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因此,对洪水风险的探讨,首先应该强调的是寻求一种更加合理的治水理念,一种更为有效的治水模式。
探讨的目的是协调处理好人与洪水之间、人与人之间基于洪水风险的利害关系,在社会经济快速发展、防洪形势明显变化的情况下,设法解决沿袭传统治水理念与方法已经难以处理的治水新问题。
洪水风险:
分担而不是转移
过去,防洪工程重点保护的是江河干流与中下游经济发达的地区,风险转移(所谓牺牲局部,保护整体)被认为是合理的防洪方略。
但是,今天这一方略与缩小贫富差距、维持社会稳定、保障可持续发展的总体目标已经不相适宜;
而按现行方式过度提高支流或上游的防洪标准之后,洪水风险又可能向经济更发达的中下游区域转移。
今天,当水资源短缺随着社会经济发展而日趋严峻时,以往兴建的防洪水库大量改变成供水水库。
为了提高供水的保障率,一些水库甚至连河道的基流也拦断了,加重了区域之间、人与自然之间的矛盾。
在市场经济的发展阶段,以最小投入争取最大利益,是一项普遍性的原则。
但是,恰好是这项原则,在处理人与洪水的关系时,最容易引发出发展不可持续的问题。
任何局部区域的治水若一味追求最大利益,则往往会以伤害其他地区的利益、或者以破坏生态环境为代价。
因此,今后的治水实践中,为了减少区域间冲突,实现人与自然和谐的发展,必然需要利用洪水风险的可管理性,实施综合治水方略,在防洪减灾中,形成风险分担、利益共享的运作模式。
与发达国家已经形成较完善的、高标准的防洪体系不同,我国防洪工程体系的建设依然尚不完善。
显然,风险分担,利益共享不是否定工程手段,而是强调更合理的工程布局与调度运用。
风险分担、利益共享所谋求的,不是以短期高投入确保局部地区防洪供水安全的治水模式,而应该是投资稳定,分级负担,且与经济发展按比例增长的长期渐进的模式。
只有这样,我们才可能在治水的问题上真正谋求到人与自然和谐的长治久安。
洪水资源化:
不仅仅是利用
洪水管理的一个重要方面是洪水资源化。
有人以为洪水资源化,就是如何让水库拦蓄更多的洪水,提高水库的供水保障率。
但是这种思路仍然是仅以满足人的需求为导向的,有可能继续加剧生态环境的危机。
从追求人与自然和谐的目标出发,洪水资源化的有效途径应该是作好蓄滞洪区与农田的文章。
如果对蓄滞洪区合理进行分区管理,一般的中小洪水也引洪蓄水,则将有利于维持蓄滞洪区的分滞洪功能与生态环境的修复。
再如农田,如果通过发展“面”上的措施来有效控制受淹的范围、水深与历时的话,既可将灾害损失控制在可承受的限度之内,又能使地下水得到较多的回补,还可以产生滞水、冲淤、冲污、洗碱、淋盐和改善生态环境的综合效益。
上个世纪中,一些已经进入发达行列的国家(地区),在经济快速发展阶段,也曾经付出了牺牲生态环境的代价。
一般在人均GDP达到8000~10000美元时,才走出U型的低谷。
套用这样的模式,我国生态环境恶化的总体趋势将难以逆转。
要降低逆转阈值,最为有利的条件,是我们已有的水利工程体系。
合理地规划、建设、调度、运用、管理好水利工程体系,将为解决水资源短缺与水环境恶化问题,提供最有力的支持。
大规模基础建设的黄金时代稍纵即逝,要走上人与自然和谐的治水之路,我们机不可失,时不我待。
美国的洪水灾情评估
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yiming(已传论文1137套)
受美国联邦紧急事务管理局(FederalEmergencyManagementAgency,简称FEMA)的邀请,国家防汛抗旱总指挥部办公室组团,于1996年11月30日至12月19日,对美国洪水灾情评估、洪水保险与洪水风险图制作等情况进行了专题考察。
在美期间,考察团先后听取了联邦紧急事务管理局、陆军工程兵团、承担洪水保险业务的工业联合保险公司(FactoryMutualSystem)、承担洪水风险图制作任务的贝克公司(MichaelBakerCorporation)等单位有关情况的介绍,收集了大量有关的资料。
美国洪水灾情评估
一、美国洪水灾害管理概况
美国地广人稀。
辽阔的国土,孕育了密西西比河、科罗拉多河等大河流水系,江河洪水较为频繁。
美国海岸线长,沿海地区受飓风、台风及地震的影响,风暴潮、海啸比较严重。
美国受洪水威胁的面积约占国土总面积的7%,影响人口约3000万(约占总人口的9%)。
根据陆军工程兵团的资料,有洪水风险的城镇达5539个,其中人口超过1万的有1637个。
洪水灾害是最受美国联邦政府关注的自然灾害,一是因为洪灾损失占各种自然灾害损失的比重最大;
二是因为根据灾害分级管理的原则,只有超出州政府防御、救援、重建能力的重大灾害,才向总统申请联邦政府的支援,而流域性的大洪水往往涉及数个州,大规模的防洪活动需要联邦政府出面协调有关各州和各部门的行动,并给予人力、物力、财力的支持。
美国国会在1917年、1928年、1936年、1938年的防洪法(FloodControlAct)中,明确规定国内所有可通航河流都要制定、实施防洪计划;
水库建设与维护管理及河道整治等全部费用由联邦政府负担。
1938年的防洪法中,授权陆军工程兵团主要负责防洪工程建设与防汛活动。
随后的25年中,陆军工程兵团耗资90亿美元,修建了900项防洪工程,包括220座大中型水库、1.45万km长的堤防与防洪墙,整治了1.2万km的河道。
此外,垦务局与农业部也兴建了一些有防洪效益的水库。
据介绍,目前,陆军工程兵团仍负责国内大型防洪工程的可行性论证、设计、施工管理以及水毁工程的修复,是联邦和地方防洪区域的主要工程力量。
50年代中期以后,洪泛区管理在美国逐渐受到重视。
联邦政府投资兴建的大量防洪工程所取得的防洪效益是毋庸置疑的,但水灾损失与政府的灾害救济费用仍呈增长趋势。
损失增长的主要原因是洪泛区土地的无序利用以及其中人口、资产密度的提高,又缺乏必要的防洪减灾措施。
为了改变这一状况,美国的防洪政策作了极大的调整,强调防洪工程措施与非工程措施相结合。
为加强洪泛区管理,美国陆续制定了一系列的法规和计划,著名的有《洪水损失管理的全国统一计划》(AUnifiedNationalProgramforManagingFloodLosses,1966)、《全国洪水保险法》(NationalFloodInsuranceActof1968)、与《全国洪水保险计划》(NationalFloodInsuranceProgram)、《洪水灾害防御法》(FloodDisasterProtectionActof1973)、《洪泛区管理的全国统一计划》(AUnifiedNationalProgramforFloodPlainManagement,1975)等。
洪泛区管理的内容主要包括洪泛区土地利用规划、洪水保险、洪水预报和警报系统、应急避难和救灾计划等。
洪水风险分析与洪水风险图的绘制为洪泛区土地的合理利用与科学管理提供了基本的依据。
联邦紧急事务管理局(FEMA)的总部设在华盛顿区,在全美设有10个区域办公室(Re-gionalandAreaOfficesoFEMA),每个区域办公室负责协调若干州的紧急事务管理。
此外,FEMA在弗吉尼亚州设有一个紧急救援中心(TheMountWeatherEmergencyAssistanceCenter),在马里兰州设有全国应急培训中心(TheNationalEmergencyTrainingCenter)。
各州设有州紧急事务管理机构,负责各州的紧急事务管理。
当灾害的规模超出了地方和州的抗灾救灾能力时,州政府就会向总统请求联邦政府的救援。
联邦的救援可以动用国会设立的特别基金。
对于总统宣布的灾害(apresidentiallydeclareddisaster),FEMA将负责:
①评估灾害的损失并决定救援的需求;
②组织灾害救援,处理贷款和保险理赔的申请、审批和发放等;
③建立联邦与州的灾区办公室,根据联邦应急反应计划,协调其他26个在联邦应急反应计划上签约的联邦部委的抗灾救灾活动;
④通过FEMA主办的报纸(TheRecoveryTimes)、广播(24小时播音的TheRecoveryChannel和FEMARadioNetwork)以及电子网络信箱及时向公众通报灾情;
⑤探讨减轻未来灾害的途径。
FEMA的总部中设有应急指挥中心,其组织形式类同于我国国家防汛抗旱总指挥部及其办公室。
在重大灾害发生时,根据联邦应急反应计划,有关的26个部委将迅速派出负责人和高级专家到应急指挥中心工作。
应急指挥中心设有三个大的房间。
第一个大房间为FEMA的信息处理工作人员的工作室,房间隔离成方格状,每个工作人员占用一个方格,各人都有计算机,按照分工收集处理各自负责的信息,互不干扰。
第二个大房间为高级专家及助手的工作室,专家们按六人一组分成五个小组,每个组的办公桌隔离成星状,每个专家占用60°
的一个角。
每个角的桌面上也都有计算机,既便于专家查询消息,又便于相互讨论。
室内沿墙为FEMA工作人员与各部委专家的助手们提供了一排长桌,桌面无间隔,挨个摆着许多计算机。
室的一端设有记者室,中间隔着玻璃墙。
记者们可以清楚地看到专家们的工作,并可向工作人员了解情况,但不能与专家对话,以免干扰工作。
第三个大房间为各部委负责人的会议室,他们对专家组提出的方案进行讨论并作出决策。
FEMA应急指挥中心的这种布置方式充分体现了决策过程中信息处理层、决策辅助层的特点和需要,值得国内借鉴。
美国一项大型防洪工程从立项到建成应遵循的程序包括:
①由地方政府提出存在的问题和防洪工程立项的请求;
②国会授权并资助陆军工程兵团研究;
③陆军工程兵团进行前期调查研究;
④陆军工程兵团进行可行性研究;
⑤政府行政部门同意立项;
⑥国会批准工程计划;
⑦陆军工程兵团组织工程招标并负责施工监理;
⑧中标单位负责工程建设。
按上述程序,建一项工程通常需要17年左右的时间。
二、美国的洪涝灾害调查与评估
(一)美国洪涝灾害调查与灾情评估的基本特点
美国的洪涝灾害调查及灾情评估具有以下几个方面的显著特点:
(1)洪涝灾害调查与全国洪水保险计划密不可分
与洪水保险计划紧密结合是美国洪涝灾害调查的基本特征,它同时决定了调查的其它诸多方面,如调查的组织方式、基本数据获取、计损方法、统计程序与规范等,可以说该特征奠定了美国洪涝灾害调查的基础。
美国于1969年兴起洪水风险图的研究工作且于1973年制定出相应的操作规范后,洪水保险计划随之在全国范围内逐步深入地展开,迄今已大约有60%以上的家庭和企业参加了洪水保险。
高比率的投保率为灾情调查与统计提供了十分可靠而准确的数据源。
(2)洪涝灾害调查具有一条主线,两种层次
美国洪涝灾害调查基于洪水保险计划的支持,主要灾情数据从保险系统获得、汇总,从而构成了洪涝灾害调查的主线。
从保险的对象和责任来看,联邦紧急事务管理局(FEMA)负责全国范围内中等以下家庭(家庭财产总值低于25万美元)和小型企业的财产基础保险;
对于财产超过25万美元的家庭及大中型企业,FEMA不实施基础保险,该部分财产一般由私人保险公司负责承保。
因此,从洪水保险系统中获取灾情数据具有两种层次,即联邦保险和私人保险。
从前者获取基础保险对象的灾情损失数据,从后者获取非基础保险对象的灾情损失数据,二者互为补充。
(3)灾情调查的反应速度快,人力投入充分
FEMA的联邦保险业务一般是委托私人保险公司具体承办,并通过私人保险公司等雇佣专门的业务和技术人员负责灾后的损失核定。
在全国范围内,FEMA组建了一支大约2000多人的灾情核查队伍,一旦发生洪涝灾害,则可迅速组织人员深入灾区进行具体、细致的灾情调查与核实,从而大大保证了灾情数据获取的快速性与准确性。
(4)损失计算遵从保险赔付的计算原则
财产的赔付额定义为财产因受灾损坏而造成的损失赔付额度。
因此,财产损失值即为保险赔付额,计算方法上述二者等同。
根据美国财产保险赔付计算原则:
对于灾后尚可修复的财产,按恢复于灾前标准的费用投入计损;
对于不可修复的财产,按该财产全部投保金额计损。
对于损失赔付,美国的保险部门,尤其是私人保险公司(如FM公司),制定了一整套完善的核损方法,从而保证了灾情统计的精度。
(5)逐户的精细调查与宏观的评估分析相结合
对于60%以上已参加洪水保险的那一部分家庭和企业,由于涉及到灾后核损和赔付问题,因此国家更直接地关心他们的利益,灾后,FEMA分派调查人员深入灾区进行逐户的精细调查。
此外,精细调查还包括由联邦负责建设和管理的交通、水利工程等设施的水毁损失调查。
对于近40%的非保险受灾户,因不涉及到赔付问题,FEMA对他们并不进行逐户的灾情调查和统计,而通常使用损失评估模型进行宏观分析与评估,在宏观尺度上,运用模型估算的损失在总体上具有较高精度。
由于保险面大、投保比例高、灾后调查精细,从保险系统上报及汇总的总损失值已在宏观量级上接近全国总的洪灾损失,即使运用评估模型估算非保险受灾户的损失出现较大偏差,也不会过分地影响到全国总的灾情统计精度。
(6)信息充分共享,灾前灾情预评估作用显著
与灾害相关的各类基础信息如社会经济现状、地形、洪水风险图、雨情、水情、防洪工程运用情况等,数据分类详尽完备、检索查询极其便利、且这些信息为灾前的损失预评估及防洪决策提供了可靠而迅速的信息保障。
信息充分共享与洪水风险图相结合,建立了各类财产洪灾损失率与洪水淹没要素的关系,如FEMA和陆军工程兵团等早在70和80年代就分别建立了诸如各类房屋、工程设施等资产相应的洪灾损失率评价关系并不断进行修正,依据这样的关系可评价出不同频率下可能的淹没损失。
快速的灾情预评估已大量地运用于灾前的防洪避难和灾中应急决策,同时为灾后的灾情统计提供了对比与参考。
(二)中、美洪涝灾害调查与损失评估的对比及存在的不足
中、美两国洪涝灾害调查的异同主要表现在以下几个方面:
(1)调查的组织及核损方式具有显著差异
美国的洪涝灾害调查由联邦政府机构FEMA负责,以几种不同的途径调查及核实灾情:
①由FEMA雇佣专门的灾情核查人或通过FEMA的承包商(如私人保险公司)组织人员进行逐户核查,这是灾情调查的主要方式;
②由受灾户(一般是针对已保险户)通过通讯渠道汇报灾情,再派专门人员核查;
③组织专门人员对诸如陆军工程兵团等联邦部门修建和管理的国家大型工程设施的损失进行核查;
④由各州、县政府上报所估算的可能的灾害损失(该上报损失一般仅作参考)。
由于美国的洪水保险面大,灾后灾情调查一般与保险赔付相结合而采用精细调查的方式,使灾情调查结果比较真实和可靠。
我国的洪涝灾害调查由国家防办(类似于美国的FEMA)负责组织,由各省、市、县防办具体承担,调查的基本组织单位为县级防办。
各县灾后调查一般以各乡镇上报损失为主,兼派工作组赴重点受灾地区核查灾情;
上报损失同时涉及到多个职能部门,如工业、交通等部门,则通过县防汛指挥部(或行政首脑机关)进行协调。
由于我国未建立全国洪涝灾害保险制度,调查的方法和核灾规范不够具体和完善,调查的人力、物力、财力投入不足,人为模糊性较大,致使灾情调查结果的真实性和可靠性较差。
(2)灾前的资产调查与评估差距明显
美国的信息产业相当发达,在较完善的税收、保险、档案管理等制度的支撑下,建立了一套快速准确的财产信息查询网络,提取最新的财产信息极其便利。
特别是保险系统,每年派出专门的资产评估人员对各类财产可能的价格变化进行及时的评估与更新,保证了资产价值的现实性。
相比较而言,我国的灾前资产调查和资产评估工作还相当匮乏,举步维艰。
虽然某些省、市已陆续开展了资产调查和评估工作,但全国范围内尚未建立统一的资产调查和评估方法、程序和规范,调查队伍及信息传输网络还不健全,从而影响了洪灾损失评估的全面开展。
在这一方面,我国与美国相比具有相当大的差距。
(3)洪灾损失评估系统的应用差距较大
美国开展洪灾损失评估的工作较早,70年代以来,通过洪灾损失调查就已积累了大量的基础资料并建立了相应的财产损失评估关系且加以不断的完善。
现阶段,在资产评估的支持下,洪灾损失评估已大量地运用于防洪减灾决策中,同时也作为灾后灾情定损的重要手段,如对于未参加洪水保险的约为40%的家庭或企业,洪灾损失主要是通过灾情评估的方式加以确定的。
美国的洪灾损失评估注重与其它先进技术的结合,如与遥感遥测、气象预报、地理信息系统、仿真模拟等技术的结合,使灾害评估的时效性、准确性较高。
我国的洪灾损失评估工作尚处于起步阶段,虽然一些地区和部门依据本区域的洪灾损失调查建立一些损失评估关系并与相应的计算机技术,如数据库、图形技术、地理信息系统技术等相结合,取得了一些进展和突破,但就整体而言,还比较落后,还需要逐步地规范化、科学化。
最重要的是应首先建立和完善洪灾损失调查的规范和方法,完备区域的人口与资产调查,迅速积累基础资料,以建立符合我国国情的多区域洪灾损失评价关系,注意结合和应用新技术,才能逐步建立和完善我国的洪涝灾害评估系统。
(三)经验借鉴、思考和建议
综观中、美的洪涝灾害调查和损失评估工作,从调查和评估的基本思路、原则、指标定义和评价方法上并未存在显著的差异或不足,但在调查和评估的法规和规范性、基础资料的积累、投入的人力和物力、新技术的运用及与诸如洪水保险计划相结合等方面存在显著的差距。
通过对美情况的考察,结合我国洪涝灾害调查与评估工作的实际状况,提出以下建议:
(1)尽快地建立和完善我国洪涝灾害调查的统一规范,明确计算指标的定义和方法,规范化地实施灾前资产调查与洪灾损失调查;
(2)组建专门的洪涝灾害调查队伍,投入更多的必要的人力、物力和财力实施调查计划;
(3)进一步规范和完善资产调查和灾情调查的统计报表制度,建立调查资料数据库,不断积累基本资料,逐步建立具有各区域特征的洪灾损失评价关系并不断地修正与完善;
(4)建立和完善信息交换网络,将新的技术方法和手段同洪灾损失调查和评估结合起来,体现快速性、先进性与科学性;
(5)在全国范围内逐步建立和推广洪水保险计划,将洪灾损失调查与保险赔付调查结合起来,使调查结果更加精细、准确和可靠;
(6)将洪灾损失调查与评估同洪水风险图的制作统一起来,使之有效地服务于防洪减灾决策。
三、美国的洪水保险制度
(一)美国的洪水保险制度的沿革
洪水保险是美国重要的洪泛区管理措施之一。
地价低廉使洪泛区土地的开发利用产生极大吸引力。
而一旦受灾,根据美国的法律,联邦政府要承担救济的责任。
50年代初,美国已开始重视洪水保险的研究。
1956年国会通过了《联邦灾害保险法》(TheFederalDisasterInsuranceAct),创设了联邦洪水保险制度,希望通过对洪泛区征收洪水保险费,一方面可以部分抵消地价低廉的诱惑;
另一方面,能减轻政府的财政负担。
但是,这时期的洪水保险业务是由民间保险公司承担的,一场大的洪水可以导致数家保险公司破产。
因此,国会意识到民间保险业应得到联邦政府的支持,否则不能承担洪水保险。
但是,由于保险行业意见分歧和对保险措施有效性的怀疑,保险基金一直未获批准。
1968年国会通过了《全国洪水保险法》,据此制定出了《国家洪水保险计划》(简称NFIP),建立了国家洪水保险基金。
国会授权住宅与城市建设部(DepartmentofHousingandUrbanDevelopment)组建了联邦保险管理局(FederalInsuranceAdministration,简称FIA),负责国家洪水保险计划的管理。
FIA与国家洪水保险协会建立了合作关系。
国家洪水保险协会是120多家私营保险公司的联合体。
联邦政府对保险费收入和实际支出的差额给予补助,并承付超过私营保险公司财力的赔偿费。
联邦补贴率约占实际保险费的10%。
根据新法律,只有参加国家洪水保险计划(NFIP)的社区(Community),才能购买由联邦补贴的洪水保险。
而参加NFIP的社区必须承诺加强洪泛区的土地利用与管理,包括:
①采取措施限制洪水风险区的开发;
②引导拟建项目避开洪水风险区;
③协助减轻洪水破坏;
④采取其它长期改善洪泛区土地管理和利用的措施。
考察中了解到"
Community"
一词,在NFIP中被定义为“任何州、地区或政治分区(有权在其管辖范围内实施洪泛区管理条例的印地安部落或印地安人组织、阿拉斯加土著人村或土著人组织等)”,即参加NFIP的可以是不同级的行政管理区域。
本报告中,对"
仍沿用国内习惯的“社区”译法,但应按NFIP的定义理解其含义。
1968年的洪水保险法实施之后遇到两大困难:
①计划是自愿性的。
因为短期内要增加居民的负担,许多社区对此不感兴趣。
②为了确定保险费率,需要对各社区逐一进行详细的洪水风险研究,确定洪泛区范围,并对洪泛区进行风险区划。
而这项工作至少需要5年才能完成。
结果,计划实施的头一年,全国仅有4个社区有条件参加保险,总共只办理了20件保险业务。
为了克服这一矛盾,1969年国会修改了原法规,制定了洪水保险应急计划,允许各社区在洪水风险研究未完成的情况下,以部分投保的形式先参加保险计划。
应急计划中,洪水保险费率暂时采用全国平均的保险费率,但是,洪水保险费的最高限额只能采用正式计划中的低档级。
应急计划实施后,洪水保险的参加者有所增加,但直到1973年5月,也只占到应参加者的15%,国家的救灾费用仍不断上升。
1973年,美国国会通过《洪水灾害防御法》,将洪水保险计划由自愿性改为强制性。
该法规定不再向确认为有洪水风险的资产提供联邦资助,除非①财产所在社区参加了国家洪水保险计划;
②资助申请者已购买了洪水保险。
联邦资助不仅包括所有形式的联邦政府的直接援助,而且包括联邦机构保险和管理的私人贷款。
该法授权联邦政府确定洪水风险区并通知有关社区。
社区接到通知后,须申请参加洪水保险计划,或证明其不属于洪水风险区。
社区在收到通知一年后仍未参加洪水保险计划,将受到惩罚。
强制性保险计划实施之初,激起了大量的矛盾和反对。
国会不得不对该法的某些条款进行修改。
1976年放宽了抵押贷款的禁令,1
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