精工作心得互联网+基层治理基层整体性治理的数字化实现路径最新.docx
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精工作心得互联网+基层治理基层整体性治理的数字化实现路径最新
(精)工作心得:
“互联网+基层治理”
——基层整体性治理的数字化实现路径(最新)
一、问题提出
权力体系、空间结构、利益诉求等方面碎片化问题严重困扰着我国的基层治理。
为应对权力体系的碎片化,我国已经进行了三轮大部制改革,最新一轮党和国家机构改革正在向省级及省级以下行政单位延伸,大部制改革在一定程度上反映出我国走向整体性治理的趋势,是应对治理碎片化问题的重要手段。
但同时应该看到,大部制改革是有周期、底限和成本的,这一改革不可能无止境地进行下去并最终突破官僚制的底限,而且每轮大部制改革推进所必需的各方面成本是巨大的。
应该思考的是,在机构改革之外,是否还存在权力体系的整合机制?
如何应对空间结构和利益诉求的碎片化?
事实上,碎片化并不是我国特有的治理难题。
20世纪70年代末,肇始于英国撒切尔内阁的新公共管理运动迅速在西方发达国家间扩展开来,在强调分权、竞争、激励的同时,新公共管理运动也加剧了治理过程中的碎片化问题。
20世纪90年代末,以佩里·希克斯和帕却克·登力维为代表的学者开始批判新公共管理运动的弊端,提出了整体性治理(holisticgovernance)的概念。
整体性治理理论诞生于两个背景之上:
一是盛极一时的新公共管理的衰微;二是信息技术的发展,即数字时代的来临。
针对新公共管理运动的遗留问题,整体性治理理论开出了逆部门化、逆碎片化及大部门式治理等“药方”,而信息技术的发展又为这些“药方”功效的发挥提供了更为坚实的基础。
在信息技术不断发展的数字化时代,公共管理的整体性治理范式日益凸显。
作为实现整体性治理的传统路径,机构改革的周期、成本和底限决定其在应对碎片化问题时存在短板,在这种情况下,信息技术手段的应用对于整体性治理的进一步拓展就显得十分必要。
在权力、资源、信息等治理要素的物理距离一定的情况下,如果要素流动的速度加快,其相对距离就会大大缩短,这种要素整合方式可以被称作“云上整合”。
从理论上讲,政府、服务商、社会机构、网民共同参与互联网治理,并不必然会产生“协同效应”,也可能产生治理“碎片化”问题。
为此,整体性治理和互联网技术结合则成为一个必然选择。
不难发现,尽管信息技术手段的应用对于实现整体性治理至关重要。
然而,国内学者关于整体性治理的讨论多集中在机构改革和联动机制等方面,鲜有学者深入探讨信息技术手段在整体性治理中的作用机制和实现路径问题。
为此,本文采用实地调研一手案例进行比较研究的方法,通过比对绍兴市X镇与北京市平谷区两地借助互联网创新基层治理经验的异同,分析数字时代背景下信息技术手段在基层权力整合和利益整合两方面能够发挥的优势。
二、碎片化:
我国基层治理面临的现实困境
当前,我国基层治理面临的现实问题就是碎片化,这种碎片化突出体现在权力体系、利益诉求、空间结构等方面。
碎片化问题的产生是行政体系条块分割、单位制解体、市场经济发展、人口流动等多种因素综合作用的结果,这一问题虽由来已久,但随着信息技术的发展正在被更多的人所关注,在某种程度上,数字时代伴生的多元价值与平等表达也加剧了碎片化现象。
(一)权力体系碎片化
2013年11月召开的十八届三中全会提出了“将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标”,实际上在这之前,管理这种说法更为常见,所以我国基层治理的权力体系依托的仍是原有的行政管理体系。
我国的基本行政管理体系由专业主管部门的垂直业务指导和行政区划内的属地归口管理两块构成,两者交织形成的条块分割构成了我国行政管理体制碎片化的特有表现,处于政府“金字塔”结构底端的基层,饱受条块分割格局之累,其工作状态可以概括为政策执行千头万绪、条块机构协同困难、完成任务责大权小、解决问题有心无力。
在城市社区,这种权力体系碎片化的表现之一为,面临“行政化困境”的自治组织居委会并非是社区唯一的治理实体,而是与街道下派的其他机构,或者市场、社会组织等“共治”,形成了“复合治理架构”,或者说是多元化的治理架构。
在乡镇农村,国家行政权力体系的触角同样延伸到基层,过去被纳入农村基层自治组织的部分事宜划拨给了职能部门,但是以科层化、职能化、专门化、独立化为基本特点的国家职能部门与乡村社会的非程式化、不规整性、综合性问题和治理不契合。
(二)利益诉求碎片化
除了权力体系,基层社会治理面对的还有利益诉求上的碎片化。
在城市社区,单位制的快速解体、住房商品化、劳动力市场的形成及土地城市化这四个机制分别从体制、住房、劳动力以及土地四个方面瓦解了传统的总体性社会管理模式的社会与经济基础,经济体制改革的推进又进一步带来利益分配的碎片化;在乡镇农村,城镇化的发展及人口的流动等因素也使得原有的单一制生产结构难以为继。
上述因素使得原来城市和农村中的“利益共同体”逐渐消解,基层民众的价值观更为多元,利益诉求更加难以调和,伴随而来的治理问题也更加复杂,这种趋势在数字化时代更为明显。
此外,随着“社区(村落)共同体”观念的逐渐消解,一些传统的居民自治形式也受到挑战,“居委会大妈”“乡绅乡贤”等黏合国家与社会的介质失效,居民自治难以形成对国家治理的有益补充。
(三)空间结构碎片化
在中国城市,居住空间是阶层化的重要因素之一,空间反过来也影响社会关系,在资本化过程中参与社会关系的重构。
随着市场经济的发展,生产要素流动加快,“脱嵌”的个体在空间上重组或重聚,形成了类型繁多、规模不等的多种多样的居住共同体,总体性社会在其深层结构层面逐渐演变成为一种碎片化的社会。
这种碎片化的影响突出体现在“城中村”“学区房”等居住空间的治理实践中。
在乡镇农村,这种空间结构的碎片化则体现在农民常住空间与户籍空间的断裂。
我国每年有大量民工“候鸟式”地往返于城市与乡村,并且随着交通的发展,这种往返愈加频繁和不固定,这种现象不仅使得基层政府和自治组织难以有效地组织民众参与治理,还进一步给基层治理带来了“空心化”“老龄化”等治理难题。
三、碎片缝合机制:
整体性治理
碎片化并不是我国特有的治理难题,为破解这一难题,以佩里·希克斯和帕却克·登力维为代表的学者在20世纪90年代末提出了整体性治理的思路。
整体性治理理论诞生的一大背景是新公共管理运动的式微。
这一概念源于英国学者希克斯1997年所出版的《整体政府》一书,并得到英国工党的认同和采纳,政府治理主题发生了深刻变化,即利用“协同政府”(joined-upgovernment)或“整体政府”(holisticgovernment)的方式来解决社会和经济问题。
希克斯认为,新公共管理所倡导的“碎片化”治理带来了一系列问题:
部门之间相互转嫁成本和问题,机构之间存在相互冲突的项目,不同层级政府及同一层级政府不同部门间的重复建设,相互冲突的目标,沟通缺乏,回应需求时各自为政,公众无法获得满意的服务,对于棘手问题的处理缺乏系统考虑。
针对这些问题,整体性治理理论倡导重新整合,重新整合涉及的内容有:
逆部门化和碎片化、大部门式治理、重新政府化、恢复或重新加强中央过程、网络简化等。
整体性治理理论诞生的第二个背景是数字时代的来临。
登力维认为,信息系统几十年来一直是形成公共行政变革的重要因素,政府信息技术成了当代公共服务系统理性和现代化变革的中心。
这不仅是因为信息技术在这些变革中发挥了重要的作用,还因为它占据了许多公共管理的中心位置。
尽管我国基层治理中碎片化问题诞生的背景和原因与20世纪90年代末的西方国家不尽相同,但整体性治理理论依然能为我国碎片化问题的破解提供思路。
我国基层治理权力体系呈现碎片化问题的根源在于行政权力的条块分割,逆部门化、碎片化及大部门式治理在一定程度上有助于基层权力体系的理顺,但官僚制的本质特征、机构改革的周期及成本都使得层级部门关系调整不到位、部门内部整合不充分与党政机构改革联动不够等问题依然存在。
在这种情况下,实践家和学者都需要探讨其他的解决思路。
网格化管理是近年来地方基层治理实践中的重要创新,有学者认为它是在不触及国家现有行政管理体制改革的背景下,以数字化、信息化技术手段来实现权威、信息整合与联动的一种机制。
但大部分地区的网格化管理并未真正实现权力、利益或空间的整合,它在试图解决基层权力体系碎片化的过程中实际上又形成了新的碎片化,横向上,网格与网格之间的沟通并不顺畅,能够协同处理的事务非常有限;纵向上,网格自指挥中心向下延展的整个系统实际上成了一个单独的“条条”。
尽管网格化管理并未完全践行整体性治理的思想,但它至少展示了信息技术手段对于整体性治理的重要性。
在数字化时代,互联网等信息技术的发展为实施整体性治理提供了必要的媒介。
为应对我国基层治理中的碎片化问题,政府和社会都应探讨如何发挥信息技术的优势以实现权力、利益和空间的整合。
四、整体性治理的数字化实现手段
本部分将引入绍兴市X镇与北京市平谷区两地借助互联网创新基层治理的案例,通过比对两地的不同经验,探讨数字时代背景下信息技术手段如何助力基层权力整合和利益整合以实现整体性治理。
案例研究往往能深入客观地描述事件发生的真实情境,而比较案例研究相较于单案例研究则更易通过对比来探求事件发生的内在逻辑。
选取绍兴市X镇与北京市平谷区两地的创新实践作为本文案例有典型性考虑,X镇的“4+X”模式实现了横向的权力整合和纵向的权力下沉,凸显了“互联网+权力整合”的内在逻辑;平谷区的“互联网+大桃”看起来完全是一种商业行为,但实质上是政府通过信息技术手段引导农商对接从而实现基层民众利益整合的过程。
此外,案例的选取也有资料可获取方面的考虑,笔者有机会参与到两地的课题研究并收集相关资料。
(一)绍兴市X镇“4+X”模式
X镇地处绍兴市柯桥区西北部,毗邻杭州市萧山区,镇域面积约38平方公里,辖10个居委会,12个行政村,总人口约7万,这个以经编产业起家的浙江经济重镇,凭借合理的经济结构、明显的产业特色、高素质的经营队伍,开创了一条农村工业化、资本国际化、就地城镇化的发展之路,迄今先后有八家上市公司在这里横空出世,1000多家企业落户在这里,汇集形成了建筑建材、现代物流、经编家纺、五金机械四大优势产业集群,作为“全国小城镇综合改革试点镇”“全国发展改革试点小城镇”“国家可持续发展实验区”,X镇借助“互联网+”思维大胆创新基层治理机制。
2016年,绍兴市柯桥区积极探索乡镇体制机制改革,以X镇为试点,按大口子综合管理原则,对X镇和部门派驻机构承担的职能相近、职责交叉和协作密切的日常管理服务事务进行归类,形成综治工作、市场监管、综合执法、便民服务四大功能属性的工作平台,在四个平台基础上集成视频会议、便民服务、智慧天网等系统,这就构成了X治理体制创新的底层框架——“4+X”模式。
四个平台注1的基本情况如下(参见图1):
第一,综治工作平台。
由镇分管领导负责协调指挥,综治办承担该平台的日常管理协调工作,以镇综治办为依托,联合派出所、法庭、检察室、司法所、信访办等方面,强化综合治理、矛盾化解、维护稳定、平安建设等方面的协作联动,形成统一的综治工作平台。
图1X镇“四个平台”运行框架
第二,市场监管平台。
由镇分管领导负责牵头,食安办负责日常管理与协调,该平台以食安办、市场监管所为依托,整合卫生、农业畜牧等工作力量,主要承担面向企业和市场经营主体的行政监管和执法职责,重点加强对食品安全的日常巡查和违法案件的打击查处。
第三,综合执法平台。
由镇分管领导负责协调,综合执法办公室(综合执法中队)承担该平台的日常管理协调工作,镇综合执法办公室和综合行政执法中队合署办公,实行双重管理,形成镇综合执法平台,同时建立联合执法机制,与市场监管所及其他在X镇的机构开展联合执法。
第四,便民服务平台。
由镇分管领导负责牵头,便民服务中心承担该平台的日常管理协调工作,通过把直接面向农村的各类事项纳入便民服务中心,并依托浙江政务服务网,扩大窗口服务范围,同时加强与医疗卫生、文化农技等基层站所及家政养老、志愿者等社会服务组织的协作联动,形成便民服务平台,畅通信息渠道,为基层群众提供各类公共服务和便民服务。
X
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