试解析北京土地一级开发场现状Word文件下载.docx
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工业化和城市化快速发展必然加大对土地资源的需求,于是自然而然地也就使得经济发展与土地供应的矛盾更为突出。
一方面为了发展就要占用大量土地。
特别是城近郊区的耕地;
另一方面,为了保障我国的粮食安全、国家安全,又不能不特别严格地保护耕地,节约使用每一寸土地。
此外,为了保护生态平衡、优化环境、防治土地退化和沙漠化,还必须采取一些减少土地开发使用的措施。
人多地少,耕地资源匮乏已经成为我国的心腹之患,因为中国在以占全世界7%的耕地养活着全世界22%的人口,按照科学家们的预测,到2050年,如果我国不能保证人均1亩耕地的话,吃饭将成为突出的难以解决的问题。
“一要吃饭,二要建设,兼顾生态”是当前我们的用地原则。
北京市土地资源现状
房地产开发建设离不开土地,近年来北京市用于房地产开发建设的土地已经大大地超过了规划供应能力,城近郊区可用来进行开发建设的土地捉襟见肘,如何更好地利用已开发的土地使其更好地发挥效益是摆在我们面前的重要课题。
从市场方面看,北京市的房地产价值、价格之高,已经是不争的事实,几年来一直高居全国首位,业内专家及广大消费者在望房价兴叹的同时,普遍认为土地价格居高不下是直接影响房价的主要因素。
人们在呼吁房价下调,也在呼吁土地的出让费用下降,那么北京市的土地资源情况如何呢?
有关统计如下:
北京市现有土地总面积为2461.58万亩。
山地占62%,平均占38%。
调查显示,全市共有耕地507.58万亩,园地147.85万亩,林地951.65万亩。
牧草地6.18万亩,水域136.5万亩。
在非农建设用地中城乡及工矿用地337.41万亩,交通用地3.7万公顷,水域9万公顷,未利用土地21.1万公顷。
由此可见,北京市的土地基本状况是:
山地多平原少;
城市大郊区相对小;
人多地少,耕地更少。
从近年来的情况看,耕地一直呈净减趋势。
1996年5158817亩。
1997年5135000亩,比上年净减少23817亩。
1998年5116065亩,比上年净减少18935亩。
1999年5075751亩,比上年净减少40314亩。
2000年4981755亩,比上年净减少93996亩。
尽管这几年政府和主管部门每年都在想方设法增加耕地,但还不能改变其净减状况,且耕地减少的幅度越来越大。
显然,这与近年来的经济发展、城镇建设、房地产开发有着直接的关系。
这也表明,北京市的土地资源已经严重不足,在开发建设中我们已经过分地动用了宝贵的土地资源,保护土地、保护耕地已经刻不容缓。
那么面对这样的状况如何既能够保护土地又能够保证城市的开发建设呢?
唯一的途径就是更好地利用已开发的土地资源,让它能够发挥更大的作用。
垄断经营是土地一级开发市场的根本
土地一级开发是指在土地出让前,对土地进行整理投资开发的过程。
具体来说,就是按照城市规划功能、竖向标高和市政地下基础设施配套指标的要求,由政府统一组织征地补偿、拆迁安置、土地平整、市政基础设施和社会公共配套设施建设,按期达到土地出让标准的土地开发行为。
由此可见,土地一级开发是指土地出让前的运作方式,开发的主体应是当地政府或由当地政府指定的土地开发企业,而土地一级开发的结果是要使“生地”成为“熟地”,达到出让的标准。
《中华人民共和国土地管理法》第八条明确规定:
城市市区的土地属于国家所有。
农村和郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有。
《中华人民共和国土地管理法》还明确指出:
全民所有,即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。
这表明,作为国有资源的土地,必须由国家垄断经营。
由政府代表国家收取的地价款是必须的,是纳入国家财政的一部分,这也是自改革开放以来进行土地有偿出让的原则。
从近些年的实际工作看,地价款并不是构成房地产价格飙升的原因。
土地一级开发市场问题分析
既然说地价款并不是造成房地产价格居高不下的原因,那么又是什么将北京市的房价推上了高位,并能继续在高价的范围内徘徊呢?
土地资源的不可再生性,城市建设土地的稀缺性,北京市特殊的政治、文化、经济地位,北京市近几年的建设规划,包括加入WTO、迎奥运等利好信息,这些都使得北京市的土地
更为珍贵、供不应求,从而也使得房地产价格保持在高位,并还有继续攀高的趋势。
抛开外界因素,笔者以为,造成北京市房价过高的问题产生于地价款之外的环节上,如果粗略地分:
一是在形成土地出让价格阶段;
二是形成开发建设成本阶段;
三是进入市场销售阶段。
由于这涉及到非常复杂的分析,不是三言两语能说清的,本文仅想就土地一级市场存在着的价格背离价值过高的问题谈些看法。
问题一:
管理不力,开发权力分散
北京市土地一级市场的不规范几乎受到了专家、学者及方方面面的批评,也受到新闻媒介的特别关注,归结起来就是普遍认为土地开发成本高,炒作严重,但问题究竟出在哪里呢?
地价款是由政府依法规定的,从执行情况看尽管有些异议却还比较规范。
笔者认为致使土地成本上涨的原因首先是在形成土地出让价格的过程中,在此阶段政府应该是管理的主体,这一阶段的房地产成本加大,政府自然应该负有一定责任。
在这一阶段的管理中,存在着管而不力的情况,致使土地的开发权力分散,房地产开发公司既负责土地征用、拆迁、市政小区配套,也负责建设直至销售,甚至包括物业管理,许多开发公司都可以越俎代疱,从而也必然会将一些不应该发生的费用及利润都摊入土地开发成本中。
从实际工作中看,还存在着程序倒置的现象,即有些房地产开发企业是在完成征地、拆迁,甚至已经开始建设或项目完成后才补交土地出让金。
虽然这些问题有前一阶段遗留因素在内,但也说明管理上的疏漏。
因而开发企业在核定成本时会将一些费用加入土地开发成本中。
通常这又是房地产开发企业的内部机密,外部人员则难以搞清。
于是也就出现了当地土地使用权转移或商品房销售时,土地开发的费用不是按成本核算完成的,而是由占有土地使用权者说了算,存在着漫天要价的问题。
由于许多企业都这样做并相互攀比,便无形中提高了土地开发费用,将其限定在一个并非由成本核算出来的高价位上。
要解决这一问题,还应该在管理上下大力量,笔者认为最有效的途径是由政府将土地一级开发的过程规范管理起来。
政府要真正管理起土地一级市场,必须设立专业化的土地开发公司。
一是要授权并要严格规定土地开发公司的经营权限、数量、资信标准;
二是要给予这些开发公司一定的优惠政策,核定它的利润率;
三是要真正投入一部分资金,与土地开发公司的投入融为一体,而不是一味地要求开发公司垫资,坐享其成。
经过将土地开发成为“熟地”,进行内部分配、补偿,再统一供给用地者。
同时还要理顺管理程序和经营程序,明确一个“地主”即国家的绝对权威,解决好“地主”与非“地主”的关系,变多个“地主”为一个“地主”;
明确先缴费后批地的原则,严格清理那些资金不到位或赖着不缴,以及等找到“下家”用“下家”资金缴费的行为;
特别要解决好存量土地的几手转让问题。
这样就能使进行出让的土地成为“熟地”,形成一个由政府管理的、经过成本核算的、分离在建设开发销售以外的、价格相对合理的供地市场。
在一定程度上也就剔除掉了土地出让时的乱加价现象。
问题二:
用地紧张,后备资源不足
北京市的城市建设用地相当紧张,土地后备资源不足,而政府主管部门也没有一个清晰而准确的土地后备资源库,形成了存量土地使用的无序状况。
由于前些年的房地产热,可用于建设的土地基本都已被开发企业预占。
这些掌握在开发企业手中的预占土地,既有因资金不足等原因闲置未用的,也有只为等待时机倒手炒作的。
这也就形成了有人囤积居奇,有人嗷嗷待哺。
受供求关系影响,土地转手倒卖,出让价格上涨也就不足为奇了。
这些土地有的经过了好几和倒卖,依然未进行建设,价格却已经高得离谱了,而其他转让者也在参照这样的价格出让土地,这时的土地价格已经不是以成本来计算了,而是由占地者的需要来确定。
还有些单位,对自己工厂、库房、宿舍等建筑占用的土地,利用招商引资、拆迁建设、合作开发等形式进行开发,实际上也在利用土地费用的升值大做文章,特别是一些经济效益不景气的单位,将土地作为解决所有问题的资本,不是以土地的价值而是以单位的需要向用地者索要土地费用。
由于北京市的房地产市场看好,一些外地开发企业正陆续进入北京,为了争得一杯羹,有些则不惜重价求购土地。
而一些中介单位也瞄准了这块肥肉,从中推波助澜,炒作的暗流自然而然地就会存在,并愈演愈烈。
笔者认为,土地的出让及转让价格要遵循价值规律,会受到市场供求关系影响。
但是炒作和哄抬价格并不是正常的市场行为和供求关系的体现,它使价格过大地背离价值,只能引发市场的混乱和无序竞争。
对此只能在加强管理、打击炒作上下功夫。
要改变这种状况,首先需要按照《城市房地产管理法》的有关规定,即“超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的,可以征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费;
满两年未动工开发的,可以无偿收回土地使用权。
”建立和完善执法机构,严格执行土地的闲置收回办法。
其次,要尽快建立准确或相对完善的土地储备库,将能收回的多年闲置、开而不发、或以各种借口无偿占用的已批出的开发建设用地,与新批出的新征用的土地纳入统一的数据化管理。
要利用各种手段使土地不再成为炒家手中的筹码,截断它在市场炒作中的流通渠道,不得让其再次重复进入市场炒作中。
第三,要对纳入土地一级市场及已开发的熟地进行规范化的招标、拍卖,要严格按照国家有关规定进行土地使用权的市场运作。
多年以来,北京市的土地出让行为很规范,协议出让要远远多于招投标和市场拍卖。
要提高土地利用效益,规范土地一级市场,就必须严格执行以招标拍卖为主、协议为辅的原则,并在执行过程中逐步使其不受方方面面不正之风的影响,最终让土地招标拍卖成为独立的市场行为。
此外,笔者认为对于二次出让和转让的土地也应该由管理部门执行招标拍卖的规定,营造出一个公平、公正、合理的土地市场环境,截断土地的炒作源头。
问题三:
旧城改造拆迁费用高引发地产价格上涨
北京市的旧城改造已经进行多年,基本呈现着一种由外而内的态势,越是到老城区的核心难度也就越大。
原因在于受利益的驱动,开发商对人口密度、容积率、拆建比都在追求最大效益,这本无可厚非,然而在老城区内也留下了一些人口稠密、难以获得丰厚回报的旧居民区,这些地区往往又是黄金地段,土地价格自然很高,再加上拆迁费用、补偿费用的大幅度增加,成本必然会加大,即使有些开发商敢于在此地投资,最终也必然会将这些都摊入开发建设成本,提高了商品房的价格。
而对于长期居住于老城区的居民,也存在着一种矛盾心理,一方面希望能够尽快拆迁,改善自己的居住条件;
另一方面则十分清楚所在黄金地段的价值,对拆迁的补偿互相攀比,攀比的对象不仅是左邻右舍,还包括附近商品房的售价,甚至还会提结无理的要求。
这也包括还在老城区的有关单位及各个部门。
这种高期望值实际上还是受旧的福利分配制度的影响,拆迁补偿过高已背离了价值规律,令人苦恼的是在制定拆迁管理办法时我们也不得不考虑这一因素,换句话说,我们现在的拆迁补偿标准并不是按照成本算出来的,而是按照需要制定的,这笔多出的费用自然也要摊在开发成本和商品房的销售上。
拆迁成本高的问题,解决起来有着很大的难度,它涉及到以往政策的延续性,只能是随着市场经济的成熟,们观念的改变,才会逐步完善。
这也就需要我们在制定和修改拆迁管理办法时具有更大的前瞻性和灵活性,要注意结合形势进行调整。
此外,北京市的二手房市场的开放力度还要加大,要使二手房市场成为旧城改造拆迁的后备资源,通过政策调整,降低成本,多渠道安置拆迁居民群众。
问题四:
征用集体土地不规范埋下隐患
城市建设用地的不足,必然会产生对农村土地的占用,征用集体土地也就成为城市建设用地的必要补充。
但是为了保护耕地,保证国家的根本,我国对占用农村集体土地开发建设规定了“占一补一、动态总量平衡、占补平衡”的要求。
为了妥善处理保护耕地与经济发展的关系,国土资源部也制定了土地置换和新增耕地指标折抵等项政策。
然而在实际工作中,征用集体土地时也产生了一些无序的行为,无形中提高了土地价格。
有些乡镇集体土地的负责人在征地时,胡夯乱要,无根据地抬高地价,对补偿费用“狮子大开口”,只凭个人的主观意愿。
也有些人在征地时提出一些不合理的附加条件,而这些条件都是要以金钱的方式作为代价。
也有些农村土地在下用时并不完全具备条件,各项手续并未完备,或者是只图眼前利益采用一些虚假手段吸引投资,待到开发建设已完成,却无法取得合法手续,不仅搅乱了市场而且严重侵害了消费者的权益,留下了许多无法解决的遗留问题。
在进行土地置换时,有些地方对新点的开发积极性很高,并通过开发获得了收益,但对旧点的整理则没有了兴趣,有些只是从书面上应付一下,实际上却拖着不腾,或腾退后撂在那里。
这就使得置换工作只完成了一半,在一定程度上变成了新的低价开发形式。
土地置换的原则应该是两块土地至少要面积对等、质量相同。
而在实际工作中,由于种种原因,最后的结果往往是新地被占用,而旧地在面积上、质量上都出现了问题。
以小充大,以次充好的情况时有发生。
此外在北京市的土地一级市场中还存在着诸如:
管理繁琐、政出多门;
官僚作风、长官意识、拖拉风气;
甚至是人情地、条子地等一些不正之风及个别蛀虫的腐败问题,也无形中增加了浪费及一些灰色支出,同样对土地价格的攀升有所影响,这里就不加以赘述了。
当前解决土地一级开发市场问题的建议
上面所提出的土地一级市场中存在的问题,已经得到了方方面面的关注,就解决问题的规范化要求也可以说达到了共识,方方面面都希望市场能达到一种最理想的模式,做到公开、公平、公正、有序,维护好国家、企业和消费者的共同利益。
然而在实践中真正能运行到这一步光靠认识上的统一还是不够的,说到根本上,还需要有大量的资金作为保障,特别是要依赖政府的投入。
就我国当前的国力、物力、市场环境来看,能有实力独自支撑土地一级市场,达到规范化运作的地方政府几乎可以说没有。
综上所述,笔者认为北京市土地一级市场中的问题已经比较清楚了,而解决的方法和最终要达到的目标也已经明确。
那么,根据政府目前的实力,针对市场的现状如何做才能更快地达到目的呢?
我们不妨将目前的工作视为土地一级开发市场由乱而治、由理论而付诸实践的一个过渡阶段,当然这是一个循序渐进的过程。
但是,由于北京市所处的特殊情况,北京市房价的特殊构成因素,政府及主管部门还必须加快这个循序渐进的过程,特别是近期市政府又进一步明确提出在土地出让中要以协议出让为主转变为以招标、拍卖为主,使得规范土地一级开发市场行为的进程显得更为急迫。
如果拟定一个近期目标的话,笔者认为,政府及主管部门目前应该也能够做到的是,加快土地一级开发市场规范有序的发展步伐,一是政府需要做到对土地审批关的明确显化,简化程序,坚决清理如水、电、气、暖、电信、环卫、绿化等各部门制定的非政府发布的口径不统一的行业规定。
二是针对土地招标、拍卖时可能发生项目不确定的情况,如一级开发中有地而无项目、无规划及其他不能确定的情况,重新研究土地的阶段性效益问题,对不同的土地使用权限认定,要按现行的金融抵押规定和法律裁决要求,制定出相应的管理办法。
从用地情况方面来看:
1、要做好存量地拆迁的由安置型逐步向赔偿型的过渡工作,逐渐减少拆迁中人为的福利性因素,解决好拆迁中价格代替价值的问题。
2、杜绝存量土地的私下转让及多手转让,认真解决好任何土地使用者都以“地主”身份“卖”地,致使尾大不掉,土地成本及商品房屋层加价的问题。
3、对新增土地、农村征地要解决好土地占用者不按成本而以存量地的价格类比要价的问题。
本文中所涉及的只是房地产市场的一个方面,即土地一级开发市场中的主要问题,这不过是房地产市场整体中的一个环节。
要真正解决房地产价格长期背离价值的诸多问题,这还有待于行业内部及方方面面有识之士的通力合作,需要全社会的共同努力才能真正使房地产市场净化,行业行为规范,政府放心,消费者满意。
总之,随着我国的改革开放,土地市场经历了巨大的变迁,北京市的土地一级市场也经历了从无到有,从无形到有形,从无序到有序,在10多年的时间里完成了历史性的跨跃,虽然还存在着一些问题,但成绩自然是主要的。
随着我国加入WTO,市场化程度会越来越高,房地产市场自然也会受到外界的挑战,竞争会更加激烈,这就需要我们进一步加强规范化管理、规范化运作,让北京市的房地产市场在市场化的进程中更趋完善。
(北京市国土资源和房屋管理局副局长
李林
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