住宅专项维修资金审计探讨Word文档格式.docx
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住宅专项维修资金是由物业服务企业代管,可委托民间审计组织对住宅专项维修资金进行审计,保证资金安全。
虽然此文是在政策修改之前之作,但对专项维修资金审计的探索起到了一定的积极作用。
国内对于住宅专项维修资金审计的研究,主要是实务界人士根据自身实践对国家的政策导向进行探索。
目前开展较多的是由地方审计机关将住宅专项维修资金作为审计对象进行专项审计调查分析。
如重庆市审计局对2006—2007年度的主城区九区商品房的住宅专项维修资金进行专项审计调查,通过审计,让购房者对维修资金怎么收、怎么管、怎么用,心里有本“明白账”。
杭州市审计局对市本级五城区2006至2007年物业专项维修资金的专项审计调查,发现资金管理中的问题,针对审计调查发现,并提出了完善专项维修资金的政策①杭审计公告(2008)9号审计公告。
。
据温审(2009年5月11日公告),温州市审计局对温州市物业维修资金进行了审计调查。
住宅专项维修资金作为绩效审计进行审计监督未多见,不过实务中已经开展。
如江苏省常州市审计局2010年6月开展住宅专项维修资金绩效审计。
江苏省盐城市审计局2011年7月对该市住房保障和房产管理局1998至2010年末归集管理的住房专项维修资金进行绩效审计。
由开原审计局的王凤姣(2008)所写的文章中指出,该局在对某单位领导干部经济责任审计时发现,此单位领导将代管住宅专项维修资金收入的43%挪用。
文章对住宅专项维修基金被挪用问题提出建议:
“房产管理中心对代管的住宅专项维修基金建立业主明细账,在银行专户存储,应当定期接受业主委员会检查与监督,做到专款专用;
有关部门加强该项基金的监管力度,对挪用住宅专项维修基金造成损失情节严重的,要追究有关领导和直接人员的责任,以保证资金的安全与合理使用”。
以上一些论述可以看出,维修资金的归集、使用和管理由政府审计部门开展专项审计调查是目前普遍的做法。
审计重点放在资金监管部门,检查有无违规占用、出借;
是否挪用商品房物业维修基金用于炒股、建房等一些经营性行为;
维修基金是否用于相应的住宅公共部位、公用设施设备保修期满后是否有进行维修、更新以及物业公司申报物业维修项目是否真实、维修基金使用时有无损失浪费等内容。
目的在于促进商品房物业维修基金的监督管理,维护社会公众资金安全。
通过专项审计调查发现政策中的漏洞,向人大提出审计建议。
(二)相关国外文献回顾
西方发达国家物业管理已有百年多的发展历史,住宅专项维修资金的管理完全是市场化操作,没有单独建立住宅专项维修资金这种制度,政府也不参与管理和收取这部分资金。
周树基(2005)在《美国物业产权制度与物业管理》一书中指出,在美国一旦物业小区的业主从开发商手中取得小区的控制权,新成立的小区管委会会聘请独立的会计师或审计师,负责对开发商代管期间小区的财务情况作全面审计,审查开发商是否足额缴纳了管理费及维修准备金;
是否将维修准备金妥善保管;
有无挪用小区管理费和维修准备金等情况,如果发现任何问题,小区业主协会将委托聘请律师,根据独立会计师提供的审计报告,向开发商提出交涉,并予以解决。
国外住宅专项维修资金的管理和我国存在着较大的差异,住宅专项维修资金的管理是由小区管委会进行监督,并且由小区管委会委托社会审计组织,对开发商交接的资金进行审计,目的是保证它的安全性、完整性。
国内学者在研究国外物业管理时会或多或少提到维修资金,但是我国与国外的国情不一致,在政策的制定及管理中没有交点。
总而言之,国内外学术界还没有较为系统地对住宅专项维修资金的审计监督进行研究,对于走在实践前列的政府审计部门如何进行审计监督的运作都未进行探讨。
因此,探讨住宅专项维修资金监管机制在理论和实践中都有较好的现实意义。
二、我国住宅专项维修资金的管理现状分析
(一)住宅专项维修资金管理模式
对于已收取的住宅专项维修资金,由建设主管部门管理维修资金是当前国内较为普遍的一种做法。
旧办法(《住宅共用部位共用设施设备维修基金管理办法》建住房〔1998〕213号)中还有物业服务企业的代管模式,这种模式下资金安全存在着极大风险,目前已取消了这种代管模式。
据笔者资料收集目前国内省(自治区)、直辖市、地级市等按照代管部门的不同,可细分为以下三种:
(1)房地产行政主管部门代管(房管局),负责住宅专项维修资金的统一归集和具体管理。
如南京、合肥、大连、郑州、银川等。
(2)房改部门代管,由房改部门将原监管的已购公房维修资金与商品房缴交的维修资金合并,对维修资金实施运作。
如天津、沈阳、武汉、广州、济南等。
(3)物业维修资金管理中心代管,由该中心对维修资金实施运作。
如厦门、上海等。
(二)住宅专项维修资金的运行流程图
住宅专项维修资金管理主要包括资金的收缴归集、专项维修资金的划转使用、监督及保值增值四个环节。
笔者根据2008年实施的《住宅专项维修资金管理办法》,绘制住宅专项维修资金的运行流程图如图1所示。
住宅专项维修资金的所有权属于业主,其合法财产受法律保护,物业服务企业、开发商和政府都不能擅自使用住宅专项维修资金。
对住宅专项维修资金管理和运作首先必须保证安全,安全性是住宅专项维修资金管理的第一性。
然而在实践中,维修修缮方滥用资金的情况时有发生,甚至还出现专项维修资金在使用中被剥蚀、侵吞的现象,不仅损害业主的利益,且恶化了区域物业的使用与管理形态。
(三)当前住宅专项维修资金管理运作中存在的问题
1.资金欠缴问题
资金欠缴问题是一个历史的遗留问题。
广州市国土房管局物管处负责人接受某报采访时称:
到2006年上半年,该市商品房应缴维修基金约23亿元,已交存14.13亿元,有9亿缺口。
业主们按历年商品房销售面积及价格估算缺口更是超过80亿元。
2008年4月30日,深圳市收缴专项维修资金34.12亿元,而全市应当收取的资金保守估计应超过100亿元,那该项资金总缺口达70亿元。
2.资金挪用情况
维修资金的挪用问题,层出不穷。
据广州市国土房管部门统计,在政策未变以前,开发商被允许可以代收代缴维修资金,此时资金被挪用风险极高,少数不良开发商在代业主办理物业维修资金缴存手续时擅自截留或挪用,致使专项维修资金与银行实际存款之间存在近1.4亿元的缺口。
广州市1999年至2006年6月份资金归集应为37.8亿元,实收14.13亿元,广州市房管局表示23.67亿元资金被亏空挪用。
2008年开原市审计局在对某位单位领导干部经济责任审计时发现,该单位将代管住宅专项维修资金收入的43%挪用。
2009年12月30日,河南省郑州市的十三届人大会议《关于2008年度市本级预算执行审计工作报告中反映问题整改落实情况报告》显示,郑州市房管局违规存放19.14亿住宅专项维修资金,分别以活期、定期方式存放在9家银行的27个账户,涉嫌用专用资金多开户头。
住宅专项维修资金管理过程中的违法违规现象之重可见一斑,风险惊人。
3.资金使用难
维修资金的使用困难,可谓是“镜中花,水中月”。
现行管理办法在维修使用的操作上存在较多不可行性。
一是决策主体缺位。
维修资金的使用由业主民主决策的规定难以实现。
目前业主自治意识淡漠,对共用部位和设施共同维护的意识尚未形成,要几乎没有任何交往的邻居为可能与自身的房屋使用无关的维修持同意意见实在很难。
维修资金划转业主大会管理更难。
较之政府部门管理,业主更放心后者。
由于业主大会存在变动性、非专业性,业主委员会因经费、精力和专业知识等限制,不足以承担维修基金的管理任务。
《住宅专项维修资金管理办法》(以下简称《办法》)仅规定了维修资金专项用于物业共用部位和设施,而未明细到满足使用的具体条件(如责任主体、损害程度等)。
通常这些共用部分由物业公司在做日常维护,造成业主往往以应该由物业公司承担为由而拒绝动用维修资金。
二是操作上程序复杂。
审批上由于牵扯到物业公司、大多数业主、行政主管部门等太多相关方,不像保险金的赔付,投保人只需要面对保险公司一方,一旦保险受益人出现保障条款约定的事项即可通过申请得到赔付,程序上简单、清晰。
而维修资金在使用上由物业公司提出方案、组织实施和业主大会决策等规定尚处于理想状态,一旦某一方环节受阻,即造成维修问题的解决在时间上延误或直接受害业主不得不自行“埋单”的后果。
4.资金监管不严
资金拨付使用存在着对资金的剥蚀。
方式迥异,但多数均利用资金使用监管的薄弱环节获取不当利益,表现在:
(1)从监管不严中侵吞资金。
维护修缮方通常利用维护修缮责任主体不明确、资金使用监管不严的弱点,放大维修成本、压缩维修项目、削减维修质量、增加工程量等手法滥用和侵蚀专项维修资金,获取不当利润。
(2)从材料价差中剥蚀资金。
由于维修器材品质不同、质量差异等原因导致不同价格,维护修缮单位材料的购置往往以低价购入、高价出票等方式获取不当得利。
(3)从弄虚作假中套取资金。
个别修缮单位以虚设维修、虚增修缮项目或滥用维修器材的方式,套骗资金。
资金在使用中被侵吞的现象不仅限于个别物业区域,己过质量保修期的新建物业区域也偶有发生,影响极为恶劣。
5.资金利用率低
据北京市建委披露的数据,2005年8月商品住宅维修基金交存总额已经达到了69.5亿元,但此前却没有一笔维修资金支出。
到2007年底,130亿专项资金的使用数额迄今不超过300万。
重庆市2004年至2007年累计归集维修资金达38亿元,累计使用额却不足0.5%。
截至2009年年底,海南省共缴存住宅专项维修资金10多亿元,仅使用了350多万元。
和全国很多地方类似,此资金一直在银行“睡大觉”①参见《10亿元仅用了350万海南住宅专项维修资金“睡大觉”》,海南搜房网,2010-06-23.。
6.资金托管效益低下
维修资金的托管效益低下,造成资金大量沉积。
业主大会对资金的增值利用难以形成统一意见,管理部门对投资风险心存顾忌,造成资金闲置率高、收益成负增长状况。
现行《办法》决策权力交给了不具备专业知识、成员不稳定的业主大会。
并且具有监管职能的政府行政管理部门出于安全的考虑,对于这项资金进行专户储存,按银行活期利息计息,并无形之中为其真实信息“披上了神秘的面纱”。
虽然《办法》规定可以购买国债,但却无一例运用维修资金购买国债、保值增值的案例。
大量的社会资金沉积,对国民经济的发展十分不利。
如政府实施大规模危旧房改造及其他公建项目,还需要想尽办法通过各种渠道、以更大的成本代价融资,如果能有效利用维修资金,将有利于加速城市建设进程,让群众得到更多直接的实惠。
在国内许多城市,由于没有理财管理和相关法律的保障,维修资金仅仅按活期存款利息计息,使其作为投资资金的价值闲置,更谈不上增值。
深圳市房屋专项维修资金2006年8月至2008年6月期间未发生维修使用支出,业主的合理使用需求长时间得不到满足,期间累计收入30亿元,全部以活期存款形式存放银行,增值较小②《深圳市30亿房屋维修基金两年未修片瓦》,南方都市报,2008-11-25.。
7.资金监督不足
监督不足使得管理机构的道德风险增大,使得监管者与被监管者间“合谋”的可能性增大。
一些管理较差、内部控制较弱的管理机构将住宅专项维修资金用于证券投资或挪用,给专项维修资金的安全带来巨大威胁。
上海住房维修资金管理中心将3亿元挪用炒股,其违规做法在相关上市公司公告里公开披露了三年,却无人出来监督纠正。
(三)对我国住宅专项维修资金管理运作的简要评析
现行《办法》在制定上更多地考虑了安全性,弱化了资产保值、增值的要求;
强调了公平性,却忽视了操作上的可行性。
形成了资金规模越积越大,而解决维修问题的实际作用不能有效发挥的现状。
“饼大难充饥”,老百姓的房屋维修量不大,现行管理机制让这笔维修资金陷入了“死钱”、“呆钱”的境地。
“缴钱容易,使用难”、“使用监管严格,效用低”的状况日益突出。
大量沉积资金没有合理的创收渠道。
住宅专项维修资金长期存放且难以使用,容易造成资金沉淀,如果管理再不透明,矛盾也就接踵而来。
专项维修资金的“暗损”问题背后显然有着巨大的经济利益驱动,一方面是维修资金利息损失,一方面是维修资金长期闲置造成的机会成本损失,二者共同为它的代管者带来了“隐性”的经济利益。
三、住宅专项维修资金的审计运作模式的缺陷
现阶段,我国住宅专项维修资金管理主要由房地产管理部门托管,由审计机关进行审计监督。
虽然目前已经有部分省、市开展关于专项维修资金的专项审计调查,以通过审计来规范住宅专项维修资金管理、保证资金安全、提高资金使用效益为目标,在摸清资金来源和规模的基础上,重点检查资金是否按规定或购房协议收缴到位;
是否按规定正确使用;
相关的物业管理区域经营收支是否符合规定;
使用管理中有无违法违规问题,揭示资金收缴、管理使用中存在的影响资金使用效益的问题和漏洞,并从体制、政策、管理等方面深入剖析原因,提出加强管理的审计建议,促进提高资金管理水平和使用效益。
然而,专项调查审计不是真正意义上的连续审计进行的审计监督。
笔者根据部分审计局开展的对专项维修资金专项审计调查实践操作的审计模式以图2表示:
从上图中,笔者认为此种审计模式审计的动因源于政府关注到“民生”问题且在审计局的审计计划立项事宜中,专项审计调查工作结束后,审计机关针对审计调查发现审计问题及审计建议向市政府报告审计结果。
审计机关对住宅专项维修资金的审计更多集中于资金的安全性,专业维修公司维修的预算、决算报告提供的是否合理,这一环节的审计未曾涉及。
宁波管理中心卷入住房维修资金大案挪用5亿炒股,挪用路径:
2002年,管理中心的巨额住房维修资金通过国债回购的方式被违规挪作他用,过程中,王、顾、陈三人在担任管理中心主要负责人期间,默许高达5亿元左右的住房维修资金被违规挪用,并收受高额不当利益。
2006年7月,由于天一证券资金亏空,用于质押的维修资金2.06亿的国债被强行平仓。
2008年12月,随着天一证券宣告破产,2.06亿元维修资金全部损失②《宁波2.06亿住房维修基金亏空,牵出公务员受贿案》,经济观察报,2009-05-16.。
然而,早在2006年前,宁波市审计局对管理中心的审计时就发现了些问题,包括住房维修资金历年收益未按规定进行分配,及缴存单位的资金未按规定转入住房维修资金户的相关账户。
宁波管理中心相关负责人介绍说2005年以来先后经历七次审计,每一次都能顺利通过。
如此巨额,每一次都能顺利逃脱?
至少有一种可能性,维修资金审计模式存在着问题。
四、完善住宅专项维修资金审计监督的对策
本文研究的审计监督对象——住宅专项维修资金,为住宅区业主的公共财产。
针对住宅专项维修资金管理模式及审计运作模式缺陷,笔者从审计监督实施主体切入,使对住宅专项维修资金的审计监督的运作达到整合效益。
(一)审计监督实施主体力量整合
从理论上来说,审计监督体系的不同主体既相互联系,又各自独立,应当各司其职,在住宅专项维修资金管理运营中发挥不同的监督作用。
实际上,审计监督体系内部结构松散,缺乏必要的协调配合。
政府审计是国家基本政治制度之一,是国家基本政权组织形式的重要组成部分,应该从国家治理的需求中去揭示其本质(曾寿喜,刘国常,2007);
社会审计是一种中介服务,应该从平等社会主体之间的委托关系中去揭示其本质;
内部审计是组织内部的一种自律控制,应该从组织内部控制的需求中去揭示其本质。
各个审计监督机构都是自成一体。
整个审计监督体系没有根据住宅专项维修资金监督要求进行系统设计与优化组合,因而难以发挥审计监督的整体功能,往往造成监督的“真空”地带。
1.政府审计为主导
政府审计是一种在公共责任基础上产生的有独立性的以审查公共资金收支为基本手段的公共经济监督活动。
政府部门承担着保护社会公众利益和维护社会秩序的责任,对于社会资源分配、使用和监督扮演着重要的角色,住宅小区是我国社会的基本单元,“住宅小区是一个集居住、服务、经济、社会功能于一体的社会缩影”,政府审计在监督环节有着不可替代的作用。
对于确实需要进行经常性审计监督的事项,应由政府纳入政府审计的范畴,由审计机关执行强制审计。
对于不经常发生的特殊审计事项,可由政府审计机关委托会计师事务所进行审计。
对于其他属于注册会计师法定审计事项,则应由被审计单位自行选择会计师事务所进行审计。
只有这样才能真正实现政府审计的监督职能。
因此,住宅专项维修资金审计,同时可以结合开展对相关政府部门和人员的经济责任审计,即有助于资金的安全营运,又有利于防范政府官员的商业贿赂及腐败行为。
专项维修资金首要任务是保证其资金的安全性,此外,还要注重资金的保值、增值的绩效审计。
2.发挥内部审计的基础作用
内部审计监督是审计监督体系中不可或缺的基础。
通过日常的经常的内部审计监督,可以直接、系统、全面监督和控制单位的每一项经济活动,起到防患于未然的作用。
内部审计从本质而言只是一种自我监督,揭示和评价各种潜在的控制风险,防微杜渐。
内部审计的核心特点表现在与外部审计共同作用下,铲除舞弊滋生的土壤,实现“标本兼治”的根本目标。
原审计长李金华曾经形象地把内部审计比喻为保健医生,注重对机体的保健,调节在先,预防为主。
因此,内部审计监督是对维修资金管理部门进行监督的第一道“关口”,加强自我约束机制,健全内部控制系统,可以防范住宅专项维修资金的管理风险。
要保证住宅专项维修资金安全完整,建立住宅专项维修资金内部审计制度是不可或缺的基础。
3.社会审计的“辅助”力量
公共管理的相关理论告诉我们,现代政府职能的界限是市场失灵和社会失灵的领域,凡是市场和社会自身能够解决的事务,理应交由市场和社会自身去解决,作为第三部门的社会审计组织对政府管理中的功能缺损有着重要的监督和补充作用,聘请社会审计可以有效缓解政府审计部门的压力。
市场失灵和政府失灵同时发生的时候,社会中介组织就可以弥补政治领域及经济领域两种资源配置体制的不足。
政府审计力量的短缺,使审计监督的效能没有充分发挥。
社会审计与政府审计和内部审计相比,有很多独到的优势,拥有丰富的审计人力资源,审计人员审计专业能力较强,审计工作具有很强的规范性,不仅对政府审计是一种有力支持,也是克服内部审计独立性、优化内部审计资源的一个有力措施,有利于促进住宅专项维修资金管理运行和维修资金审计的发展,发挥政府审计的强制性和公众认可性的互补功能,强化维修资金审计的监督管理。
(二)住宅专项维修资金审计监督运作模式构建
在整个审计体系中,从审计技术发展的历史来看,社会审计一直走在政府审计之前,这是不争的事实。
内部审计熟悉内部环境,了解住宅专项维修资金管理运行规律,因而具有相当的信息资源优势。
政府审计以法律授权、经费自理保证了高度的独立性,具有行政强制手段,以及开展外部调查的职权。
在政府审计对住宅专项维修资金的审计中,依托国家审计机关的行政权威,通过整合社会审计、内部审计人力资源,充分利用其技术资源、信息资源,从而可以实现优势互补。
只要组织协调得当,资源的互补性将带来可观的整合效益。
笔者将三种审计监督运作模式以图3表示:
政府审计部门主导对房产管理部门由广大业主归集的资金进行审计监督,鉴于政府审计部门要审计项目及数量多、工作量大,审计人力不足,借助社会审计力量,引进外部专业力量。
内部审计部门要持续不断地对房产管理部门管理的住宅专项维修资金进行审计。
审计结束后,由政府审计部门进行审计结果公示。
政府审计部门对住宅专项维修资金进行的审计,包括财经法纪审计、效益审计和财务收支审计等方面的内容。
内部审计部门对住宅专项维修资金的审计,主要是部门审计和管理审计。
社会审计组织作为辅助监督对专项维修资金拨付使用专项维修公司提供的预算及决算的真实性、合规性等审计。
在实际审计工作中,结合审计内容、审计目标的不同,审计机构会分别实施事前审计、事中审计、事后审计。
例如,国家审计机关实施的财经法纪审计就可以是事中审计或事后审计,通过事中审计及时发现并制止严重经济案件,事后审计则能查处贪污、腐败、失职、渎职人员,起到“惩前毖后、亡羊补牢”的作用;
而效益审计则结合住宅专项维修资金运营的全过程,实施事前、事中、事后审计,对其可行性、预测等实行事前审计,以防患于未然,避免出现运营决策失误;
运营执行过程中,及时发现并纠正偏差;
事后审计的其运营管理绩效,正确评价资金托管机构。
住宅专项维修资金的监督不单纯是政府监督,更应该是依靠包括广大业主在内的社会监督。
很多业主对维修资金的重要性还缺乏认识,还没有摆脱计划经济体制下国家包揽的观念,没有完全形成买房后还要养房的消费概念,公共利益意识还不是非常清晰,对维修资金的归集、使用、续筹等还不够关心,因此不能做到主动、自觉地参与维修资金的使用管理和监督。
笔者将广大业主画在审计监督合力中是因:
随着信息技术和住宅专项维修资金系统的完善,业主权利意识的提高,在监督体系中起着重要的作用。
(三)健全住宅专项维修资金监督制度
要做好对住宅专项维修资金审计监督,就必须以法律、法规作保证。
2008年建设部、财政部165号令《住宅专项维修资金管理办法》只是一个纲领性文件,具有很强的约束和指导作用,但在实践中需要相关的释义或解释,才能更有效解决各层面问题。
针对我国目前住宅专项维修资金法律、法规还不健全的实际情况,需进一步完善资金监督制度、行政执法监督制度及审查备案制度,为审计监督提供法律保证,创造一个良好的审计环境,从而使政府审计部门在进行审计监督时有法可依,不再仅局限于专项审计调查。
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