政府信息公开制度中国家秘密的界定问题Word文件下载.docx
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“文化大革命”期间,保密工作遭到重创,一度陷入瘫痪。
党的十一届三中全会以后,保密工作才逐步恢复正常。
1978年,中共中央发出《关于恢复和健全保密委员会的通知》;
1980年2月,中央纪律检查委员会和中央保密委员会联合发出《关于严禁泄露国家机密的通知》,1980年施行的刑法和1982年宪法均有保密工作的相关规定。
同时,国家各级机关均作出了保密工作的具体规定。
1988年9月颁布的《保守国家秘密法》(以下简称《保密法》)是我国第一部有关保密工作的法律,以此为标志,我国保密工作进入了全新的阶段。
但是,由于历史的局限,《保密法》明显已不适应社会发展出现的新变化,尤其是与信息公开制度之间的矛盾逐渐增多。
在历经三次修改之后,新《保密法》于2010年4月29日表决通过,并于2010年10月1日正式实施。
我国的保密制度在维护国家安全与社会稳定,促进经济发展方面确实起到了十分重要的作用。
保密工作取得的成绩有目共睹,数次避免了大的失误。
但是随着政府信息公开制度的推行,保密已不再是政府信息管理工作的唯一重点,如何处理好政府信息公开与保密的关系,是亟须我们解决的重要问题。
二、政府信息公开与保密的关系
公开与保密的关系具有内在的关联性。
政府信息公开并不等于全部信息公开,也不意味着可以不受任何约束和限制。
虽然政府信息公开强调的是信息的开放,而保守国家秘密强调的是对信息的封闭和控制,从这个意义上讲,二者追求的目标是对立的。
但是,两种制度在根本利益上是统一的。
不论是政府信息公开制度还是保密制度,最终目的都是促进和保障国家利益的实现。
因此,政府信息公开制度与保密制度的关系是对立统一的,二者相辅相成,不可偏废。
换言之,一个国家保密信息的范围直接影响着该国政府信息公开的程度。
在处理信息公开与保密的关系时,总体而言,应当做到“二者并重,宽严有理,收放有力,互动有方”[1]。
该公开的一定要公开,该保密的也必须要保住,既不能因为强调信息公开而泄密,也不能以保密为搪塞借口而拒绝公开。
在充分保障公民知情权的同时,使不能公开的信息得到有效地保护。
但是我们必须明确的是,信息公开与保密是动态变化的,二者的范围并非一成不变。
任何秘密信息都是存在一定时间和空间内,信息的保密性则更是暂时的、相对的,应该以发展的眼光来看待公开与保密的协调关系。
信息是保密还是公开,必须强调二者的利益平衡,进行利益权衡后,才能决定信息公开与否,即该保密的信息要保住,该交流的信息要公开[2]。
同样,《政府信息公开条例》与《保密法》看似互相冲突,但其深层目的却最终都是为了维护国家的安全与人民利益。
二者之所以经常冲突的主要原因在于,我国现行法律中对于“国家秘密”没有清晰的界定。
对比1988年《保密法》,新《保密法》中国家秘密的含义和范围没有任何修订,仍然是赋予了国家保密行政管理部门在国家秘密认定方面毫无限制的自由裁量权。
各级政府机关在面对公民政府信息公开的申请时,往往以“国家秘密”为借口搪塞责任,拒绝公开本应为公众知晓的政府公共信息。
我国面临的问题依然是过度的保密而非过度的公开,这也是我国政府信息公开制度引起学界以及社会各界广泛关注的原因。
“历史的经验证明,保密多的政府行政腐败也多。
受到公众监督的政府公众服务的精神也较好。
”[3]
三、解析相关法条,何谓“国家秘密”
根据《保密法》第2条的规定,国家秘密由三要素构成:
即与国家的安全与利益密切相关;
依照国家的法律、法规所规定的程序确定;
一定时间内限定一定范围的人员知悉。
《保密法》第9条规定的国家秘密基本范围包括:
国家事务重大决策中的秘密事项;
国防建设和武装力量活动中的秘密事项;
外交和外事活动中的秘密事项,以及对外承担保密义务的事项;
国民经济发展和社会发展的秘密事项;
科学技术中的秘密事项;
维护国家安全活动和追查刑事犯罪活动中的秘密事项及其他经国家保密工作部门确定应当保守的国家秘密事项共7个方面。
所列举的七个属于国家秘密的事项,范围过于宽泛,几乎涵盖了所有的社会事务[4],这无疑赋予了各级行政机关相当大的自由裁量权。
在界定“国家秘密”时,我们必须首先予以明确的是,“关系国家的安全和利益”是国家秘密最本质的特征,是区分国家秘密与非国家秘密的最主要标志。
因此,某一事项是否属于国家秘密,首先要分析该事项一旦公开或泄露是否会使国家的安全和利益受到损害。
新《保密法》中国家秘密的界定依然模糊不清不得不说是我国立法中的一个缺憾,只能留待日后进一步修法解决。
四、结合美国的经验对比分析“国家秘密”界定不清在实践中出现的问题
近年来,涉及政府信息公开的行政案件逐年增加,一方面我们为公民的权利意识增强而欣喜,另一方面我们不得不为我国政府信息公开制度在运行中存在的诸多问题而担忧。
当需要公布对政府不利的信息时,行政机关可以借用国家机密的理由任意拒绝,这就是中国行政信息公开实践中可能面临的最大问题。
如上海市规划局拒绝公开高压线规划图以国家秘密为理由,郑州市规划局批准一家公司在市区道路上设置4000多个停车位,造成市民出行不便,面对公民要求信息公开的要求,规划部门居然表示:
“规划信息属于秘密”;
北大法学院三位教授向北京市发改委、交通委申请,要求公开首都机场高速公路收费总数和资金流向被拒绝,理由也是涉及“国家秘密”[5]。
只要作为被告的行政机关以信息属于国家秘密,原告几乎全部败诉。
一个“国家机密”成为一个无所不包的口袋,可以将任何行政机关不愿意公开的信息装进去。
“这样的保密观念不仅与民主的价值背道而驰,也损害了民主进程;
这样的保密观念的预设前提是管理者与被管理者之间彼此不信任,同时又进一步加剧了彼此的不信任。
”[6]
除界定不清,主要还存在保密范围过宽和设密主体多、设密权泛滥两大问题。
1.保密范围过宽
保密范围过宽,表现在两个方面:
一是有的部门忽视解密程序,具体保密范围不及时调整,使本该予以解密的事项,仍被确定为国家秘密。
二是有些行政机关随意扩大国家保密范围,不遵循定密程序,把一些不应当确定为国家秘密的事项,确定为国家秘密[7]。
相比之下,《美国安全信息保密》针对定密行为可能存在的随意性,提出了一些“禁止”性原则:
第一,在任何情况下,不得因为如下目的而对信息定密:
隐瞒违法、效率低下或者行政失误;
阻止对个人、组织或者机构不正当行为的批评;
抑制竞争;
阻止或者延缓对基于国家安全考虑而不需要定密保护的信息采取公开措施。
第二,不是明显地与国家安全相关的基础科学研究信息,不得被定密。
第三,经适当授权而已经解密并向公众公开的信息,不得重新定密。
另外,我国将“国民经济和社会发展中的秘密事项”列为保密范围,有过于宽大之嫌。
因为政府的工作在目前主要围绕“国民经济和社会发展”而展开,若将此工作领域内的事项均作保密,那几乎无公开的领域了。
这样的规定,也是欧美国家的法律中没有的,在国外法制中,国家层面的保密法制并不触及社会层面的事务[8]。
这也正是我国的政府信息公开制度中不予公开范围存在的最突出问题。
因为与政府信息公开制度完善的国家相比,我国对公共信息公开的限制主要还不是来自于国家安全领域,恰恰是应该公开的公众关注的公共信息:
比如,对涉及担任政府重要领导职务的事务不愿公开。
例如,1996年6月6日,审计署、国家保密局所公布的《审计工作中国家秘密及密级具体范围的规定》要求:
“涉及党和国家领导人重要问题的审计或审计调查情况和结果”,属于绝密级事项。
对可能给政府带来负面影响的信息不愿公开。
在《国有资产管理工作中国家秘密及其秘密具体范围的规定》中规定,“重大国有资产流失案件的查处材料”属于机密级事项[9]。
类似上述内容的保密规定,无疑封锁了公众及时了解政府官员或政府部门问题的可能性。
2.设密主体的范围过大
我国现行保密法律法规规定了多级设密主体:
国家保密工作部门,省、自治区、直辖市的保密工作部门,省、自治区政府所在地的市和经国务院批准的较大的市保密工作部门或者国家保密工作部门审定的机关。
这种规定已经说明我国设密主体的范围已经比较宽泛了,但在实际工作中,保密的主体范围比这还要大。
缩减设密主体范围,这是各国控制国家秘密范围的通常做法。
目前我国保密工作体制多头管理,本身就不利于保密工作高效、统一开展。
在这方面上,美国的原始定密官制度值得我国借鉴。
美国《国家安全涉密信息》总统令明确规定,只有三类人拥有原始定密权:
一是美国总统和副总统;
二是总统任命的机构负责人和官员;
三是按照本条例(c)款获得授权的美国政府官员。
由于前两条中涉及的人数十分有限,所以这里的c款其实是决定原始定密官数量的关键因素[10]。
为了控制原始定密权的使用,历届美国总统令对原始定密权的授予都做出了严格的限制性规定。
奥巴马保密管理改革中成效最显著的地方,就是现在的美国原始定密官人数是历史上最少的。
基于我国保密工作的现状,笔者建议我国定密工作集中归口国家保密局统管。
美国的保密制度相对完善,与政府信息公开制度直接衔接,不带有任何神秘色彩。
每年向全社会公开发布年度报告是美国信息安全监督署的法定义务,任何人均可以从美国官网查询到美国保密管理的细节性信息,包括原始定密官人数、原始定密数量、派生定密数量、解密数量以及定密异议事项等等。
相比之下,我国保密行政管理纳入政府信息公开制度化的历程尚处于起步阶段。
到目前为止,我国的保密行政管理部门尚未发布过保密管理的相关信息。
从机构设置的角度来讲,我国有专门的保密行政管理部门,保密制度的运行应该比美国更有优势,。
但是由于历史原因和国情差异,我国保密行政管理长期处于神秘状态,消失于公众的视野中。
无处查询国家保密行政管理部门的电话,也无法登陆保密部门的官方网站。
直到2005年国家保密局新闻发言人第一次亮相国务院新闻发布会,这种状况才有所改变。
我国保密的法律法规很多,但却很难说有相对完备的保密法律体系。
从法律上讲,比如1988年颁布并于2000年修改的《保守国家秘密法》;
1987年制定并于1996年修改的《档案法》;
1994年制定的《审计法》;
1997年制定的《价格法》等;
从法规上讲,有1980年制定的《科学技术档案工作条例》;
1995年制定的《科学技术保密规定》;
1998年制定的《信息系统保密规定》;
2000年制定的《国际联网保密规定》等。
另外还存在大量涉及保密规定的部门规章和地方政府规章及规范性文件。
事实上,这也体现了我国目前在立法上的一个通病,即一部法律可以规定清楚的事情,非要作所谓原则性规定,然后再由众多的法规、规章、规范性文件、司法解释层层予以细化,如此既造成了立法资源的浪费,也人为造成了各部门、各地方的各自为政和法律文件之间的相互冲突。
笔者建议,为了更好地衔接公开与保密制度,建立健全我国的保密法律体系,可以统一制定一部《信息法》,涵盖保密法和政府信息公开制度的全部内容。
五、与“国家秘密”相关的概念解析
1.“国家秘密”与“国家安全”
现行的《国家安全法》并未对“国家安全”作出清晰界定,这就使得人们对“国家安全”这一概念产生了种种不同的理解和认识。
“国家安全”是一个具有多层次文化特质的概念,人们完全可以从各种学科的不同角度对之作出必要的理解和界说[11]。
但是,当其作为一个法学术语时,对“国家安全”概念的界定必须是明确的。
“国家安全”的界定在信息公开法中非常重要,如果界定的范围过宽,会影响到信息公开的宗旨,但是如果规定的过窄,又有可能损害到国家利益。
有人认为,“国家安全已经不再是传统意义上的国防安全和外交安全,在信息化的时代,国家安全的内涵和外延都发生了重大变化,除了国防安全和外交安全,还包括经济安全、科技安全、信息安全、社会安全、文化安全和生态环境安全等诸多方面。
”笔者不赞同这种说法,并认为绝对不能将“国家安全”概念做扩大解释,因为国家安全直接涉及国家秘密概念的界定,国家秘密受国家安全法和保密法的特别保护。
如果扩大了国家安全的外延,国家秘密的界定必将更加模糊。
2.“国家秘密”与“工作秘密”
“工作秘密”作为国家工作人员的一项义务在《国家公务员法》、《法官法》、《检察官法》中都作了明确的规定,但这三部法律都未对国家秘密的概念作出明确规定。
参考《广州市政府保守工作秘密规定》第2条对于工作秘密的概念的说明,可以得知,所谓“工作秘密”是指在各级政府及其行政管理部门的公务活动和内部管理中,不属于国家秘密而又不宜对外公开的,依照规定程序确定并在一定范围时间内只限于一定范围人员知悉的工作事项。
通过该地方政府规章的解释,工作秘密的范围几乎涵盖了政府中的一切事项。
是否有必要将“工作秘密”确定为一项政府免予公开的信息的范围呢?
对此,笔者持否定态度。
可以明确的是,工作秘密不等于国家秘密,由于我国法律规范的严重不足和缺位,加之国家的管理部门对工作秘密没有统一的认定标准和具体操作程序,直接导致了工作秘密在管理中的混乱问题。
对于工作秘密,不应该笼统说是否予以公开,而是应该将其纳入法治管理的轨道。
具体做法是对现行的工作秘密中许多内容,将工作秘密包含的诸多信息分解到其他各种不同类型的信息公开的“例外”中,如果不属于任何一种例外不得再以抽象的工作秘密为由加以保护。
保密是我们享有自由的前提,但是,保密的发展趋势必将是保密范围缩小,国家秘密信息减少。
因此,只有在顺应政府信息公开大趋势下继续完善我国的保密制度,进一步明确公开与保密的范围,尤其是将国家秘密这一概念予以清晰界定,才能保证更大范围内的政府信息公开。
参考文献:
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[2]周汉华.我国政务公开的实践与探索[M].北京:
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[4]沈福俊.建立与政府信息公开制度相适应的保密制度——以《保守国家秘密法》的修改为视角[J].法学,2009,(9).
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[10]孙宝云,赵冬.论美国保密制度的特点及对中国的启示[J].理论与改革,2011,(4).
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