晚清海关外籍总税务司的法律地位.docx
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晚清海关外籍总税务司的法律地位
晚清海关外籍总税务司的法律地位
摘要:
晚清海关外籍总税务司由海关主管部门遵从皇帝谕旨任命,由英国人担任。
他们是同时处在多元法律关系中的主体。
对清政府而言,他们是清政府的雇员,代表清政府从事诸多外事活动,同时也是清政府内政外交的顾问。
对英国而言,他们是英国的臣民,维护、践行英国在华利益,同时,他们还要维护列强在华总体利益。
在多元利益主体的博弈中,总税务司致力于平衡中西方之间的利益诉求,并实现自己利益的最大化。
关键词:
晚清;海关;总税务司
中图分类号:
K25文献标识码:
A文章编号:
1003-0751(2014)05-0127-07
外籍总税务司作为晚清海关的首脑,在海关系统建立了很高的权威,在海关之外,总税务司还在晚清的内政外交方面有相当大的影响,涉足中国的外交、军队建设、邮政、高等教育、海务等诸多领域。
至今为止,中外学术界对外籍总税务司的评价并不统一。
本文拟对外籍总税务司的法律地位作一探讨。
一、外籍总税务司的设置与权源分析
清代为何设置外籍总税务司,其权力的来源与权限的范围是什么?
回答这些问题是弄清外籍税务司法律地位的前提。
从表象上看,外籍总税务司在海关治理结构中的地位,是一个组织结构的设计和权力分配问题。
但在本质上,它是海关性质和中国社会性质的直观表现。
(一)外籍总税务司的设置
鸦片战争以后,依据中外条约的有关规定,清政府相继在各通商口岸设立海关,与以前海关相比,它们一般被称为新关、洋关。
至1908年全国设关44处之多,几乎遍及全国。
①1861年之前,清政府任命海关监督负责全权事宜,有的海关监督为专职,有的则由地方官员兼任。
不过,他们都要受南北洋大臣的节制。
②1861年1月总理衙门正式任命英国人李泰国为总税务司,为全国海关的最高长官,其衙门为总税务司署,最初设在上海,1865年8月迁至北京。
1863年11月16日第一任总税务司李泰国因擅自越权被罢黜③,继任者为赫德,任职至1908年回国休假。
由其内弟裴式楷代理总税务司至1910年4月,然后是安格联代理总税务司,1911年10月5日清政府税务处正式任命安格联为总税务司。
在有清一代,总税务司无论正职还是代理者一直由英国人担任。
(二)外籍总税务司的权源
作为海关的最高首脑总税务司,其权源一是中外条约,二是清朝的中央政府,尤其是海关的主管部门。
1.依据条约取得并巩固总税务司职位
1858年11月中英双方在上海签订的《通商章程善后条约:
海关税则》第十款规定:
海关事务按照江海关管理办法,“各口划一办理,是由总理外国通商事宜大臣或随时亲诣巡历,或委员代办。
任凭总
收稿日期:
2014-03-20
*基金项目:
上海市哲学社会科学规划课题《明清时期对外贸易法制的传承与变革》(2013BFX008);中国法学会2013年度部级法学研究同名课题(CLS(2013)D113);上海市教育委员会科研创新重点项目《近代转型中的中国海关法制建构与价值理念(1854―1911)》(12ZS072)。
作者简介:
吕铁贞,女,上海财经大学法学院副教授(上海200433)。
理大臣邀请英人帮办税务并严查漏税,判定口界,派人指泊船只及分设浮椿、号船、塔表、望楼等事,毋庸英官指荐干预”④。
继中英《通商章程善后条约:
海关税则》之后,中美(1858年)、中法(1858年)、中奥(1869年)《通商章程善后条约:
海关税则》都有同样的规定,1861年中德《通商章程善后条约:
海关税则》有类似的规定。
⑤这些条约是清政府设置外籍税务司的依据,也是总税务司的主要权源。
总税务司一职的重要性不言而喻,引起各个大国的激烈争夺,其中英国、法国、俄国之间的角逐最为明显。
甲午战争后,为了交付对日赔款,清政府不得不大举外债,其中大规模的借款有3次,即1895年的俄法借款、1896年的英德借款和1898年的英德续借款。
3次借款中一个突出的现象是外国对中国海关的控制权展开激烈的争夺,焦点集中在总税务司的职位。
作为借款条件,法国提出法国管理海关,俄国提出中国海关的税务司出缺时,应任命一个俄国人充任。
而英国人及政府反应极其强烈,其驻华公使告知总理衙门,不论借款与否,英国政府决定,中国海关总税务司的职位,必须永远由一个英国人来担任。
故在两次英德借款合同中都特别强调在清政府全部还清借款以前,中国的海关管理制度都未做任何改变。
其中,1896年《英德借款详细章程》第四款规定:
“此借款定为三十六年清还其本银。
三十六年期内,中国不得或加项归还,或清还,或更章还。
”在第七款中规定:
“至此次借款未付还时,中国总理海关事务应照现今办理之法办理。
”⑥这就是说,海关总税务司一职由英国人,具体说由赫德担任的状况在36年内不能改变,赫德可以担任总税务司至1932年。
1898年《英德续借款合同》签订时,还款期限延至45年,其中第六款再次重申,“至此次借款未付还时,中国总理海关事务应照现今办理之法办理”⑦。
这一硬性规定保证了英国把持中国海关总税务司职务直到1943年。
总之,外籍总税务司的权力来源于中外签订的不平等条约,并被中外不平等条约强化、巩固。
这一点就是英国学者也不否认。
唐娜?
布鲁斯曾直言不讳地说:
“没有受不平等条约支撑与炮舰外交庇护下的外国势力在中国存在并享有的特权,清帝国海关就不会诞生,也不会一直延续到中华民国时期。
”⑧不过,需要纠正的是,清帝国海关在不平等条约和炮舰外交出现之前,已在中国出现。
这里所说的“诞生”和“延续”应该是外籍税务司制度,即外国人担任中国海关总税务司。
2.总税务司权源另一组成部分:
中国海关的主管部门
1861年总理衙门设立以后,海关隶属于总理各国事务衙门,1901年总理衙门改名外务部,海关仍归其统辖,晚清海关长期隶属于具有外交事务的部门,这是其显著特点。
第一,海关的主管部门拥有总税务司的任免权。
外籍总税务司的任免权由中国自主掌握,具体由海关的主管部门负责。
为维护列强对华贸易的最大利益,列强一直觊觎中国海关的行政主权,如前所述,“邀请”英国人、法国人、美国人、奥地利人、德国人等帮办税务是1858年及其以后中外条约的主要条款。
不过,具体任用谁担任总税务司,不需要这些国家推荐。
中国还是拥有相当大的自主权。
依据这种自主权,1863年罢黜第一任总税务司李泰国,任命赫德为第二任总税务司。
在第三任总税务司的任命上,赫德推荐其内弟裴式楷,结果遭到英国外交部的反对。
不过,最终还是中方决定任用安格联。
总税务司的具体任用程序,一般是权臣(多为通商大臣)提出候选人奏请皇帝,皇帝再向主管部门发布谕旨责令颁发任命状。
如第一任总税务司的任命程序就是这样的:
五口通商大臣薛焕上奏皇帝,请敕恭亲王等发给总税务司李泰国札谕,皇帝应其请,下达谕旨:
“新定通商税则,既有外国人帮办税务一条,该英人李泰国,系总司税务,所有新设通商各口,自可令其一体经理。
著奕等,即行发给执照,交李泰国收执,责令帮同各口管理通商官员筹办。
”⑨1861年1月24日奕正式向李泰国颁发任命状。
第二,总税务司的权力范围来源于法律上的概括授权。
总理衙门是为办洋务与外交事务而特设的中央机构,但是很多涉外事务往往授权外籍总税务司去办理。
外籍税务司也只能在总理衙门授权后,在授权的范围内从事活动。
总税务司的权力范围原则上来源于法律上的概括授权。
如在海关行政管理方面,总理衙门曾授权第二任总税务司赫德,“我们只认得您本人,您愿意怎么办就怎么办”⑩。
在这样的授权下,海关内部由赫德主政,他进行海关行政管理方面的改革,引进英国的文官管理制度,实行垂直领导、职位分类、考试录用、严格考核、循序晋升、实施迁调、奖惩并举、待遇优厚等措施,为晚清海关的高效运行奠定了基础。
除了海关业务范围内的事务外,总理衙门也会根据内政外交的需要,授权总税务司参与、办理有关事务,或者赋予总税务司建议权。
如1862年李泰国受恭亲王奕委托在英国购买军舰。
总税务司赫德曾获得总理衙门在多方面的授权,如办理海防、邮电、同文馆、派遣留学生、参与外交事务的处理等等。
不过,总税务司只能在授权范围内行事,否则视为越权,并被严惩。
1863年总理衙门解除李泰国职务时,在给他的札文中写道:
“该总税务司承办轮船未能妥协,本衙门不便再行委用所有总税务司事务,业经札派赫德接手管理。
”同时,总理衙门照会英、法、美、俄等国公使,“总税务司李太国因奉札购买轮船事宜,一切未能照札办理,以致虚耗中国粮饷”。
“惟念该李太国系英/贵国人,自应饬令仍回英/贵国,中国未便再行委用。
”总税务司被赋予办事之权,只能在授权范围内行使,并要处处保证中国的利益。
二、多元法律关系中的外籍总税务司地位之考察
从法律的角度看,总税务司是同时处在多元法律关系中的主体,其地位表现出了多元的特性。
1.作为清政府雇员的总税务司
无论总税务司的名号、称谓、职责有多少,其身份是清政府的雇员。
赫德能长期稳坐总税务司的位置,原因很多,其中和他对自己身份的准确定位是分不开的。
他时时强调自己的雇员身份。
如仅在1564年第8号通札中就2次提到“作为领取中国政府俸禄的雇员”“自己是中国政府雇佣来执行特种任务的”。
在和中国海关驻伦敦办事处税务司金登干的函电中以及各通商口岸的通札中“雇佣”“聘用”“服务”“中国政府的雇员”等用语多次出现。
但总税务司作为雇员与一般雇员不同,他除了雇员身份外,还具有基于授权而取得的职务资格。
这两者之间不完全等同。
晚清外籍总税务司的职务资格是中国海关的首脑,外籍总税务司拥有很大的权力。
如赫德曾在1864年第8号通札宣称:
总税务司“是唯一有权雇用或解雇、升级或降级或迁调口岸的人”。
所以,有学者这样评论:
“拿赫德来说,他是中国近代海关的营造者,正是在他的精心筹划下,中国海关俨然是一个自成体系的‘独立王国’,而赫德本人则成了王国中的独裁者。
”不过,需要说明的是外籍总税务司是清政府根据条约而设的帮办税务之人。
在不平等条约的框架下,其在海关的权力固然很大,但是,也不是无限的,他只能在清政府的授权范围内进行活动。
第一任外籍总税务司因擅自越权被罢黜,即是很好的说明。
在雇佣期限上,既然是清政府的雇员,从法理上说应当与清政府签订一份有期限的雇佣契约。
不过,这个雇佣契约不同于一般的雇佣契约,不是担任总税司职务的主体直接与清政府订立契约。
该契约被置于条约制度的框架下,属于中外条约的一部分内容。
第一任总税务司李泰国因越权与阿思本签订协议,被罢黜。
为了避免这样的事情再次发生,最大限度维护英国的利益,维护现任者的最大利益。
第二任总税务司的雇佣期限由相关的中外条约规定。
如前所述,1896年英德借款和1898年英德续借款合同之所以把总税务司一职的任职期限与借款的还款期限紧密相连,就是利用英国政府的强制力约束、限制清政府雇佣总税务司的权力。
在当时的中国,作为中国政府一个要害部门的首脑――外籍总税务司的雇佣并不是中国能完全自主的事情,严重损害了国家主权原则。
作为清政府的雇员,外籍总税务司的薪酬很高。
李泰国的薪酬“每年一万余两之多”,赫德的年薪则达8000英镑。
根据溥杰《晚清见闻琐记》记载:
“清代亲王年俸一万两,君王五千两,贝勒二千五百两,贝子一千三百两”。
他们的薪俸与亲王相当,明显高于其他京官的收入。
据有关学者研究表明:
晚清时期“京官头品正俸不过一百一二十两。
额外收入,以礼兵两部为例,二品一年约二百两,除户部外,头二品大员一年总收入,最多恐仅千两,下面的部曹更少”。
总税务司的在华收入,与英国官员的收入相比,也属于高收入。
1885年5月,英国女王任命赫德为驻中国特命全权公使,“按此职位每年给予5500镑的薪俸”。
如此对比,可以发现清政府对总税务司的待遇之优厚。
作为清政府的雇员,清政府对业绩突出的也给与嘉奖。
如赫德,皇帝对他一再加封,甚至加封他“太子少保”衔。
海关税收逐渐增长,成为晚清政府的主要财政来源,这是总税务司备受重视的主要因素。
《光绪朝东华录》每年年终都要记载当年的海关税收总数
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