青海省当前被征地农民多元化安置补偿途径探析文档格式.docx

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被征地农民的补偿安置问题已成为土地管理工作中的焦点和难点。

因此，研究失地农民的多元化补偿安置问题已迫在眉睫。

一、失地农民面临的困难与问题

（一）违规征地操作与民争利。

这突出表现在两类现象上：

一类是改变征地性质，通过两级土地市场流转高额获利。

个别政府部门以公益性用地名义低价征地后，高价转让给开发商用于商业性用地，实现土地出让费与征地补偿费的剪刀差。

另一类是擅自降低补偿标准，造成补偿标准就低不就高，甚至严重低于国家法定下限。

这样的征地价格大幅偏离了作为资本性质的土地的真实价值，侵害了农民利益。

（二）土地补偿款项管理混乱。

一直以来，我国征地补偿程序冗长，关联部门多，涉及金额大，个别地方基层部门出于多方面原因，没有将补偿金及时足额发放到农民手中，而是巧立名目截留、挪作他用，资金管理混乱。

（三）现有社保体制不关注农民利益。

本质上讲，土地是农民最基本的生活保障。

但是，由于农民失地后向城镇社保体系过渡的过程中存在政策门槛，使农民处于“低保无份、社保无门”的窘境。

（四）就业安置效果不理想。

目前，农民失地后的安置措施主要采取货币安置和招工安置两种办法。

实践中，简单的货币安置面临着理财挑战，农民由于缺乏一定的财经知识与投资途径，往往难以保证补偿钱款的合理运用。

而招工安置同样面临着问题：

一方面，农民对新环境所需的技能水平偏低，岗位竞争劣势明显；

另一方面，企业用工并非耕作土地那样稳定，一旦企业出现关停并转，对务工农民冲击最大。

（五）生存维系成本增加。

农民失地后消费货币化程度明显提高，城市化的生活方式成本激增，农民不得不增加燃料、采暖、食品消费等货币支出。

二、现行失地补偿安置方式存在问题及原因　

青海省的失地补偿安置方式主要是传统的一次性货币安置和农业内部安置；

另外，近几年来也不断探索出了适应社会需求的第二、三产业补偿安置方式。

总的来看，货币安置存在以下几个弊端：

首先，货币安置是一种生活指向性安排，而非就业指向性安置。

征地农民在得到土地使用权置换的生活安置费后，就被永久地推向了劳动力市场。

这给被征地农民留下了失业隐患。

其次，货币安置着重考虑了征地“农转非”人员眼前的生活安排，并没有与社会保障制度同步衔接。

“农转非”人员对自身社会保障方面的问题，只能完全靠自己的力量去解决。

再重新就业尚无把握的前景，“农转非”人员极易对未来的生活产生忧虑，从而产生潜在的社会不稳定因素。

从长远看，被失地农民一旦将一次性货币安置补偿费用完，生活便没有着落，造成“货币安置等于没有安置，钱用完了还是要找政府”的结果。

从公平性的角度来说，一次性货币安置以市场形式为外衣，通过行政行为剥夺了农民的权利，违反了公平原则；

从权益上说，一次性货币安置事宜是由集体土地所有者代表与失地者谈判，众多被失地农民的真实意愿得不到充分体现。

农业内部安置，农业内部安置是指为了使失地农民的生产、生活有长远稳定的保障，在规划确定的建设用地范围内安排一定面积的建设用地，支持被征地的农村集体经济组织和村民从事生产经营活动的一种安置方式，是货币安置的重要补充形式。

又称开发性安置，是通过开发性项目建设解决征地“农转非”人员的生产和生活出路的安置方式的创新。

该方式将农民置换土地使用权获得的安置费，开发性项目投资通过转化为生产性的物质资本，使征地“农转非”人员通过与生产性物质资本结合实现再就业。

具体操作是按10％的开发性安置土地指标实行。

将被失地农民继续留在农村，在剩余的土地上继续土地经营，是一种比较稳定的安置方式。

但我省人均耕地面积仅有1.52亩，且旱地多水浇地少仅有一季收成，难以保障其生存问题。

招工安置，招工安置是指地方政府或用地单位依据征地数量有比例地安排“农转非”人员就业。

这是从计划经济体制时期存延的一种老办法，现在实施起来困难加大。

随着国有企业和集体企业改革的不断深化，原有的计划用工方式逐渐为市场主导的就业形式所替代，国家已经不再包揽“农转非”的就业问题，地方政府对失地农民就业安置的渠道也越来越少，采取货币化安置成为各地普遍的选择。

被失地农民以前主要以种植为生，缺乏非农产业所需要的劳动技能。

而现代企业技术密集程度较高，对所吸纳的劳动力的劳动技能与文化素质水平要求较高。

农民综合素质低与就业岗位的知识需求形成明显错位，致使大部分农民成为就业中的弱势群体，难以找到适合自己的岗位。

从事第三产业的服务行业，由于流动性较大且处于不稳定的环境以及缺少相应的社会保障，随时面临着失业。

由此可见，以上补偿安置方式属于短期行为，不能很好地保障被失地农民的长远利益。

现行的失地补偿安置体制已造成了一系列严重的社会问题。

首先，由于违反了公平原则，农民对失地行为已产生严重抵触，加大了现行失地难度，出现了阻挠施工以及频繁上访的现象，影响了社会的稳定。

其次，被失地农民发展权利空间不足，被失地农民由于受文化水平的限制，政府不能很好的引导农民进行金融投资或再次创业，在得到货币补偿后进行盲目投资以及对通货膨胀的不能预测，大多导致出现二次失业。

再次，被失地农民合法权益没有得到很好的维护，被失地农民连最基本的讨价还价的权力也没有，更无产权中的所有权、收益权和处分权，仅仅得到的是政府按照统一年产值和区片综合地价计算出的金额，没有考虑土地二次升值的收益，土地在二次、三次市场升值的价值全部由政府收益。

最后，虽然被失地农民“农转非”身份已实现，但仅限于户籍的改变，没有妥善处理好被失地农民的社会保障机制，被失地农民就业、养老、子女教育、最低生活保障不能与城镇居民享有同等的待遇，还要为变就业方式、生活方式而付出大量成本，这导致被失地农民的不满情绪和逆反心理呈现上升趋势。

三、失地农民多元化安置补偿的途径探析

随着青海省“三区”建设和城镇化进程的加快，如何切实做到失地农民合理补偿，妥善安置，不仅关系到为经济建设和社会发展提供空间支撑而且关系到社会稳定和经济的可持续增长。

因而我们必须站在全社会、全方位的角度去研究思考，这就需要革新安置思路，拓宽安置渠道，真正做好安置工作，不断探索和完善保障被失地农民生活的新途径和方法，建立一套行之有效的社会保障制度势在必行。

（一）提高失地补偿标准，实现失地农民生活水平不降低。

随着青海省经济的发展和物价的上涨，原有的失地补偿标准已不能适应当前需要。

如青海省农牧民人均纯收入由2010年的3862.68元，提高到2013年的6196.39元，三年间增加2333.71元，年均增长率为20.14%，但青海省的失地补偿标准仍停留在2010年前的水平。

为保持青海省失地标准的现实性、合理性、保护被失地农民的合法权益，进一步实现失地补偿水平为社会发展建设的匹配性，应根据现有生活水平更新失地补偿标准。

例如海东市在征用海东工业园区曹家堡临空综合经济园补偿标准为水浇地4.68万元/亩，旱地3.06万元/亩，但该地区青海省人民政府规定的失地统一年产值标准为水浇地3.12万元/亩，旱地2.04万元/亩，海东市的失地补偿标准比现行的标准每亩分别高1.56万元和1.02万元。

当地失地农民执行的失地补偿标准比较满意。

（二）建立失地农民基本生活保障制度，实现城乡一体化保障。

在城市化快速推进进程中，政府出台了一系列保障失地农民的政策、标准和准入条件，但失地农民在社会养老保险、医疗保险、失业保险、社会救助、社会福利以及子女教育等方面仍不能享有与城镇居民平等的待遇，让拥有“农转非”身份的失地农民感觉自己是城市的“二等公民”。

这就需要在国家层面上出台和制定统一的城乡一体化的保障制度，以整合现有的城市居民、非城镇居民的各项社会保障，通过整合最终实现城乡一体化的保障体系。

让失地农民真真成为“平等公民”。

（三）建立土地收益制度，赋予失地农民集体土地的收益权。

青海省属于“老少边”地区，大多数农民还得靠土地来发展。

为保障农民长期稳定的收入，结合土地管理改革在“同地同价同权”的背景下，可探索建立土地收益制度，使集体土地所有者以自己的身份，将被征用土地和建设用地作为资本出租或作价入股，农民拿着土地使用权参与分配，给农民以稳定的收人获得长久的土地收益，以维护自己的长期生存。

这一探索可率先在国家和省级重点建设项目中入股试点，例如在交通、通讯、能源、水利等基础设施的建设项目，可采取渐进方式，梯次推进的方式。

使农民稳定地分享建设项目带来的收益。

（四）探索土地资产权利，合理分配土地后期升值收益权。

经过多年的改革，土地本身的支撑功能由原来的保障基本生存显化为土地资产权利的升值、交易和长期保障功能，土地被政府征用进入市场后由单一的农业用地变成工业、商业、基础设施等不同用途的用地，其土地增值收益比原土地征用标准收益增加数十倍。

但在这一过程中被失地农民没有取得任何收益，所有增值利益均有政府取得。

为正确处理国家、集体、个人三者间增值收益的分配，合理进行土地增值收益的再分配，在不搞一刀切的前提下可探索按土地区域、土地用途等因素分配土地增值后的收益。

例如在同一行政村范围内不同的区位，政府在征收土地后经过基础设施建设，其土地功能发生了显著变化，如商业用地和工业用地出让获取的增值效益有较大区别，划拨与出让方式取得的土地有更大的区别。

因此，首先政府应把用于失地及基础设施建设的费用予以核减，在对其剩余收益进行统一协调和合理分配；

其次，村集体组织可利用增值收益尝试开展一些经营性的业务，如建立集贸市场、停车场、花卉基地等，对失去土地失去劳动能力的供养人员给予优先考虑，建立长期有效的保障机制，再考虑其他失去土地而具有劳动能力的人员增值收益分配；

最后，政府分配增值收益不应实行平均主义，还要综合分析每户的人口数及家庭收入后按相关权益再分配。

（五）改革农村土地产权制度，建立统一的城乡土地市场。

目前，农民对土地只有占有和使用权，而没有处置权和收益权。

农村土地产权仍然不完整，从实质上不能切实维护农民的土地财产权益。

所以必须要对目前的相关法律进行修改，真正确立农民是农村集体土地所有权的主体，让农村土地产权进一步清晰化，让农民在土地面前真正知道自己拥有什么权力和义务，让政府或集体组织不能随意征占属于农民使用的土地。

通过土地利用总体规划控制土地需求，调节土地市场运行，打破城乡分割的二元市场，在不改变土地所有权性质的前提下，充许农村集体建设用地直接进入市场交易，落实农村土地资本化经营，改革土地税费制度，建立统一的城乡土地市场。

真正实现农村集体土地与国有土地的“同地、同价、同权”。

（六）完善土地征用管理制度，维护被失地农民合法权益。

现行法规对征收土地的定向用途及失地农民安置目标、原则未做出明确的规定，比较笼统和抽象化，特别是对被失地农民“原有生活水平”如何估算等没有明确的解释，对安置途径没有具体规定。

致使在操作和管理方面缺乏依据。

因此政府要尽快完善相关目标、原则、途径及程序方面的制度建设，建立区分征收土地用途公益性和经营性的管理制度，不仅对失地进行严格的界定，对公益性的内涵、外延进行明确的解释，而且对补偿性行为如何取得土地，如何从征收外的其他方式获取出台相关法规政策。

多元落实农民安置补偿，确保本失地农民生活水平不降低，生活质量不降低。

（七）加大对失地农民培训与就业。

政府应针对被征地“农转非”人员制定专门的培训计划，并列出专门培训经费和使用方法；

积极鼓励用地企业就地工；

对失地农民从事个体经营、自谋职业的，要参照鼓励城镇失业人员再就业的政策在税收、工商等方面给予政策扶持，适当减免营业税、所得税、管理费等。

同时要考虑建立专项扶持基金，对自办实业而资金有困难者，提供专项小额贷款给予帮助扶持。

此外，还应把对失地农民的培训同对城郊农村劳动力的培训结合起来，让潜在的失地农民先提高素质，逐步脱离对土地和农业的依赖。

（八）建立合理的征地补偿和利益分享机制。

第一，逐步核准，提高用地补偿标准。

在统一征地中逐步推行土地“片区综合价”。

坚持市场化方向，根据城市发展总体规划，按地段将城镇土地划分成若干区片，每一区片确定一个相对合理的基准地价，在统一征地时实行统一的补偿标准。

第二，商业性用地和公益性用地应该严格区分。

公益性用地也不能侵占农民利益，尤其是应该区分出公益性用地中商业性用地的项目，对商业性项目要区别对待。

第三，引入市场机制，从而促进土地价格的合理定价，这是提高土地补偿的科学依据，也是建立完善土地补偿机制和社会保障机制的依据，从根本上解决失地农民利益补偿问题的重要前提。