算、建立财政部门与预算单位之间的预算编制复合程序和进一步推进绩效预算改革试点等方面进行预算改革。
牟蔚,聂萍(2007)指出要加强预算管理必须提高投资资金运营效益,建立以绩效评估为导向的预算体系;
逐步细化中央补助地方支出预算,改革专项转移支付制度,完善转移支付制度;
加强预算监督,完善预算管理内部控制制度。
(三)完善财政监督体系。
耿建云,张蓓(2001)在考察希腊和瑞典财政监督管理后提出以下建议:
主观上要重视向相关部门提出改进管理的意见和建议。
客观上一方面要强化对财政资金使用效益的监督和坚持事前审核、事中监控和事后检查相结合的财政监督。
另一方面还要重视计算机信息网络建设。
王瑛(2005)则指出财政资金低效深层次的原因在于财政生活中的信息不对称。
因此要通过利用互联网络披露原始信息,利用信息技术实现信息的自动校验与真实披落;
抓住预算信息、预算执行信息、部门决算信息和重大项目监管信息四个重点环节,披露监管信息;
利用群众监督披露群众监督信息四条措施来保障财政监督的有效性。
(四)构建财政风险规避机制。
邹贤启(2000)认为必须十分注意防范财政风险,防止那些与政府不相干的债务都由财政来偿还。
要明确市场经济体制下各自的职责权益,政府不再越俎代庖,一切按市场法则办事;
对不同的行政、经济主体,应明确应负的权责,防止风险转移。
吴厚德(2001)可以从以下几个方面来防范财政风险:
提高防范财政风险意识;
采取制度性措施和加强预算管理等来努力消除风险隐患;
加强财政基础环节建设和根本性建设;
建立预警防范系统和加快财税制度的完善。
综上所述,我国公共支出结构受到了到各方面学者专家重视与研究,指出政府职能、预算和财政监督等方面存在的问题,并提出自己的解决问题的办法和建议。
首先,在政府职能方面存在的问题,学者之间基本取得了共识,认为政府职能不清,存在“缺位”和“越位”,从而要求合理界定和调整政府职能。
其次,在预算方面,财政预算约束软化,要加强部门预算,推行零基预算,提前预算编制审批时间和进一步推行绩效预算。
再次,在财政监督方面,财政监督机制弱化。
建议可以分别从内部监督和外部监督两个方面来完善,其中内部监督包括监督方式、监督内容等,外部监督包括立法监督和公众监督等。
但目前在我国公共支出结构研究过程中仍然存在不足的地方:
第一,研究思路和视角几乎一致,有些地方甚至雷同,缺乏创新思路和方法。
第二,定性分析较多,除了有些市场化指标外,定量分析较少,从而使得论述缺乏力度。
第三,研究内容上,忽视了对重要方面的研究。
政府政策调整和政府行为的干扰、突发自然灾害及外部经济环境尤其是经济全球化趋势,财政风险的地位越来越重要。
最近国内财政政策的调整以及货币政策的频繁调整所产生的影响更需要些实证研究及不同时期相同政策效应的对照研究。
在不景气的外部经济环境下,建立有效的风险预警系统是完善财政支出制度保障的重点,有必要重点关注,作进一步研究,为提高公共支出效率提出更有效的建议。
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