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全国所有的县、98,的乡（镇）、81,的行政村都通了公路，公路密度由1950年的每平方公里0（01公里增加到每平方公里0（12公里。

目前，一个以高等级公路为骨架，连接全国各经济中心的四通八达的公路网已基本形成。

公路运输把城市、乡村和千家万户连结起来，促进了经济的发展和人民生活水平的提高，保障了国防建设的需要。

但同时也应当看到，我国公路现状在总体上仍不能满足社会经济发展和人民生活水平提高的需要。

从现有公路总里程看，不仅远不及一些经济发达的国家（如仅为美国的公路总里程620多万公里的19,），就是和一些发展中国家相比也还有一定差距（如比印度公路总里程还少42万公里）。

按国土面积计算，我国目前每平方公里仅有公路0（12公里，只相当于美国的1,5、英国的1,13、日本的1,24、印度的1,5。

从现有公路的技术状况看，大部分公路技术等级低、路况差，路网整体服务水平和抗自然灾害的能力较低。

公路总体水平低下依然是制约我国国民经济发展的薄弱环节。

大力发展公路建设，是摆在我们面前的一项重要而艰巨的任务。

认真总结40多年来我国公路建设的经验，研究、借鉴其他国家和地区在公路建设方面的有益做法，把被实践证明是正确的、成功的有关公路建设的基本政策和基本做法固定化、法律化，以法律手段进一步加强我国的公路建设，正是制定本法的重要目的。

本法设“公路建设”专章（第三章），对有关公路建设的基本的、重要的问题作了规定，是各方面在公路建设中必须遵循的基本准则。

二、加强对公路的管理。

充分发挥公路设施在经济建设、国防建设和人民生活中的作用，一是要加强公路建设，二是要加强对公路的管理。

对已建成公路的管理，主要是两个方面:

一是对公路的养护管理，保持公路处于良好的技术状态;

二是对公路的保护，即公路的路政管理，防止公路及公路附属设施受到人为的破坏和损坏，保障公路的安全与畅通。

对公路的养护管理，公路法第四章作了专章规定。

要求公路管理机构和公路经营者按照国务院交通主管部门规定的技术规范和操作规程对公路进行养护，保证公路经常处于良好的技术状态，同时对公路养护的其他重

要问题也作了规定。

公路是供公众使用的公益性基础设施，保护公路也就是保护社会公众的利益。

国家作为社会公共事务的管理者，理当将保护公路作为自己的当然职责。

各国的公路立法，都把对公路的保护作为立法重点，我国的公路法也不例外。

本法除了在“总则”中明确规定“公路受国家保护，任何单位和个人不得破坏、损坏或者非法占用公路、公路用地及公路附属设施”（第七条）以外，在“路政管理”一章中，又明确规定了若干保护公路安全与畅通的法定措施，如:

禁止擅自占用、挖掘公路;

禁止在公路上摆摊设点、堆放物品、倾倒垃圾、设置障碍或者进行其他损坏公路或者影响公路畅通的活动;

在公路附近的规定距离内，禁止修建建筑物，禁止挖砂、采石、取土，禁止进行爆破作业及其他危及公路安全的活动;

任何单位和个人不得损坏、擅自移动、涂改公路设施等等。

同时在“法律责任”一章中，也重点对破坏、损坏公路及公路附属设施的行为，规定了明确的法律责任。

这些都体现了公路法以法律手段加强对公路的管理，保障公路的安全与畅通的立法目的。

三、促进公路事业的发展，适应社会主义现代化建设事业和人民生活的需要。

这是该法的间接立法目的。

法律作为上层建筑的组成部分，是为经济基础服务，为促进生产力发展服务的。

制定公路法，用法律手段加强公路的建设和管理，其最终目的是要促进公路事业的发展，解决长期以来存在的因公路发展滞后而制约整个经济发展水平的被动局面，以适应社会主义现代化建设事业的发展和人民生活水平提高对公路基础设施的需求。

这一立法目的贯穿于《公路法》的全篇，体现在《公路法》的各条具体规定之中。

第二条在中华人民共和国境内从事公路的规划、建设、养护、经营、使用和管理，适用本法。

本法所称公路，包括公路桥梁、公路隧道和公路渡口。

【释义】本条是关于《公路法》适用范围和本法所称“公路”的外延的规定。

一、本条第一款规定了本法的适用范围，包括两层含义:

1（关于本法适用的地域范围或本法的空间效力范围。

法律空间效力范围的普遍原则，是适用于制定它的机关所管辖的全部领域。

《公路法》作为我国最高权力机关的常设机构——全国人大常委会制定的法律，其效力自然及于中华人民共和国的全部领域。

当然，按照我国香港、澳门两个特别行政区基本法的规定，只有列入这两个基本法附件三的全国性法律，才能在这两个特别行政区适用。

《公路法》没有列入两个基本法的附件三中，因此，《公路法》不适用于我国已恢复行使主权的香港特别行政区和即将恢复行使主权的澳门特别行政区。

香港和澳门的公路立法，应由这两个特别行政区的立法机关自行制定。

2（本法适用于与公路事业有关的各项活动，为公路的规划、建设、养护、经营、使用和路政管理等各个方面确立了必须遵守的行为准则。

违反本法规定的行为，将受到法律的追究。

另外，这里还需要说明的是，“公路”一词，就其内涵上讲，是指能够通行汽车的公共道路。

但从我国实际情况看，在公共道路中，作为主要供城市公共交通使用的城市道路部分，不属于交通主管部门主管，而是属于建设行政主管部门主管的。

为了在实际工作中加以区分，我们通常所称“公路”，是指城市道路以外的公共道路。

国务院曾经先后发布的《公路管理条例》和《城市道路管理条例》两个行政法规，就是分别适用于两种不同的公共道路的。

《公路法》虽然未对本法所称公路的内涵加以界定，但其适用范围显然是我们通常所称的公路，而不包括城市道路在内。

二、本条第二款是对本法所称“公路”的外延的规定。

本法所称的公路，包括作为公路组成部分的公路桥梁、公路隧道和公路渡口在内.

第一章总则之二

第三条公路的发展应当遵循全面规划、合理布局、确保质量、保障畅通、保护环境、建设改造与养护并重的原则。

【释义】本条是对发展我国公路事业应遵循的基本原则的规定。

一、发展我国公路事业的基本原则是:

1（全面规划。

这里讲的“全面规划”，是指对公路路网建设的整体、系统的规划。

它包括公路的近期建设和远期发展的规划、各地区公路布局的规划、现有公路的改建规划等。

公路路网是由主要供汽车行驶的公共道路（不包括主要作为城市公共交通设施的城市道路）所组成的线面结合的公路运输网络。

贯彻路网发展全面规划的原则，要求将全国各级公路的建设，包括国道、省道、县道、乡道的建设，都纳入全国路网建设的统一规划之中，统筹安排，相互衔接。

为此，《公路法》第二章对公路规划的编制和审批程序作了专门规定。

公路路网建设的全面规划，应当处理好公路建设和整个国民经济与社会发展的关系，努力使公路的发展与国民经济其他部门、国防建设、社会发展和人民群众出行对公路运输的需求相适应。

因此，编制公路路网发展规划，应当建立在科学预测国民经济和社会发展对公路建设需求的基础之上，以公路客货运输量以及交通流量、流向的发展趋势作为基本依据。

同时，要考虑多种渠道可能筹集到的公路建设资金的情况，做到需要与可能相结合，区分轻重缓急，合理安排不同技术等级的公路建设。

2（合理布局。

公路布局，是指公路在各个地区的分布。

公路在各地区的分布，既要与该地区经济和社会的发展对公路运输量的需求相适应，又要有利于在全国范围内形成合理的公路网络，和国家整个国民经济与社会发展对公路运输的需求相适应，使有限的公路建设资金能得到合理的使用，不同技术等级的公路在全国范围内四通八达。

同时，公路建设的布局还应考虑加强国防、边防建设，加强民族团结，有利于缩小东西部差距的需要。

过去较长一段时期，我国的公路建设一般是按行政区划来安排，从省到市、从市到县、从县到乡（镇），大多呈放射状，平面分布不合理，缺少从经济效益出发的合理安排，加上大江、大河、大山的阻隔，使初步形成的公路网络缺乏必要的横向通道，特别是跨行政区划的断头路很多，这往往使公路运输增加不必要的绕行距离，变得极不经济。

现在我们强调公路建设要在全国摆开，以经济发达地区为重点，从大小经济中心向外辐射，从沿海向内地辐射，形成合理的公路布局，以充分发挥公路的优势，达到花钱少、效益好的目的。

为此，国务院计划、交通主管部门要加强宏观调控，通过对公路规划和建设计划的审批及合理安排中央对地方公路建设的补助资金等行政的、经济的手段，引导地方公路建设行为合理化，实现全国公路合理布局

的目标。

3（确保质量。

公路是供汽车运输使用的设施。

公路质量水平低，会使汽车磨损加剧、油耗增加、速度下降、交通事故率上升，是很不经济的。

当然，讲确保公路质量，并不是要求所有公路都要达到较高的技术等级，由于受资金等条件的限制，这也是难以做到的。

贯彻确保质量的方针，是要求对不同技术等级的公路，都应当严格按照国家规定的技术规范和操作规程进行建设、养护，保证新建公路达到公路工程技术标准对相应技术等级公路的要求，保证已建成的公路经常处于良好的技术状态，不允许偷工减料、降低标准。

为此，《公路法》在“公路建设”和“公路养护”两章中，规定了确保公路建设、养护质量的要求及若干基本措施。

对这些规定，必须严格遵照执行。

4（保障畅通。

公路是为汽车运输服务的设施。

保证公路的畅通，才能发挥公路应有的效能，为国民经济和人民生活服务。

在公路的建设、养护和管理过程中，都应当围绕保障公路畅通这个目标做好工作。

公路的建设和养护，必须确保质量;

在公路的管理中，必须依法制止各种破坏、损坏公路及公路附属设施等影响公路安全和畅通的行为;

除了法律明文规定可以收取车辆通行费的收费公路按法定程序经批准可以向过往车辆收取通行费外，其他任何公路不得向过往车辆收费;

坚决禁止各种在公路上乱设卡、乱收费、乱罚款的“三乱”行为。

5（保护环境。

保护环境是我国的基本国策，也应当成为公路事业发展中必须认真贯彻的一项基本原则。

要结合公路的特点做好保护环境工作，特别要注意在公路建设中尽量珍惜土地等自然资源，尽可能节约用地，特别要尽可能少占耕地。

在公路建设和养护中，要保护好生态环境，依照法律和国家有关规定做好公路用地范围内的水土保持和公路两侧的绿化工作。

6（建设改造与养护并重。

按照这一原则的要求，在公路发展中，一是要处理好公路建设与改造的关系。

这里讲的“建设”，是指建设新的公路;

这里讲的“改造”，是指对现有公路以提高技术等级为目的的改建。

改造与新建相比，一般具有投资省、占地少、见效快的特点，但新增通行能力往往不如新建。

在采用改建的办法基本能够满足新增汽车运输量需求的情况下，应优先考虑采用改建的办法。

二是要处理好建设改造与搞好现有公路养护工作的关系。

从我国实践看，特别要注意克服重建设轻养护的做法。

在资金的使用上，必须按照国务院交通主管部门规定的比例，将公路养路费的绝大部分用于公路养护;

不得擅自降低养路费用于公路养护的比

重，挪作公路建设使用。

现有的公路不养护好，坑坑洼洼，通行不畅，而只注重建设新路，是很不经济的做法。

第四条各级人民政府应当采取有力措施，扶持、促进公路建设。

公路建设应当纳入国民经济和社会发展计划。

国家鼓励、引导国内外经济组织依法投资建设、经营公路。

【释义】本条是关于各级人民政府扶持、促进公路建设的职责和国家鼓励多渠道投资建设公路的方针的规定。

一、本条第一款是对各级政府应当采取措施扶持、促进公路建设的职责的规定。

1（本条所说的各级人民政府，包括国务院即中央人民政府和省、市、县、乡各级地方人民政府。

公路是国民经济的基础设施，对全国和地方经济的发展都起着十分重要的作用。

发展公路不只是交通部门的事，也不仅是哪一级政府的事，各级人民政府都应高度重视公路建设，采取措施扶持、促进公路事业的发展。

这是各级人民政府的法定职责。

2（各级人民政府应当采取有力措施，扶持、促进公路建设。

公路建设需要各级人民政府的重视，从多方面采取切实有效的措施，扶持、促进公路建设。

改革开放以来，作为中央人民政府的国务院，对公路建设是很重视的，采取了若干促进公路发展的重大政策措施。

例如，为了解决公路建设资金严重不足的问题，1984年国务院第54次常务会议决定，开征车辆购置附加费，专项用于公路建设;

提高养路费的征收标准，提高部分专项用于公路建设;

对以集资或贷款修建的公路、桥梁、隧道等允许收取车辆通行费，用于偿还集资款或贷款。

这些重要的政策措施，使公路建设有了部分稳定的资金来源，对我国公路的发展起到了十分重要的作用，使我国公路的发展进入了历史上最快的时期。

各级地方政府也根据本地的实际情况，制定了有利于促进公路发展的措施，加快了当地的公路建设。

如，有20多个省、自治区、直辖市先后决定开征公路客货运输附加费，用于公路建设。

当然，地方人民政府制定的有关公路发展的政策措施，必须符合法律和国务院的有关规定，不能超越职权制定政策。

例如，市、县、乡级人民政府无权决定开征行政性收费;

不允许为建设公路搞强行集资、摊派等。

3（各级人民政府应当将公路发展纳入经济和社会发展计划。

按照宪法的规定，国务院和县级以上地方各级人民政府分别负责编制全国和本地区的国民经济和社会发展计划，报同级人民代表大会审查批准后执行。

由各级人民政府编制的国民经济和社会发展计划，是按照客观规律的要求，在科学分析和预测的基础上，。

根据需要与可能，对全国或本地区一定时期内的经济和社会发展目标所作出的预先安排，体现了各级人民政府努力争取实现的目标。

公路发展是国民经济发展的重要组成部分。

各级人民政府在编制本地区国民经济和社会发展计划时，必须依法将公路发展计划纳入其中，作出适当的安排，以保证公路的发展与国民经济和社会发展的需求相适应。

在这方面，国务院在编制全国的国民经济和社会发展计划时，一直是这样做的。

例如，由国务院制定并经第八届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中，就对“九五”期间的公路发展提出了明确的要求，即:

“继续实行以地方为主、国家为辅的方针，与经济发展协调，重点抓好国道主干线建设，带动整个公路网的完善和配套”;

“‘九五’期间，集中资金重点建设4条国道主干线中的重要路段。

建设部分省区市车流量大的国道及长江、黄河等公路大桥。

加强国防、边防公路建设，完善配套边境口岸公路设施，加快中西部地区公路建设”。

在国务院制定的年度国民经济和社会发展计划中，也对重点公路建设作出了安排。

二、本条第二款是关于国家鼓励、引导多渠道投资建设、经营公路的规定。

公路是资金密集型的基础设施。

公路建设，特别是高等级公路的建设，需要投入大量的资金，仅仅依靠国家财政的投入，是远远不能满足国民经济发展和人民生活水平提高对公路发展的需求的。

改革开放以来，国家采取多项政策措施，鼓励、引导国内外的经济组织投资公路事业。

实践中的做法主要有:

（1）依照国家有关规定，由有关地方人民政府或交通主管部门以签订特许权协议的方式，将某段公路的建设权和一定期限内的经营权授予依法设立的公路经营企业（包括国内企业和外商投资企业）。

公路经营企业在经营期限内，可以按照确定的条件，向通行该公路的车辆收取通行费，以收回投资并取得回报。

经营期限届满，该公路无偿移交给国家。

这就是近来国际上不少国家对基础设施建设采取的“BOT”（英文“建设”、“经营”、“移交”的缩写）方式。

（2）依照国家有关规定，由有关地方人民政府或交通主管部门将某段已建成的公路的收费权，在一定期限内有偿转让给依法设立的公路经营企业。

公路经营企业可以向通行该公路的车辆收取通行费，以收回购买公路收费权的投资并取得回报，直至转让的经营期限届满。

转让方取得的公路收费权转让的收入，必须按照国家规定全部用于公路建设。

依法设立的公路经营企业，经依法批准可以发行股票、企业债券，多渠道筹集资金，这就使得公路建设有了更为广泛的资金来源。

为了鼓励、引导国内外经济组织投资建设公路等基础设施，国务院在1994年4月印发的《90年代国家产业政策纲要》中提出了扩大利用外资的规模和领域，鼓励外商直接投资基础设施;

股票和债券的发行要优先考虑基础设施建设的需要;

对基础设施建设继续实行低价征用土地的办法;

政府出让土地资源获得的收入要用于基础设施的建设;

经批准，允许公路建设的投资主体优先获得沿线房地产开发经营权，以进行经济综合补偿等一系列政策措施。

在此基础上，《公路法》又以法律的形式规定了国家鼓励、引导国内外的经济组织依法投资建设、经营公路的基本方针，并在本法的“收费公路”一章中对此作了专门规定，这必将对促进公路建设起到重要的作用。

第五条国家帮助和扶持少数民族地区、边远地区和贫困地区发展公路建设。

【释义】本条是关于国家帮助和扶持少数民族地区、边远地区和贫困地区发展公路事业的原则性规定。

加快少数民族地区、边远地区和贫困地区经济发展的步伐，帮助这些地方的群众尽快脱贫致富，逐步缩小地区差距，这是我们党和国家的一项基本政策，是最终实现共同富裕的重要措施，是保持社会稳定的重要条件，也是体现社会主义本质的重要方面。

“要想富，先修路。

”帮助、扶持“老、少、边、穷”地区发展经济，脱贫致富，一个重要的方面是要改变这些地区交通落后的状况，大力发展公路建设。

“八五”期间，配合国家“八七”扶贫攻坚计划的实施，“老、少、边、穷”地区的扶贫公路建设得到加强，建成了一批对改善贫困地区生存条件、发展当地经济有重要意义的县、乡公路。

今后，国家将继续在资金等方面采取有力措施，帮助、扶持“老、少、边、穷”地区公路建设的发展。

“老、少、边、穷”地区各级人民政府也应当通过组织民工建勤、以工代赈等方式，加快本地区公路建设，为当地经济发展提供必不可少的交通设施保障。

第一章总则之三

第六条公路按其在公路路网中的地位分为国道、省道、县道和乡道，并按技术等级分为高速公路、一级公路、二级公路、三级公路、四级公路。

具体划分标准由国务院交通主管部门规定。

新建公路应当符合技术等级的要求。

原有不符合最低技术等级要求的等外公路，应当采取措施，逐步改造为符合技术等级要求的公路。

【释义】本条是关于公路等级的规定。

一、本条第一款规定了我国公路行政等级和技术等级的分类。

1（我国公路的行政等级，按其在公路网中的地位，分为国道、省道、县道和乡道四级。

国道即国家干线公路，是指公路网中具有全国性经济、政治意义的干线公路，包括重要的国际公路，国防公路，连结首都与各省、自治区首府和直辖市的公路，连结各大经济中心、港站枢纽和战略要地的公路。

省道是指具有全省（自治区、直辖市）经济、政治意义，连结省内中心城市和主要经济区的公路，以及不属于国道的省际间的重要公路。

县道是指具有全县（旗、县级市）经济、政治意义，连结县城和县内主要乡（镇）、主要商品生产和集散地的公路，以及不属于国道、省道的县际问公路。

乡道是指主要为乡（镇）内部经济、文化、行政服务的公路，以及不属于县道以上公路的乡与乡之问及乡与外部联络的公路。

公路行政等级的具体划分办法，由国务院交通主管部门即交通部规定。

将公路划分为不同的行政等级，主要是为了对不同等级公路的建设、养护和管理实行分级负责，使各级人民政府及交通主管部门依法在自己职责范围内，做好相关公路的建、养、管等各项工作。

2（我国公路按技术等级分为高速公路、一级公路、二级公路、三级公路和四级公路五个等级。

公路技术等级的具体划分办法由交通部规定。

在交通部制定发布的《公路工程技术标准》（JTJ01—88）中，对这五个等级公路的技术要求都作了具体规定。

二、本条第二款是对公路应当达到的技术等级要求的规定。

《公路工程技术标准》对各等级公路技术要求的规定，是根据公路交通量及其使用任务和性质，在科学总结实践经验、尊重客观规律、结合我国实际情况的基础上，按照经济、合理与保障公路安全、畅通的要求制定的，是公路建设必须遵循的技术规范。

依照本条的规定，在本法施行后，新建和改造的公路都应当达到相应的公路技术等级的要求。

考虑到我国公路是在较低水平的基础上发展起来的，由于资金等方面的原因，在我国现有公路总里程中，还有21,左右的公路达不到最低技术等级即四级公路的要求。

对这些等外公路，我们不可能在本法施行之日都能将其加以改造达到规定的技术等级。

因此在《公路法》适用范围内，还必须包括这部分现有的等外公路。

同时又应当根据需要和可能，对现有等外公路逐步加以改造，使其达到相应技术等级的要求。

第七条公路受国家保护，任何单位和个人不得破坏、损坏或者非法占用公路、公路用地及公路附属设施。

任何单位和个人都有爱护公路、公路用地及公路附属设施的义务，有权检举和控告破坏、损坏公路、公路用地、公路附属设施和影响公路安全的行为。

【释义】本条是关于公路受国家保护和全体社会成员都有爱护公路的义务的规定。

一、本条所说的“破坏”，是指故意实施的损及公路或公路附属设施完好的行为。

本条所说的“损坏”，是指虽非故意，但客观上造成了损及公路或公路附属设施完好后果的行为。

二、本条第一款规定公路受国家保护，对此可从两方面理解:

（公路是花费大量投资建设起来的固定资产。

由各级人民政府、交通主管部门投资建设的公路，属于国1

家财产;

由国内外经济组织依法投资建设和经营的公路，投资者在经营期限内，对所投资建设的公路享有财产权。

我国《宪法》和《民法通则》都规定，国家的财产神圣不可侵犯，其他主体合法拥有的财产权利也受国家的保护，禁止任何组织和个人破坏国家和他人的财产（《宪法》第十二条、第十三条;

《民法通则》第七十三条、第七十四条、第七十五条）。

国家对公路的保护，也就是依法对国家财产和公路投资经营者合法财产权利的保护。

对公路及公路附属设施的破坏、损坏或非法占用，是侵犯国家和他人财产权的违法行为。

2（公路是国民经济的基础设施。

破坏、损坏或非法占用公路，将会影响正常的经济秩序和社会生活秩序，特别是对重要干线公路的破坏、损坏，影响会更为严重。

国家为维护正常的经济秩序和社会秩序，必须对公路予以保护。

公路受国家保护。

破坏、损坏公路及公路附属设施的行为，将会受到法律的追究。

对破坏公路或公路附属设施的行为，除了应承担民事赔偿责任外，还要依法给予行政处罚。

情节严重，构成犯罪的，将依照《刑法》