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(2)介绍香港政府通过土地批租实现某些特定公共政策目标的做法;
(3)详细分析公共土地租赁与住宅成本之间的关系;
(4)阐述香港土地批租的经验,以及香港和其他地区土地政策决策中面临的主要问题。
本文的目的不是基于一个特定案例总结所有国家公共土地批租制度的研究结论(并不是所有国家的政府都象香港一样面临土地稀缺的问题),而是要让那些希望通过土地批租获取土地增值的决策者了解可能出现的问题。
香港土地批租制度的起源
2002年香港人口达到680万,土地面积总计为1070平方公里,其中80%为丘陵地带不适于开发,香港是世界是人口密度最高的城市之一。
尽管香港缺乏自然资源,70-90年代中期香港经济出现了快速增长,被称为亚洲四小龙(其余包括新加坡、台湾和韩国)。
一些人认为,香港经济的成功主要得益于英国式的放任型经济管理模式。
的确,在企业经营与劳资关系方面,英国政府尽量不予干预;
在商品或资本贸易方面,也没有限制措施;
企业和个人收入所得税(incometax)很低,以鼓励私人投资。
1997年香港回归后,治理经济的上述原则并没有发生改变。
香港是世界上资本主义特征最显著的城市,但是,香港政府仍控制着这个城市最有价值和最稀缺的资源--土地。
政府通过公共土地批租,向私营机构和准公共机构分配土地以用于住宅和工业开发。
鉴于香港独特的历史背景,目前的公共土地批租制度的许多特征源于1884年英国首次入岛时确定的制度。
最初,英国政府想保留所有的土地所有权以显示英国皇室对香港的所有权。
只有得到英女王签署的“权利证书(LettersPatent)”,香港总督才能颁发皇室租约向私人分配土地(Wesley-smith1983;
Bristow1984)。
在香港经济处于发展阶段时,政府官员开始把公共土地批租作为实现其他政策目标的工具,这些政策目标包括管理城区扩展、促进工业和公屋开发,以及为基础设施建设筹集资金。
尽管政府想实现所有的目标,但鉴于香港的经济政策(政府对经济的干预最小化和低收入所有税政策),以及作为殖民统治者的地位(没有英国政府的财政支持),政府不得不优先考虑通过土地批租获取财政收入。
下面我简要地介绍政府在一系列试验与挫折后,如何确立了现在的公共土地批租制度。
1841年,香港大部分地区都是陡坡地不能居住。
尽管地形不好,但大批土地尚未开发,英国政府立即意识到控制土地的重要性,以及通过分配土地资源筹集公共资金的可能性。
1841年5月,主管殖民事务的第一位英国官员CaptainElliot发布公告,确定了土地批租方针:
(1)只向公众租赁而不出售土地;
(2)通过公开拍卖授予土地开发权;
(3)确定用于拍卖的地块的最低价格;
(4)与拍卖中出价最高者签订租约;
(5)禁止在未向政府通报的情况下进行任何私人土地交易(《香港年鉴1963》)。
此后,这些原则成为指导香港土地批租的准宪法的组成部分。
基于这些原则,当时的香港总督成立了一个委员会勘测土地,并成立了土地法院解决有关土地所有权的纠纷。
1844年,政府又制定了《土地注册条例(LandRegistrationOrdinance)》,要求所有的土地交易要在土地办公室(Landoffice)注册。
土地批租政策的实施不是没有出现过问题,19世纪40年代出现了两个混乱且颇具争议的时期。
1843年,土地承租人抱怨租期太短(75年租期且不续租)。
1848年香港总督提议把租期从75年延长至999年(《香港年鉴》1963,11;
Bristow1984,27)。
英国国务秘书勉强接受了总督的建议,因为担心承租人的不满情绪可能激化、土地租金收入可能减少。
随后,所有的75年租约都延长为924年,而且不收任何费用。
在随后的50年中,香港所有的土地租约,除九龙半岛的一些地块外,都是999年租期。
在1997年之前,香港商业中心区的最昂贵的部分地块都是当时批租的,拥有999年租期。
1898年,英国政府开始认识到,租期过长导致政府无法与承租人一同分享土地升值的收益,因此,立即命令总督不许再新批999年租期的租约,代之以75年可再续租75年且不另收费租约。
政府只要求承租人在租期期满后支付按新标准制定的租金,租金标准由公共工程局(PublicWorks)主任确定。
此后,75年租期成为标准租期,直至1997年香港回归。
1997年后,一般土地租期都为50年,与保持香港现状50年不变的承诺一致。
这段历史表明,租期(从75年变为999年,后变回75年可续租,然后由于政治原因又变为50年)是由政治决定的。
这里,政治的定义是:
承租人长期影响公共土地批租制度的制定和实施与政府采取应对之策之间的相互作用。
此后,随着各方意愿的清晰化,我们仍能找到土地批租制度受政治影响,导致租金支付方式、续租政策变化的证据。
1898年后,香港土地批租制度的结构越来越复杂。
基于制度的历史沿革,现在香港政府依据土地批租制度向私营部门分配土地权。
在租约中,要陈述私人承租人获得政府授予的土地开发权的数量和类型,明确承租人享有的租期期限。
政府拥有土地所有权,而私人承租人只拥有租赁期内的特别土地权。
在租期内,承租人可将土地开发权转让给其他人,承租人有权获得来自于土地开发和交易的所有收益,但要向政府缴纳地价、年租金、财产税和物业费[2]。
在首次土地拍卖(或竞标)、修改租约或续租期间,政府要向承租人征收年租金和地价。
政府还依照评估的土地和建筑物的应课租值(ratablevalues)对所有不动产收费。
应课租值是业主在市场中出租房屋所能获得的年租金收入的估算值。
通常,这笔费用由房屋居住人支付。
如果是出租的公寓,业主可以和租户签订协议,明确双方支付这笔费用的责任。
每年政府根据财政预算重新确定收费标准。
2002年政府确定的收费标准是不动产应课租值的5%,70年代时为11.5%。
财产税由业主支付,税率为来自不动产的实际年租金收入的15%,扣除20%的应纳税收入用于房屋的维修。
如果建筑物属于企业,或企业有来自不动产的收入(香港征收企业所得税),那么不征收财产税,不动产收入按企业所得税征收。
尽管15%的税率看上去较高,但税基为租金收入,而非财产的资本值。
假设租金收入是房屋资本值的6%,那么15%的税率等同于资本值的0.9%。
政策目标与租赁条款
政府依据是否有利于实现公共政策目标来制定土地批租条款。
不过,如果公众反对政府的批租政策,不仅会影响批租条款的实施,也会导致政府对政策进行修改.为了有助于读者了解香港公共土地批租制度的特点,我将分析政府实现土地批租目标的尝试与承租人反对政府政策的活动之间的关系。
管理城区扩张
当政府计划通过土地公开拍卖向私人开发商批租土地时,首先,政府要准备起草所谓的《卖地条款(ConditionsofSale)》,政府将确定地块的位置和面积,以及土地使用、建筑物高度和设计要求等附加的限制条款。
在准备文件时,土地署(LandDepartment)的官员还要与其他政府部门签订合同,如规划署(PlanningDepartment)、交通局(TransportationBureau)和工程局(WorksBureau),然后,这些政府部门的官员将审查提交上来的批租条款,并就是否修改提出建议。
这样,政府可以确保租约条款符合城市的总体规划,并能有效地指导土地开发。
此外,根据其他部门的建议,土地署的官员可以与潜在的开发商就街道、停车场等需开发商建设的设施进行谈判。
对大型住宅开发来说,这非常重要,因为,私人开发商将负责建设整个社区的所有必要的公共设施。
在准备好《卖地条款》后,政府向所有的感兴趣的开发商发出邀请,根据合同中陈述的条款,私人开发商估算出批租价格,并在公开拍卖时对土地开发权竞标。
拍卖中,竞标者的竞争决定了支付给政府的批租地价。
通常,拍卖结束后,政府要求中标者支付地价的10%作为首付款。
然后,承租人必须在30天内一次付清其余款项。
多年来,政府试图利用租约条款加强对土地使用的管理(Bristow1984;
Roberts1975)。
1939年香港颁布了《城市规划条例(TownPlanningOrdinance)》,但直到1949年后才生效,原因是二次世界大战爆发。
与其他国家不同,香港的《城市规划条例》不很完善,条款仅赋予城市规划委员会准备和批准《分区规划大纲(OutlineZoningPlans)》的权利。
规划的实施必须依赖于《建筑物条例--建设(规划)办法》和租约条款。
租约条款赋予了政府控制每个项目的能力,如果承租人要修改租约条款,必须向土地署和建设署申请,然后由两个部门决定是否批准这一申请。
如果申请得到批准,政府将评估承租人需再缴纳多少地价,并根据修改后的合同确定新的租约条款(Robert1975)。
在过去,依靠租约条款来贯彻《分区规划大纲》是有问题的。
在英国政府管理香港的不同时期,城市不同区域的土地租约条款不尽相同。
主要问题是,1949年以前,租约条款不依据《分区规划大纲》。
1949年后,在一些租约中,明确了对土地使用和开发密度的限制条件,而过去的租约中没有对开发权进行限制(Nissim1999;
Yeh1994;
Rober1975)。
Yeh(1994)和Bristow(1984)认为,没有对土地使用权进行限制,导致了香港一些老城区的环境问题,以及土地应用的不兼容。
但是,政府不能在以往的合同中加入新的限制条款,因为修改租约条款只限于开发商提出修改或续租时。
如前所述,1997年前,香港的土地租期从75年到999年不等,因此,以前签订的租约不附合当前《分区规划大钢》的要求。
由于《分区规划大纲》不断进行修改,土地合同中的某些条款会突然与修改的规划发生冲突,租约条款与政府规划的不一致将导致开发商投资时不知所措,不知应依据哪一标准。
尽管长期来看,租约条款可能为政府控制每个项目提供了极大的灵活性,但是,当《分区规划大钢》调整时,也给政府带来了极大的不灵活。
除非在合同中规定,如果发生合约条款与政府总体规划不一致时,应依据哪一标准。
这一问题类似于永久性产权制度中的“非一致性使用”问题,在这种体制中,政府只能通过征用和赔偿方式使土地开发与政府规划一致,但是,这种方法是有争议的,因此很少使用。
当前,香港的做法是,所有的土地开发必须依照政府的法定规划,即使租约中对此没有加以限制。
在所有新的租约中,都把《建筑物条例》和《城市规划条款》作为土地开发的最终指导方针。
政府可以拒绝任何违反开发规划的建议,也不负有给予承租人补偿的责任。
不过,针对具体项目也可能有例外。
1992年,一个特别委员会对补偿问题进行了审议,结论是:
如果城市规划对承租人权利的影响没有导致土地合同的任何减损,那么政府不予以补偿;
反之,如果政府法定规划的修改提高了土地的开发潜力,并超过了租约规定的权利,承租人要想重新开发,必须上报土地署对租约进行修改,并支付必要的额外地价。
因此说,政府渴望获得任何意外之财,却不愿为分区规划的修改导致的租赁价值减损给予承租人补偿。
对开发商来说,批租制度的优点在于,土地合同明确了租赁权所涉及的开发细节。
由于租约中明确的土地使用的所有细节,开发商可以计算出租赁土地的合理地价,这将减少由于规划变化导致的金融风险(Yeh1994)。
但是,特别委员会的审议结果无疑破坏了批租制度所提供的这种确定性。
许多开发商认为,政府法定规划变化后,不对由此给承租人造成的损失予以补偿是不公正的(Nissim1999)。
就补偿问题政府与开发商之间还没有达成一致,因此,未来将面临法律挑战。
香港政府也在寻找另一种贯彻土地使用规划的方法,以取代对租约条款的依赖。
在政府指定的“发展审批区(DevelopmentPermissionAreas)”,规划署有权利向承租人或居住人发布政策实施和遵守政策的通告,而且可以要求承租人或居住人停止任何未授权的开发活动。
如果承租人不遵守政府通告,即意味着触犯了法律。
在香港的一些地区,政府已经逐渐放弃了利用租约条款来控制土地开发。
开发公营住宅
不是所有的土地都经过公开拍卖出租。
对于向特殊工业和非政府组织批地,政府通常利用《批地条款(ConditionsofGrant)》(也称《私人协约方式批地(privatetreatygrant)》)授予这些机构土地开发权,并且,通过谈判而非公开拍卖确定地价。
潜在的承租人必须先向政府提交一份申请,提供项目开发类型和财务计划等资料。
如果政府批准这一申请,政府将与承租人就地价和特别租约条款进行谈判。
《批地条款》分三个类型:
(1)名义地价批地;
(2)下调地价批地;
(3)完全市场价格批地。
获得“名义地价批地”的承租人,租期为15-20年,只需向政府支付很少一部分款项。
只有非盈利性组织(如学校、宗教机构、保育中心和医院)有资格申请这种批地。
它的重要意义在于,通过“名义地价批地”,政府可以以很低的价格向香港房屋署(HKHA)提供土地,这等同于向公屋提供补贴。
HKHA是一个准公共机构,负责向香港的低收入群体提供廉租房。
其也开展“居者有其屋计划(HomeOwnershipScheme)”,以低于市场的价格向中等收入群体提供住房。
据估计,90年代初,HKHA的住宅计划覆盖了香港一半的居民(HKHA1993)。
由于土地价格增长过快,对HKHA来说,如果按完全市场价格获得批地,其将不可能提供贫困人口负担得起的住宅。
政府还向香港房屋协会(HS)提供“下调地价批地”,HS是另一个非盈利性组织,它的住宅发售计划(FlatForSaleScheme)针对中低收入群体。
政府按照完全市场价格三分之一的地价向HS兴建的出租住宅批地,政府仅按市价的一半收取费用。
Castells,Goh和Kwok(1990)认为,香港公屋计划的规模位于世界第二位,这得益于土地公有制,其降低了政府向贫困人口提供公屋的土地成本。
如果香港土地为永久性产权,政府将不得不耗巨资或通过动用法律手段从私人所有者那是征用土地用于公屋建设。
70年代,当香港工业处于发展中时,由于政府向劳动者提供了有补贴的住房,因而阻止了工资的上涨,从而提高了香港产品在国际市场上的价格竞争力。
当香港经济日益成熟后,民众的收入水平得到提高,公营住房计划为那些收入增速低于住宅成本增速的贫困人口提供了安身之所。
通过这种方法,一方面,公屋减小了经济发展带来的收入差距,另一方面,也减少了民众对政府“高地价”政策的批评。
这一策略在70和80年代很奏效,但1997年新政府(香港特别行政区政府)成立后,这一策略似乎不再有效。
随着90年代居民收入进一步提高,一些中低收入家庭(指中间阶层)由于收入增加再没有资格获得政府的补贴住房,但是,要让这些家庭在私人住宅市场购买自有住宅,他们的收入又显得太少。
随着中间阶层的扩大,对住宅成本过高的抱怨越来越强烈。
为此,政府许诺增加土地供应量,并要求“居者有其屋计划”兴建更多的住宅。
不幸的是,政府宣布这一善意的政策后,亚洲金融危机波及到了香港。
住宅需求顿时疲软,加之土地供应量和住宅兴建量增加,导致房地产价格下跌。
主要的开发商和大部分业主立即要求政府停止干预私人住宅市场,停止所有土地拍卖活动。
突然之间,政府陷入了进退两难之地:
占香港人口的一半的有房者让政府维持高地价政策,而没有住房者让政府放松土地供应、更多地兴建住宅。
这种进退两难的局面也对政府的公共土地批租制度产生了影响。
促进特殊工业发展
工业(包括造船、燃气、通信、石油提炼和电力)通常都是土地密集型产业,不能在多层建筑中开展生产活动。
如果这类企业与其他土地开发商在土地公开拍卖中彼此竞争,那么香港很难吸引这类企业落户。
为了促进重要工业的发展,政府通过“完全市场价格批地”方式向其出租土地。
尽管承租人不得不支付完全市场价格,但他们可以分期付款,支付一定的利息。
此外,地价是由政府与承租人双方协商的结果,因此,可以认为,协商后的地价低于公共拍卖价格。
1969-1981年,政府允许承租人选择是否以年度分期付款方式来支付地价。
由于60年代末发生了银行业危机,导致土地开发商很难获得融资,因此,政府认为出台这种新付款方式是必要的。
1969年时,这种付款方式只适用于中心商业区的高地价商业用地,这些地区的地价通常超过1000万港币(《香港年鉴1970》)。
后来,这种付款方式也应用于住宅、商业和工业用地,承租人可选择10次等额分期付款,年利率为5%。
承租人支付的利率很低,这表明,政府通过低成本融资为土地开发商提供补贴。
在香港经济从银行业危机中复苏后,政府继续提供分期付款方式直至1981年。
这一年,政府取消了分期付款,因为贷款违约案件增加。
获取土地价值
以往的研究表明,政府可以从公共土地批租中获得大部分的财政收入(Hong1995;
1998)。
1970-2000年间,通过土地批租获得的财政收入达711亿美元(2000年不变美元价)。
加上来自财产税费的收入,土地批租收入达到961亿美元。
公共土地批租收入大幅增加,部分原因是香港房地产价格大幅上涨。
表1显示了香港土地批租收入大幅增长。
1996-2000年,来自公共土地批租的收入超过了基础设施建设和土地开发的成本,只有1998年是例外,当时正值亚洲金融危机爆发。
平均来看,租地收入占政府总收入的17%,是继个人和企业所得税之后第二大财政收入来源,占五年政府支出的18%。
根据这一信息,似乎香港政府获得了公共土地批租的大部分土地价值。
在为基础设施建设提供公共资金方面,政府留存的租地收入发挥着重要作用。
表11996-2000年香港土地批租收入所占比重(100万港币)
项目
1996
1997
1998
1999
2000
平均
租地收入
29,508
65,931
25,686
39,111
32,183
占财政收入%
14
23
12
17
16
占财政支出%
34
11
18
占公共工程支出%
101
229
82
133
105
130
财政收入
208,358
281,226
216,115
232,995
225,060
财政支出
182,680
194,360
239,356
223,043
232,893
公共工程支出
29,168
28,772
31,267
29,490
30,577
来源:
中国国际贸易促进委员会
图11970-1995年香港租地收入成份
租地总收入:
67,14700万美元(1995年美元价)
香港政府《CommissionerofInlandReview》1970-1996
在公共土地批租制度下,香港政府在四个方面获得土地价值:
(1)首次拍卖或竞标;
(2)征收土地年租金;
(3)修改租约;
(4)续租期。
通过分析政府如何利用这些机制获取土地价值,我们可以发现另一个有趣的结论:
大部分土地批租收入来自首次拍卖。
图1显示不同机制获得的租地收入所占比重。
1970-1995年,租地收入75%来自首次拍卖。
修改租约获得的地价仅占20%,每年征收的土地租金和续约收费分别占4%。
这些数据表明,首次拍卖获得的租地收入占比最高,其他收入(修改租约、续租和年租金)占比很小。
这种获取土地价值的方式对土地开放和住宅市场产生了重要影响。
总的来说,政府依赖首次公开拍卖获取租赁价值(Hong1998)。
续租
对政府来说,续租是获取土地增值的一个机会。
1984年以前,香港有可续租和不可续租两种租约形式。
不可续租租约到期后,承租人必须向
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