略论我国的人口与计划生育立法.docx
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略论我国的人口与计划生育立法
略论我国的人口与计划生育立法
内容提要:
将于今年9月1日正式实施的《人口与计划生育法》是我国推行计划生育政策以来在人口与计划生育领域的首部基本法律,由于该法涉及基本国策的法律化和公民生育权利与自由的限制和保障,意义尤其重大。
本文论述了制定该法的必要性和意义,阐述了人口与计划生育立法的指导思想、基本原则,分析了立法的主要内容和特点。
此外文章还就该法中人口发展规划的制定与实施、现行生育政策的稳定、公民实行计划生育的权利与义务、计划生育的管理与服务的制度等专门性问题进行了细致的分析与说明。
关键词:
人口政策,基本国策,计划生育法,生育权利与自由,可持续性发展
一、制定《人口与计划生育法》的必要性和意义
(一)制定《人口与计划生育法》的必要性
近些年来,随着社会主义市场经济体制的逐步建立和民主法制建设进程的加快,对依法管理计划生育工作提出了更高的要求,仅仅依靠地方立法管理计划生育已不能适应新的形势发展要求。
在继续完善各地有关计划生育的地方性法规1的同时,制定一部较为系统、完整的人口与计划生育基本法律,既是贯彻落实党的十五大提出的依法治国基本方略的要求,也符合广大人民群众的迫切愿望,对保障计划生育事业稳定、健康发展具有重要意义。
笔者认为,制定人口与计划生育法的必要性主要体现在以下几个方面:
1.计划生育基本国策在人口与经济、社会、资源、环境协调发展和可持续性发展2战略中的地位需要由国家的专门立法来确定。
我国最高国家权力机关曾将“国家推行计划生育”写入《宪法》,党的十二大最早提出计划生育是我国的基本国策,党的十五大提出在现代化建设中必须实施可持续性发展战略,坚持计划生育和环境保护基本国策,正确处理经济发展同人口、资源、环境的关系。
国家推行计划生育的基本政策、基本原则及主要措施、保障条件等需要由国家专门立法以及配套的法规予以保障。
2.实行计划生育涉及到公民的基本权利和义务,应当由国家法律予以规定。
3目前,《宪法》和相关基本法对公民实行计划生育的权利和义务未作规范化、具体化的规定4,需要通过专门立法来界定和明确公民在生育问题上的权利和义务。
有关地方性法规虽然对此已作出不少规定,5但仍存在某些不足,主要是规定公民应当履行的义务较多,规定公民可以享受的权利较少,权利与义务规定不相统一,或者说权利义务的配置失衡。
3.全国推行计划生育近30年来,已经形成了一套较为完整的、并经实践证明是行之有效的政策措施、管理方法和规章制度,需要用法律的形式固定下来,使之长期坚持下去并不断充实完善6.
4.为地方立法和依法管理人口与计划生育工作提供法律依据和保证,同时规范和保障基层政府依法行政,工作人员正确执法、文明执法。
5.为综合治理人口与计划生育工作设定法律依据。
实践证明,仅从限制公民生育抓计划生育难以保障人口与计划生育事业稳定、健康、持久地发展。
需要通过国家立法明确规定政府及其相关部门在人口与计划生育方面的义务及法律责任。
如“三结合”7的工作思路以及制定有利于计划生育的社会经济政策和保障措施,已得到中央和国务院充分肯定,并深受基层广大干部群众欢迎,需要各级党委政府、相关部门、计划生育部门以及社会团体协调配合、齐抓共管并以法律形式明确相关部门的职责。
(二)制定《人口与计划生育法》的意义
1998年,第九届全国人大常委会将制定人口与计划生育法列入本届人大立法规划。
1998年底,国家计划生育委员会成立了由相关部门参加的立法领导小组、起草小组和专家咨询组。
在进行了广泛深入的立法调研和听取专家意见的基础上,先后数易其稿8,于1999年12月底向国务院报送了《中华人民共和国人口与计划生育法(送审稿)》。
国务院法制办公室在广泛征求国务院相关部门及地方政府意见的基础上,对送审稿做了进一步的研究、修改,形成了《中华人民共和国人口与计划生育法(草案)》。
20XX年3月,这一草案经过国务院第36次常务会议审议通过,由国务院提请第九届全国人民代表大会常务委员会审议。
20XX年4月,第九届全国人民代表大会常务委员会召开了第21次会议,对法律草案进行了第一次审议。
20XX年6月第九届全国人大常委会召开第22次会议,对法律草案(修改稿)进行了第二次审议。
20XX年12月,九届全国人常委会召开第25次会议,对法律草案(修改稿)进行了第三次审议。
12月29日,第九届全国人大常委会以123票赞成、0票反对,12票弃权的表决结果通过了《中华人民共和国人口与计划生育法》(以下简称《人口与计划生育法》)9.这部法律是我国第一部以人口与计划生育工作为主要内容的基本法律,它首次以国家基本法律的形式确立了计划生育基本国策的法律地位10,将具有中国特色综合治理人口问题的成功经验上升为国家的法律制度,将国家推行计划生育的基本方针、政策、制度、措施以法律的形式固定下来,为进一步做好人口与计划生育工作,综合治理人口问题,为地方人口与计划生育工作立法提供了法律依据。
该法的颁布、实施是我国人口与计划生育事业发展史上一个重要里程碑,对于加快人口与计划生育法制建设,全面提高人口与计划生育工作的管理服务水平,促进人口与经济社会协调发展持续发展必将产生重大而深远的影响。
该法的颁布实施,顺应了我国建立社会主义市场经济体制、加强社会主义民主法制建设的客观要求,通过依法规范国家机关及其工作人员与计划生育工作的行政行为,明确规定公民实行计划生育的权利和义务,为构建以《宪法》为根本依据,以《人口与计划生育法》为基本法律,以相关行政法规11、地方性法规12、部门规章和地方政府规章为配套规范的具有中国特色的人口与计划生育法律体系奠定了坚实基础,从而结束了长期以来主要依靠政策和地方性法规、地方政府规章开展人口与计划生育工作的历史。
该法的颁布实施,有利于将依法管理人口与计划生育工作同维护公民的合法权益、约束政府行政行为与规范公民生育行为,维护公民实行计划生育的权利与公民履行计划生育义务有机统一起来,进一步强化了人民群众在人口与计划生育工作中的主人翁地位,确立以人为本、以人的全面发展为中心的指导思想,使人口与计划生育工作更加符合人民群众的根本利益,更有利于稳定低生育水平,调动广大人民群众的参与热情和积极性,从而为促进家庭幸福、民族繁荣与社会进步,促进人口与计划生育事业的持续健康发展提供了不竭动力。
二、人口与计划生育立法的指导思想和基本原则
我国立法机关在总结以往国家立法和20多年来地方立法经验并借鉴国际成功经验的基础上,确立了面向21世纪人口与计划生育立法的指导思想。
即:
1、以邓小平建设有中国特色社会主义理论和党中央、国务院关于实施依法治国方略、实行计划生育基本国策的一系列科学论述为根本指导思想。
2、实现人口与经济、社会、资源、环境协调发展与可持续性发展,努力创造与社会主义现代化建设相适应的人口环境;控制人口数量13,提高人口素质14,改善人口结构、坚持以人为本,以人的全面发展为中心,维护公民实行计划生育的合法权益,增进家庭文明幸福,不断提高人民生活水平。
4、有利于体现人口与发展综合决策,为综合治理人口问题提供法律依据,保障人口与计划生育工作健康、稳定、持久发展。
5、有利于保障和规范计划生育行政机关及其工作人员依法履行职责,正确执法,文明执法,提高计划生育依法行政水平。
6、为地方立法提供法律依据。
人口与计划生育立法遵循的原则有:
(1)公民权利义务相统一的原则。
即,立法除了对公民实行计划生育的义务作出规定外,还要相应地对公民实行计划生育的合法权益作出规定。
(2)全面履行法定职责的原则。
即,要明确规定各级人民政府及相关部门在人口与计划生育工作中的法定职责,明确规定、事业单位、社会团体及社会各方面做好人口与计划生育的义务与相关法律责任,明确规定村(居)民委员会等自治组织依法做好计划生育工作的义务和责任。
(3)法制统一的原则。
即,人口与计划生育法要以宪法为依据,与社会主义市场经济法律、相关的行政、民事及其他法律相衔接,建立有效的社会监督机制和自我约束机制。
(4)依法维权的原则。
即,明确规定维护公民实行计划生育合法权益的方式、途径、责任以及对违法行为的追究。
三、《人口与计划生育法》的主要内容和特点
《人口与计划生育法》共7章47条。
第一章总则(共8条)。
主要规定了人口与计划生育立法的宗旨、目的和依据,国家开展计划生育工作的基本方针和原则,各级政府、计划生育行政部门及相关部门开展人口与计划生育工作的职责,社会团体、企事业组织等社会各方面配合政府作好人口与计划生育工作的协助义务,以及各级政府及其工作人员应当依法行政的基本要求和其依法执行公务受法律保护等。
第二章人口发展规划的制定与实施(共8条)。
主要规定了编制人口发展规划,制定与实施人口与计划生育实施方案、人口与计划生育事业发展的经费保障、人口与计划生育宣传教育以及流动人口计划生育工作的管理基本原则。
第三章生育调节16(共6条)。
主要规定了国家稳定现行生育政策,并将现行生育政策法律化、制度化,规定了公民实行计划生育应享有的权利与义务,以及计划生育工作必要的管理、服务措施。
第四章奖励与社会保障(共7条)。
主要规定了对实行计划生育的公民实行奖励、优待制度,建立有利于计划生育的社会保障制度。
第五章计划生育技术服务(共6条)。
主要规定了国家在提高母婴保健、提高出生人口素质、提供计划生育、生殖健康17服务方面应承担的责任,规定了计划生育技术服务络的法律地位,计划生育部门综合管理计划生育技术服务工作。
第六章法律责任(共9条)。
主要规定了国家机关及其工作人员、计划生育技术服务机构及其技术服务人员、公民、法人和其他组织违反该法规定应当承担的法律责任。
第七章附则(共3条)。
主要规定了对国务院和中央军委的立法授权,即授权国务院依据该法规定制定流动人口计划生育工作的具体管理办法、计划生育技术服务的具体管理办法和社会抚养费的征收管理办法,授权中央军事委员会依据该法规定制定中国人民解放军执行该法的具体办法,以及该法的施行时间。
《人口与计划生育法》具有以下几个方面的特点:
(一)体现了协调发展与可持续发展思想。
本法总则第一条即明确本法的立法宗旨之一是“为了实现人口与经济、社会、资源、环境的协调发展”并将“人口发展规划的制定与实施”设立专章予以规定,明确提出国务院及县级以上各级人民政府编制人口发展规划,并将其纳入国民经济和社会发展总体规划。
(二)体现了综合治理人口问题。
本法明确规定国家采取综合措施,对人口与发展问题实施综合决策,规定了各级政府、计划生育部门及相关部门做好人口与计划生育工作的职责,以及机关、部队、社会团体、企事业组织、村居民委员会和公民等应当协助政府做好计划生育工作的义务,计划生育工作与发展经济、依靠科技进步、发展教育事业、促进社会进步、提高妇女地位等项工作有机结合。
(三)强调稳定现行生育政策,把自20世纪80年代以来实行的生育政策法律化、制度化,既没有收紧、也没有放宽,并规定了计划生育工作必要的管理、服务和制约措施,对保证国家计划生育政策的稳定性和连续性,积极推动计划生育工作顺利开展,有重要的规范和保障作用。
(四)体现了公民实行计划生育权利与义务的统一。
本法不仅规定了公民有实行计划生育的义务,还规定了公民实行计划生育应享有的合法权益,包括享有生殖保健、男女平等、避孕方法的知情选择、健康与安全保障的权利等,规定了国家行政机关及其工作人员、计划生育技术服务机构为保障公民充分享有和行使这些权利应承担的义务,明确了公民维护自身合法权益的方式和途径。
对违反法律、法规规定生育子女的公民,由于其客观上对经济和社会发展、资源环境造成了影响,加重了社会公共投入的负担,有必要从经济上承担一定的法律责任,应依法缴纳社会抚养费,作为对社会公共投入的一种补偿。
(五)强调严格依法行政。
本法明确规定各级人民政府及其工作人员在推行计划生育工作中应当严格依法行政,文明执法,不得侵犯公民的合法权益,规定了各级政府、计划生育部门应
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