《苏州市扬尘污染防治管理办法》立法后报告Word格式.docx

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一、引言

空气，是人类赖以生存的基本条件。

大气颗粒物是影响中国城市空气质量最主要的污染源，其主要来源于工业烟尘、粉尘和扬尘等，其中，扬尘是空气中可吸入颗粒物的重要来源。

为了防治扬尘污染，改善环境空气质量，保障社会公众身体健康，苏州市人民政府于2012年1月4日发布了《苏州市扬尘污染防治管理办法》，并于2012年3月1日起正式施行。

《办法》结合苏州扬尘污染防治工作的实际情况，为防治扬尘污染，保护和改善大气环境，保障人体健康，依据《中华人民共和国大气污染防治法》（以下简称《大气污染防治法》）、《江苏省城市市容市政和环境卫生管理条例》等法律、法规制定。

《办法》从扬尘污染防治的职权分工、主要扬尘产生单位的污染防治措施、建筑垃圾的运输和处置以及各类违法行为的法律后果等方面作了相应规定，涉及事项全面，为扬尘污染防治管理提供了法律依据。

目前，《办法》实施至今已满五年，依据2012年3月1日起实施的《苏州市规章立法后评估办法》（以下简称《评估办法》），在苏州市人民政府的统一部署下，由苏州市环境保护局负责实施《办法》的立法后评估。

在此阶段对《办法》开展立法后评估，主要在于实现以下四个方面的目的：

第一，以合法性、合理性、协调性、可操作性、立法技术性、绩效性为标准，评估《办法》的总体质量和实施效果；

第二，通过评估了解《办法》的相关制度设计是否科学、合理，是否符合扬尘污染防治的现实要求，是否与其他法律、法规存在立法冲突，为《办法》的今后修改提供依据；

第三，对《办法》的实施情况进行调查分析，研究总结实施中存在的问题，有针对性的提出推动《办法》有效实施的建议；

第四，通过总结《办法》制定和实施中的经验和不足，对《办法》提出科学合理的修改建议。

二、评估工作概况

（一）评估准备阶段

1.成立评估小组

按照《市政府关于印发苏州市人民政府立法规划（2017-2021年）和苏州市人民政府2017年立法有关计划的通知》（苏府[2017]20号）部署，苏州市环境保护局具体负责《办法》制定后的评估工作。

为保障《办法》制定后评估工作的顺利进展，确保评估效果，参照《评估办法》的要求，苏州市环境保护局于2017年9月成立了评估领导小组,领导小组下设办公室，办公室设在政策法规处，由政策法规处负责协调落实具体工作。

同时，苏州市环境保护局依据《评估办法》第六条的规定，将此次评估工作的专业事项委托给第三方评估机构进行。

并根据《评估办法》第十六条规定，将有关委托评估情况，向苏州市人民政府法制办公室进行了备案。

2.制定评估方案

苏州市环境保护局根据《评估办法》第十三条的规定，于2017年9月制定了《<

苏州市扬尘污染防治管理办法>

立法后评估实施方案》（苏环法字[2017]8号,以下简称《实施方案》）。

《实施方案》明确了《办法》立法后评估的指导思想、组织领导、评估重点及方法、工作步骤、工作要求等内容。

（二）评估实施阶段

1.发布评估公告

评估小组在苏州市环境保护局网站上发布了《办法》立法后评估的公告，公告内容包括《关于印发<

立法后评估工作实施方案的通知》（苏环法字【2017】8号）、《关于成立<

立法后评估工作领导小组的通知》（苏环法字【2017】9号）。

2.评估实施的内容说明

根据《评估办法》第十一条的规定，规章立法后评估主要依据合法性、合理性、协调性、可操作性、立法技术性和绩效性六个标准进行。

3.评估实施的方法说明

为了保障评估结论的真实性、准确性和有效性。

根据《评估办法》第十七条规定以及《评估方案》，此次评估工作综合运用了以下多种评估方法：

第一、网上公开征集意见。

在苏州市人民政府、苏州市环境保护局网站上发布征求意见公告，通过政府网站等方式公开征求社会公众对《办法》施行以来的实施情况、今后修订等方面的意见建议，为今后立法工作提供有益借鉴。

第二、书面征求意见。

扬尘污染防治工作涉及众多利益相关方，包括环保、市政、住建等监管部门，建设单位、施工单位、建筑垃圾（工程渣土）运输单位、码头、堆场和露天仓库等扬尘产生单位以及社会公众。

在评估过程中，基于高效、便利以及有效性考虑，将书面征求《办法》利益相关方意见的方式与问卷调查、座谈会方式相结合，同步实施。

第三、召开系列座谈会。

在评估过程中，为了全面获取第一手信息，经苏州市环境保护局多方组织、协调，促成并妥善安排评估小组和课题组分别与住建、公安、交通、市容市政、水利（水务）、园林绿化管理局、国土资源等各职能部门召开环境监管人员座谈会，了解各个部门在按照《办法》实施管理中遇到的各种情况及困难以及对今后立法工作的建议；

与苏州市各个区、县（市）环保部门召开环保执法人员座谈会，了解各地环保部门在实施《办法》中遇到的困难与新情况、《办法》所存在的问题及建议；

与苏州市建筑单位、施工单位、运输单位、码头、堆场、露天仓库等代表召开座谈会，主要了解各单位对《办法》的理解程度、听取各方对《办法》的意见；

与苏州市各区、县（市）社会公众代表召开社会公众座谈会，了解社会公众对扬尘污染防治管理工作的满意程度，对《办法》实施的意见及今后立法的建议。

通过四场座谈会的召开，充分了解到《办法》的出台背景和实施状况，苏州市扬尘污染防治当前面临的问题以及社会公众的利益诉求。

第四、问卷调查。

根据苏州市扬尘污染防治管理的实际情况，《办法》立法后评估课题组针对扬尘污染防治监管部门、被监管单位以及社会公众分别设计了三套调查问卷，并通过市环保局分别在苏州市各区、县（市）总共发放问卷调查1220份，其中，监管部门500份，社会公众420份，被监管单位300份；

有效收回1133份，其中，监管部门有效收回478份，社会公众有效收回376份，被监管单位有效收回279份。

问卷调查对象所在地包括苏州市各辖区、县（市）；

问卷调查对象的学历包括本科及以上、高中、初中、小学。

按照抽样规则，上述多元的调查对象确保了调查问卷信息的全面性和标准型，为最终的评估结论提供了民意基础。

三套调查问卷不仅全面地涉及《办法》的调整范围、制度规范、法律责任、立法效果等，重点对扬尘污染防治管理进行实效评估，还涉及相关主体对《办法》实施的意见及建议的调查，以切实反映《办法》的实际情况，通过多角度、全方位的问卷调查，确保评估结果真实、有效。

第五、立法比较分析。

将《办法》与国家、省、市和相关部门出台的法律、法规、规章及规范性文件等进行比较，深入分析《办法》内容的合法性、合理性、协调性、可操作性和立法技术性等方面。

同时，基于扬尘污染防治的共同性特征，在评估过程中，也特别收集和分析其他城市扬尘污染防治的立法文本，共搜索了相关立法文本几十余篇，吸取其他城市扬尘污染防治的立法经验。

第六、数据分析。

通过对近年来全市扬尘污染防治工作行业投诉举报以及行政处罚数据的统计分析，了解行业管理措施对行业服务质量产生的影响。

第七、典型案例分析。

剖析扬尘污染防治管理典型案件，总结近年来立法对建筑施工等企业发展的影响，结合行业健康可持续发展方向，提出下一步立法或政策制定的建议。

第八、小组讨论。

评估期间，《办法》后评估小组和课题组进行了多次内部讨论，分析调查问卷相关内容，对《办法》六性进行全面细致的评估，并把调查问卷整理成可视化表格和图示。

第九、专家论证。

在通过以上方式进行立法后评估工作之后，《办法》课题组形成了评估报告征求意见稿，并组织召开了立法后评估论证会，听取专家的意见。

（三）评估报告形成阶段

1.初步论证和报告起草

在收集完所有的数据、意见、建议之后，评估小组和课题组展开了内部讨论，对评估报告的起草、评估结论的立论等问题进行了探讨，并于2017年11月开始了《办法》评估报告的起草工作。

2.专家报告和报告形成阶段

2017年11月29日，评估小组组织召开了《办法》立法后评估专家论证会，邀请了市人大常委会、市人大法工委、苏州大学王健法学院等单位的专家参加论证。

会议中，评估小组听取了各位专家对于评估报告初稿的意见及建议，并在会后对评估报告进行了修改和完善，正式完成了本篇评估报告。

三、评估内容及结果

按照《评估办法》第十一条之规定，经过多方面的调查评估，现将《办法》的评估结果呈现为以下6个方面：

（一）合法性评估

根据《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）、《规章制定程序条例》以及《苏州市人民政府规章制定规定》的相关规定，综合考察《办法》的立法背景与立法进程，评估小组认为，《办法》总体而言是一部合法有效的地方政府规章。

第一、《办法》的立法主体适格。

根据2000年起施行的原《立法法》第七十三条第一款、第二款的规定，省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，就“为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项以及属于本行政区域的具体行政管理事项”制定地方政府规章。

因此，苏州市人民政府在制定《办法》时享有地方政府规章立法权，是适格的立法主体。

第二、《办法》的立法程序规范。

从整个立法过程来看，《办法》的制定经历了立项、起草、审查以及决定、公布、备案等阶段。

在此过程中，制定机关严格依照《立法法》、《规章制定程序条例》等上位法的规定进行立法活动，并严格遵守“民主立法”、“科学立法”等原则。

《办法》在起草阶段通过召开座谈会、听证会等方式广泛听取了相关利益群体以及相关部门和社会各界的意见，充分体现了立法的民主性和科学性。

2011年12月27日，《办法》经苏州市政府第93次常务会议讨论通过，2012年1月4日发布，并于2012年3月1日起正式实施，符合立法程序规范。

第三、《办法》的规范内容合法。

在立法过程中，《办法》相关条文都是依照《大气污染防治法》、《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》等法律、法规制定。

同时，《办法》是根据本行政区域内的实际情况、针对本地方的地方性事务制定的。

由于当时在扬尘污染防治管理方面相关法律规范较少，仅在《大气污染防治法》第五章有部分关于扬尘污染防治的原则性规定，缺乏具体的操作方法及相应的制度保障。

因此，《办法》的出台在一定程度上填补了上位法的空白，符合地方立法和执法的需要。

第四、《办法》的立法目的与上位法相契合。

《办法》第一条明确了其立法目的为“防治扬尘污染，保护和改善大气环境，保障人体健康”，与之相对应的，《中华人民共和国环境保护法》（1989年版）、《大气污染防治法》（2000年版）等均在立法目的中明确了保护和改善生活环境和生态环境，保障人体健康的内容。

因此，《办法》的立法目的及精神与上位法的立法本意相契合。

但是，在《办法》实施之后，国家和江苏省在环境保护立法方面又陆续出台了一些新的规定和标准，尤其是江苏省人民政府于2013年6月9日公布，并于2013年8月1日实施的《江苏省大气颗粒物污染防治管理办法》和2015年2月1日由江苏省第十二届人民代表大会第三次会议通过，并于2015年3月1日施行的《江苏省大气污染防治条例》、2016年1月1日施行的《大气污染防治法》使得《办法》中的个别规定与上述规定“相抵触”。

第一、根据《办法》第四条第四款以及第三十二条的规定，堆放易产生扬尘污染物料的码头未按照规定采取扬尘污染防治措施的，应由环境保护行政主管部门进行查处。

换言之，环境保护行政主管部门负责对堆放易产生扬尘污染物料的码头实施监管。

但是，根据《江苏省大气颗粒物污染防治管理办法》第五条规定，“县级以上地方人民政府交通运输（港口）行政主管部门负责交通工程施工以及港口码头、交通工程物料堆放和装卸污染防治的监督管理。

”即，应由交通运输（港口）行政主管部门对港口码头的扬尘污染防治实施监管。

同时，依据《立法法》第八十九条第二款之规定，“省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的设区的市、自治州的人民政府制定的规章。

”，可见，《江苏省大气颗粒物污染防治管理办法》效力高于《办法》。

因此，《办法》在港口码头扬尘污染防治的监管职责分工上与《江苏省大气颗粒物污染防治管理办法》存在冲突。

第二、《办法》与《大气污染防治法》以及《江苏省大气污染防治条例》在建设单位、施工单位扬尘污染违法行为的处罚数额上存在较大差异，主要表现在：

《办法》第三十一条规定对建设单位、施工单位未按照规定采取扬尘污染防治措施的，可以处200元以上2000以下罚款；

情节严重的，处2000元以上2万元以下罚款；

逾期不改正的，可以责令其停工整顿。

而《大气污染防治法》第一百一十五条以及《江苏省大气污染防治条例》第八十八条对于建设单位、施工单位未采取有效措施防治扬尘污染的，可以处一万元以上十万元以下罚款；

对拒不改正的，可以责令停工整治。

因此，《办法》和《大气污染防治法》、《江苏省大气污染防治条例》在处罚数额上规定存在冲突。

（二）合理性评估

对《办法》的合理性评估，主要是通过文本分析与实证调研相结合的方式，评估《办法》中的具体规定是否合理，内容是否完备，有无立法盲点。

评估小组经调研后认为，《办法》是一部具体内容设计得当，立法合理的地方政府规章，主要体现在以下几个方面：

第一、立法的现实必要性。

由于苏州城市建设方兴未艾，工业化进程的不断加快，城镇固定资产投资激增，城市开发建设大面积推进，重点工程高强度推进，街巷整治、老新村改造等全面实施，随之而来的建设施工运输等带来的扬尘污染也日趋严重，成为影响苏州市环境空气质量的重要因素之一，引起了广大群众和人大代表的关注。

为了防治扬尘污染，保护和改善大气环境，保障人体健康，理顺监管职责，苏州市人民政府出台了《办法》。

在环保部和江苏省并未出台针对扬尘污染防治的法规或规章的前提下，《办法》的出台立足于现实和长远发展的需要，协调了城市经济发展过程中所带来的扬尘污染与社会公众权益保护之间的利益冲突，明确了各部门对扬尘污染防治实施监督职责和相关管理措施，契合现实需求，具有前瞻性。

第二、管理措施的必要性和适当性。

首先，依据扬尘污染防治实行条线管理和属地管理相结合的原则，《办法》第三条明确了各级政府职责：

“各级人民政府应当加强扬尘污染防治的领导，将扬尘污染防治工作纳入环境保护目标责任制，建立扬尘污染防治长效管理制度。

”由于扬尘污染防治工作涉及住建、交通、市容市政、水利水务、园林绿化等众多主管部门，因此，《办法》第四条对扬尘污染防治主要责任部门职责都进行了明确。

同时，《办法》针对重点污染物单位，要求其安装自动监控设备及其配套设施，实行实时监测。

此外，《办法》要求部门监督和联合执法相结合，并规定了投诉举报途径和处理方式，鼓励公众监督。

第三、扬尘污染防治措施的必要性。

《办法》针对不同的扬尘污染源产生单位，提出了具体的扬尘污染防治要求。

《办法》第十一条至第二十条，详细规定了工程施工、房屋拆除、道路保洁、绿化和养护作业以及码头堆场露天仓库、裸露泥地的防尘要求。

同时，针对建筑垃圾处置，尤其是土方车敞开的运输方式导致运输过程中产生的扬尘污染问题，《办法》结合市容市政部门对建筑垃圾准运的要求和公安交管部门对建筑垃圾运输车辆通行的规定，明确了建筑垃圾准运条件以及运输过程中的防尘要求，强调了运输车辆密闭的规定。

第四、权利义务责任配置的公平性。

《办法》依据公平公正以及罚责适当原则，对于扬尘污染防治过程涉及到的主体的权利、义务及责任进行了公平合理地处置。

《办法》在第三十条、三十一条、三十二条、三十三条规定了建设单位、施工单位、运输单位等被监管主体违反相关规定所应承担的相应法律责任，并在第三十五条对监管部门及其工作人员在监督活动中的滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等行为规定了相应的法律责任。

同时，《办法》在第二十八条规定了，任何单位和个人对于违反《办法》造成扬尘污染的行为都有进行劝阻、举报和投诉的权利。

根据问卷调查和座谈会反映的信息可得知，《办法》在实施的五年中，扬尘污染防治工作取得了良好的社会效果，在减少我市扬尘污染方面发挥了重要作用。

但是，由于社会经济的发展、污染源较多及扬尘污染管理方面的特殊性，《办法》也存在着不适应扬尘污染防治的问题。

第一、《办法》对扬尘污染防治管理的职责分工过于笼统，第四条虽对各部门扬尘污染防治管理的职权进行了划分，但在规定法律责任时并未针对不同的违法行为明确具体的执法主体。

如《办法》第三十条规定，建设单位未按照规定报送扬尘污染防治方案的，由相关行政主管部门按照各自职责责令限期改正，并处以罚款。

实践中，建设单位在办理建设工程安全监督登记手续时，住建部门会要求其提供扬尘污染防治方案，因此，对于建设单位未按要求报送扬尘污染防治方案的，可以明确规定由住建部门进行处罚。

同时，根据《大气污染防治法》（2000修订）第五十八条的规定，对因建设施工造成扬尘污染的处罚由县级以上地方人民政府建设行政主管部门决定；

对其他造成扬尘污染的处罚，由县级以上地方人民政府指定的有关主管部门决定。

《办法》在规定违反扬尘污染防治行为的法律责任时，仅仅规定“相关行政主管部门”可以进行处罚，未针对不同的扬尘污染产生情形明确执法主体，致使实践中在扬尘污染防治管理上存在职权交叉重叠的现象。

第二、《办法》未明确适用范围及相关法律概念。

《办法》第二条规定“本办法适用于本市市区及县级市人民政府确定区域范围内的扬尘污染防治及其监督管理活动”，“县级市人民政府确定区域范围”并未进一步明确。

《办法》第十七条规定了堆放易产生扬尘污染物料的扬尘污染防治要求，第二十一条规定了运输易产生扬尘污染物料应采取的扬尘污染防治措施。

但《办法》未对“易产生扬尘污染的物料”进行定义，法律概念的不确定性易使法律适用产生歧义，导致实践中执法尺度不一。

第三、未明确扬尘污染防治工作经费投入及保障。

《办法》在第四条第二款规定：

“各级人民政府应当加大扬尘污染防治科技研究经费的投入”，明确了扬尘污染科技研究的经费投入及保障，但是并未明确扬尘污染防治的经费投入及保障。

扬尘污染科技研究经费应当属于扬尘污染防治经费的下位概念，《办法》只规定下位概念，却未规定上位概念。

（三）协调性评估

通过文献检索，将《办法》与同位阶的规章、配套的规范性文件相比较，并结合座谈会的意见情况，评估小组认为，《办法》总体协调性较好，是一部符合扬尘污染防治管理工作现实需求与特点的地方政府规章。

第一、《办法》与部门规章、相关行业标准、其他同位阶的地方政府规章以及规范性文件的内容相互协调。

《办法》第二十二条与原建设部出台的《城市建筑垃圾管理规定》第七条均规定，处置建筑垃圾的单位应当向市容市政管理部门申领建筑垃圾处置证；

《办法》第三十三条与《城市建筑垃圾管理规定》第二十三条均对建筑垃圾运输过程中沿途丢弃、遗撒建筑垃圾的行为规定了罚则。

《办法》第三十六条与《苏州市建筑垃圾（工程渣土）运输管理办法》第二条，对于“建筑垃圾（工程渣土）”的定义是一致的，认为“建筑垃圾（工程渣土）是指建设工程的新建、改建、扩建过程中以及建筑物、构筑物的修缮和拆除过程中产生的弃土、弃料及其他废弃物”。

《办法》中有关建设工程施工现场的污染防治措施，如要求建设单位办理安全监督登记手续时应当报送施工现场扬尘污染防治方案；

建设单位在招标文件中应将扬尘污染防治措施列入技术标评审内容，并将扬尘污染防治费用列入工程预算等，均与《苏州市建设工程施工现场扬尘污染防治管理办法》的相关规定一致。

此外，《办法》中有关房屋建设工程、市政工程、道路保洁、绿化建设和养护、码头堆场和仓库等的扬尘污染防治措施的规定亦符合《防治城市扬尘污染技术规范》（HJ/T393-2007）中规定的防治城市扬尘污染的基本原则和主要措施。

第二、《办法》与各县（市）区及其他行政主管部门陆续出台的有关扬尘污染防治管理的规范性文件相协调。

2012年2月，昆山市出台了《昆山市建设工程施工扬尘污染防治措施》；

2014年5月，常熟市出台了《常熟市建设工程扬尘污染防治管理实施办法》；

2012年8月15日，苏州市园林和绿化管理局出台了《苏州市园林绿化工程扬尘污染防治管理实施细则》；

2014年12月，苏州市住建局出台了《苏州市住房城乡建设局关于进一步强化建筑工地扬尘污染防治措施落实工作的通知》；

2015年4月，苏州市环境保护局印发了《苏州市工业堆场扬尘污染专项整治方案》（苏环控字[2015]16号）；

2015年5月，苏州市交通运输局出台了《苏州市交通建设工程施工扬尘控制管理标准》；

2015年9月，苏州市环境保护局与苏州市交通运输局联合印发了《关于进一步规范码头堆场扬尘整治工作的通知》（苏环控字[2015]46号）。

这一系列规范性文件，与《办法》相协调，保障了《办法》的有效实施，也有利于苏州市扬尘污染防治工作的开展。

但是，《办法》在配套制度的建立和运行方面也有不足之处。

第一、《办法》第七条规定“鼓励、支持有关行业协会和企业制定、实施扬尘污染防治规范，开展环境管理体系认证工作、加强自律管理。

”但是从相关文献检索以及资料查询看，很少有行业协会或企业制定相应的规范措施，并开展环境管理体系认证。

第二、《办法》第六条规定“市、县级市（区）人民政府或者环境保护行政主管单位应当定期对扬尘污染防治工作中做出显著成绩的单位和个人给予表彰、奖励，并将表彰、奖励记入相关责任单位和个人的信用档案。

”第二十七条第四款规定：

“环境保护行政主管部门及有关部门应当定期公布因扬尘污染违法行为受到行政处罚的单位和个人名单，并将行政处罚记入相关责任单位和个人的信用档案”。

2004年，苏州市企业信用信息系统已经开始运行；

《江苏省建筑业企业信用综合评价办法（试行）》对建筑业企业信用情况实行量化计分。

但在实践中，如何将被监管单位违反《办法》的行为转入到企业信用信息系统中，缺乏具体的实施细则及配套制度。

第三、《办法》部分条文与其他地方政府规章存在重复。

《办法》第二十二条规定从事建筑垃圾（工程渣土）运输的单位申请建筑垃圾（工程渣土）处置证应当提交的材料，这部分内容在《苏州市建筑垃圾（工程渣土）运输管理办法》第六条已经有了相关规定。

同时，《办法》第十条、第十一条规定的建设单位与施工单位的扬尘污染防治责任、专款专用以及招标文件的相关规定，在《苏州市建设工程施工现场扬尘污