文物工作如何响应国家大势Word格式文档下载.docx
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这样,才能使事业之重契合国家之重,使事业成为国家发展舞台上不可或缺的角色。
如果在事业发展上不能与时俱进,难免会因为抱残守缺而被边缘化。
从近些年国家的发展重点来看,必须紧紧围绕全面深化改革,必须体现依法治国理念,必须把握住新型城镇化这个主要发展抓手。
而从中央对新型城镇化工作的部署和文物系统的重点工作来看,国家之重和事业之重的契合在“十二五”期间前所未有。
从这些上位文件中,不难发现有些方面的国家之重直接“压”到了文物系统上。
例如,2013年底发布的中央城镇化工作会议报告明文提出:
“要传承文化,发展有历史记忆、地域特色、民族特点的美丽城镇。
”这对城市发展与文化传承的关系尤其是与文化遗产事业发展的关系有了总体描述,将新型城镇化的“新”直接与文物保护、文化传承挂钩。
但在这样的高要求下,文物系统自身工作的不足也更充分地体现出来。
图主1-1对此进行了系统的总结[1]。
图主1-1文化遗产事业目标和国家大目标的关联及目前工作中的不足
而文物系统的工作部署,也体现在了其具体事务中。
如文化部部长蔡武在2013年底全国文物局长工作会议上的部署,无论是抓改革、抓长远、抓修法还是抓利用[2],无不显示出这种默契甚至先意承志。
再如《国家文物局2014年工作要点》中所提:
着力增强以实施分类管理、精准管理为抓手的宏观管理能力,……着力提升以强化博物馆教育功能为重点的社会服务水平。
这些认识,都是为了让文物全面发挥功能,让文物“善于对人民说话”。
这样,才能在实现中国梦的过程中,“让历史文化与自然生态永续利用、与现代化建设交相辉映”。
2地方政府和公众的重视
只有让文化遗产融入公众生活,才可能使文物活起来乃至火起来。
机会均等地共享文化遗产这种以公共品为主的资源是公民的基本权益,是基本公共服务均等化题中应有之义。
然而,文化遗产进入国民生活需要“加工”。
要使文化遗产中的文化成为国民的文化生活,就需要文化遗产相关公共服务主要的供方和需方——地方政府和公众——给予足够的重视。
2.1地方政府的重视
按照《文物保护法》,文物保护属于属地责任,即地方政府是文物保护利用的责任主体,自然也是文化遗产相关公共服务主要的供方。
2014年,在全面深化改革的大背景下,这种责任从两个方面显示出了新意:
①管理制度的统筹和前置;
②依法追究工作的落实和力度的加大。
政策研究中有这样的要求:
反复出现的问题要寻找规律,普遍出现的问题要找出制度成因。
的确,只有从制度建设层面进行加强,才可能真正体现地方政府的重视。
“十二五”期间,这种重视从个案拓展成了普遍现象,从新闻报道中可以信手拈来这类案例。
例如在机构建设方面对文物部门的加强:
2013年底,濮阳市机构编制委员会办公室印发《濮阳市机构编制委员会办公室关于市文化广电新闻出版局内设机构增挂牌子的批复》(濮编办〔2013〕92号),同意濮阳市文广新局在其内设机构文物科增挂濮阳市文物局牌子。
至此,国家历史文化名城——濮阳终于有了自己的文物局。
比机构建设更有用的是,相关管理制度成为各部门通用的、前置性的制度。
又如,为了落实2013年中央城镇化工作会议精神,重庆市在2014年实施了——主城区文保单位与城市规划“一张图”管理制度。
这个管理制度将365处文保单位信息纳入城市规划管理控制性规划一张图和电子政务平台。
其中,将经过政府批准的文保单位的保护范围和建设控制地带四至界线转化为独立坐标,使文物保护与城市规划管理要求完全接轨,在控规地块中增加文保单位图层,在用地规划图中标明文保单位的保护级别、范围、简要说明和保护要求。
这不仅可使文物保护工作得到城市化发展最主要的法定依据——城市总体规划——的刚性支持,而且率先在文物保护领域初步构建了多规融合制度。
然而,在文物保护中,也存在已经成为潜规则的难题——法人违法。
2014年也出现了这样的案例:
首次因文物拆除追究地方政府法人违法责任。
2014年7月,在拆除陕西洛南县城隍庙事件中负有重要领导责任的县长、副县长和相关部门领导等5人被分别给予行政警告、行政记过处分。
这是自《文物保护法》颁布和《陕西省重大文物安全事故行政责任追究规定》出台以来,陕西省首次依法追究地方政府法人违法中县(市)级主要领导责任。
洛南县城隍庙是明代创建的,清代时多次被重修,被拆除前有前殿、中殿和后殿共15间,为县级文物保护单位。
商洛市政府查明,2011年初,洛南县政府拟对城隍庙周边进行改造,以修建“隍城广场”(暂定名),将城隍庙包围在广场内。
县领导召集相关部门和开发商就“隍城广场”建设问题进行研究,决定由房地产企业对城隍庙进行修缮。
然而,开工开挖地基致城隍庙局部严重损毁,开发企业就此向县政府提出迁移城隍庙。
洛南县召开专题会议,同意城隍庙拆迁重建方案。
在没有履行相关申报审批手续和未经文物专家论证评审的情况下,城隍庙被开发商交由没有资质的拆迁公司拆除。
在整个过程中,洛南县没有向上级文物行政管理部门申报。
陕西商洛市监察局调查后认为,对城隍庙拆毁事件,洛南县县长刘明智没有要求相关部门依法报批、审批,做出了“同意城隍庙西移”的错误决策,是导致城隍庙被拆毁的重要原因,应负重要领导责任。
当然,地方政府的重视并非只体现在加强管理和依法追究上。
过去习惯以经济建设为中心的各级地方政府,也尝试性地将文物保护利用与经济建设结合起来,尤其在推动城镇化的过程中,许多地方政府将文化搭台、经济唱戏的做法应用到文物相关领域。
大遗址保护行动在许多地方如火如荼就是一例。
近年来,大遗址保护行动的一个重要推动因素,是地方政府的主动参与和高度热情。
大遗址保护行动真正摆脱文物系统的专业圈子而融入各地社会经济发展的大格局,离不开“政府主导”。
这是因为大遗址保护涉及的征地拆迁和环境整治所需经费动辄数十亿元甚至上百亿元,地方政府在融资方式上的创新是大遗址保护工作得以在一些具备条件的地区声势浩大地展开的根本保障。
正是在这样的大背景下,一些大遗址所在地政府投入数十亿元甚至上百亿元用于与大遗址相关的保护、展示、民生改善、环境整治、城市提升、文化旅游产业。
这些资金大都属于城市建设资金,不在文物事业费统计范畴之内。
地方政府的投入渠道也因地区不同而相差很大。
尽管这种做法的初衷并非完全出于文物保护,但在国家专项资金的引导下、在凸显城镇化个性的诉求下,很多地方政府已经“体会”到:
只要地理位置好、融资渠道好、周边项目好、群众工作好,文物工作也完全能实现文物本体保护好、周边环境整治好、经济社会发展好、人民生活改善好。
大明宫、良渚等大遗址保护项目,都属于这样的案例。
这使以政府行为统筹文物保护利用工作在“十二五”期间蔚为风尚。
以这种方式体现重视文化遗产事业的地方政府,只要基本遵守有关法规,从总体上就算有利于文化遗产事业发展且可使文化遗产事业发展与群众生活改善更紧密地关联起来。
2.2从XX指数变化看公众的重视
在分析地方政府和公众的重视时,可以定性地总结出若干方面,但这只是“有理”,还需“有据”支持。
公众对文化遗产事业的重视程度及关注焦点,可从XX指数中寻找依据。
XX指数是以XX海量网民行为数据为基础的数据分享平台,是当前互联网乃至整个数据时代最重要的统计分析平台之一,自发布之日便成为众多企业营销决策的重要依据。
XX指数能够告诉用户:
某个关键词在XX的搜索规模有多大,一段时间内的涨跌态势以及相关的新闻舆论变化,关注这些词的网民是什么样的,分布在哪里,同时还搜了哪些相关的词。
通过这样的“舆情管家”,XX指数可一站式地呈现任意关键词最热门的相关新闻、微博、问题和帖子,并且识别出关键词的人群属性[3]。
而哪些词能成为搜索关键词?
主要有三类:
①日常使用较多的词,即所谓约定俗成的名称;
②有文件出处的词;
③媒体出现率较高的词。
这些词才是公众能接收到的描述性信息,其相关变化能反映公众关注和文件关注领域的变化情况。
具体到文化遗产领域,“文物”“文化遗产”都是不可或缺的关键词。
但这两个关键词在“十二五”期间的受关注度变化却表现出不同的规律:
“文物”这个词在长期具有较高受关注度,在2014年下半年又有了较大幅度的提升(见图主1-2);
而“文化遗产”的受关注度长期低于“文物”,且在近乎整个“十二五”期间几乎没有提升(见图主1-3)。
这个现象与国家文物局的文件及领导讲话中“文化遗产”日渐式微而“文物”成为主流用词有关,也与2014年国家文物局通过多种方式加大工作力度(包括宣传工作力度)、使文物的媒体关注度显著提升有关。
图主1-2关键词“文物”在“十二五”期间的频度变化情况
图主1-3关键词“文化遗产”在“十二五”期间的频度变化情况
对文物工作来说,文物保护显然是头等大事。
这件大事,如果从感觉而言,可能因为这个名称和相关事务都比较“传统”而没有关注度的变化。
但XX指数告诉我们,2012年后,人们对“文物保护”的关注度显著上升(见图主1-4)。
然而,2012年以来,文物相关安全事件的发生频率并未上升,也没有像博物馆全面免费开放和大遗址项目实施这样的重大投入变化。
这说明至少在文物保护方面,国家文物局的日常工作是有成效的。
这个领域的社会关注度显著提高,对今后加强文物工作也肯定是有帮助的。
而2014年在文物工作中占据重要地位的“文物利用”,在近乎整个“十二五”期间,却未被列为高频搜索词(见图主1-5)。
这说明不管媒体的报道还是官方的文件,都长期忽视了利用,公众也对笼统且没有文件出处的文物利用缺少兴趣。
但在具体的文物利用领域并非如此,如“文物鉴定”一词却长期名列高频搜索词前茅。
当然,这个词的关注度在2012年达到一个高峰以后,就下降到一个平台上保持稳定(见图主1-6)。
当时达到高峰,与一个重要因素有关:
2012年,各卫星电视频道与鉴宝相关的节目多达近40个,达到节目数的高峰。
后来,这类节目的数量增长停滞了,收视率也开始下降。
从这个词的变化可以看出,媒体对公众的引导效果明显。
如果未来的文物保护和利用方面有相关工作目标,可以借力于大众媒体。
图主1-4关键词“文物保护”在“十二五”期间的频度变化情况
图主1-5关键词“文物利用”在“十二五”期间未被列为高频搜索词
图主1-6关键词“文物鉴定”在“十二五”期间的频度变化情况
图主1-7关键词“国家公园”在“十二五”期间的频度变化情况
与文物领域有关的,还有一个高频词——“国家公园”。
这个词在“十二五”期间的受关注度平稳上升(见图主1-7),且在2013年11月党的十八届三中全会《决定》第一次提到“建立国家公园体制”后也没有显著提升。
这说明了三点:
①国家公园长期以来就是一个公众认可且喜闻乐见的高频词;
②中国在建立国家公园体制方面还没有出台重大举措;
③文物系统如果及时参与国家公园体制建设,可以在更大范围的公众中更有力度地加强文物工作的影响。
“国家公园”XX指数的变化情况,也是本书专门用主题报告第三章和技术报告第三章分析文物系统相关工作和国家公园体制建设关系的依据之一。
3文物如何说出中国梦
无论文件分析还是XX指数变化,都说明各方重视程度和中央领导要求空前。
这种情况下,文化遗产事业的相关管理部门,如何更好地让文物说出中国梦?
对这个问题,如果没有清晰的思路并转化为政策措施,问题就将继续成为问题。
以下,借鉴相关行业的经验,来总结让文物说出中国梦的“技术路线”。
例如,在中央全面深化改革的大趋势下,许多行业闻风而动。
2014年发布的《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》(国发〔2014〕31号),紧扣党的十八届三中全会《决定》,几乎“力所能及、搜肠刮肚”地提出了旅游业的重要发展方向及其改革措施。
其中,与文化和自然遗产事业有关的就有:
加快转变发展方式。
以转型升级、提质增效为主线,推动旅游产品向观光、休闲、度假并重转变,满足多样化、多层次的旅游消费需求;
推动旅游开发向集约型转变,更加注重资源能源节约和生态环境保护,更加注重文化传承创新,实现可持续发展;
稳步推进建立国家公园体制,实现对国家自然和文化遗产地更有效的保护和利用……合理利用民族村寨、古村古镇,发展有历史记忆、地域特色、民族特点的旅游小镇,建设一批特色景观旅游名镇名村。
加强规划引导,提高组织化程度,规范乡村旅游开发建设,保持传统乡村风貌……利用风景名胜区、自然保护区、文物保护单位等公共资源建设的景区门票以及景区内另行收费的旅游场所、交通工具等项目价格要实行政府定价或者政府指导价,体现公益性,严格控制价格上涨。
这就说明,相当程度依托文化遗产资源的旅游系统[4],比较充分地认识到:
①使文化遗产更全面地进入国民生活,需要“加工”,以较好地完成“资源—产品—商品”的转化,这样才能使文化遗产中的文化成为国民的文化生活,使文物真正活起来;
②这个过程中必须确保公益性,这样才能确保“大家都听得见文物说话”。
但这个转化过程却举步维艰。
尽管《文物保护法》中早就明确了在“加强管理”的基础上“合理利用”,但合理利用的“理”到底是什么?
迄今没有一个系统的文件予以说明,文物系统出台的一些关于经营利用的文件甚至与其他文化与自然遗产的体制改革方向背道而驰[5]。
从国家文物局的观点来看,文物合理利用要把握四个基本原则[6]:
一是要以保护为前提,对文物做到最小干预,尽可能创造有利于保护的环境条件;
二是要在对文物价值深入研究、准确把握的基础上,增进对文物的正确认识和深入理解,坚持文化价值优先;
三是要以服务公众为目的,突出文物的公共文化资源属性,不能为私人或特定人群服务;
四是要尊重科学精神,遵守社会公德,发挥引领社会风尚、传播正能量的作用。
而从宏观背景来看,还有三方面对加强文物合理利用起到方向性作用的内容:
①法律法规给出了负面清单。
从《文物保护法》到《文物保护法实施条例》再到《历史文化名城名镇名村保护条例》和《风景名胜区条例》,相关法律法规初步界定了文物利用的边界和底线。
②相关文件给出了发展方式。
③国家体制改革给出了发展方向和发展机遇。
在这样的方向和机遇下,许多发展方式尤其是传统发展方式需要与时俱进并抓住历史机遇。
如国家考古遗址公园,如果不抓住国家公园的机遇,则仍然会囿于难与国际接轨、难融国家大局、难娱万千民众的部门内传统发展轨道。
考虑到工作的需要,借鉴其他系统的经验,并把握国家文物局的思路和三方面有方向性作用的宏观背景,可以从三方面总结文物系统应加强的工作。
我们认为,只有做好这些工作,才能使文物“制度性地说出并说好中国梦”。
第一方面工作是从文件层面明确文物在经济社会发展中如何依法转化为资源,为新型城镇化服务。
国发〔2014〕31号文件已经说明了产业部门是如何看待这种转化的,但文物部门还应该从三方面来规范和促进这种转化:
①规范。
这个规范,既指要完善相关法规和标准、避免文物利用中的规定缺失,也指要规定产业发展的具体路径。
文物旅游的发展既要符合产业发展规律,也要守法[7],而产业部门在发展中可能会自觉不自觉地忽视《文物保护法》及相关法规的要求。
这就要求文物部门给出资源转化的具体技术路径。
例如,对于大遗址项目,哪些区域用何种方式在什么资金支持下开发?
开发的收益如何处置?
哪些业务可以由营利性社会力量开展?
这都需要具体而微的规定。
只有这样,才能保证文物相关产业开发在规模迅速做大、受益人群快速增多的同时不危及文物保护。
②推动开放。
诸多文物在完成修缮及科研任务后,理应尽快向公众开放,以彰显其教育功能。
但许多文物管理机构缺少激励机制,使文物长期闲置,或者在文物利用上投入不够,致使文物的受益范围小、受益方式单调。
这就需要既从文物管理机构的考核指标方面加强利用相关指标的设置[8],也从吸引营利性社会力量参与文物经营方面放开空间,形成正确的管理导向和舆论导向[9]。
③提高利用水平。
文物利用涉及多方面,比较重要而工作基础薄弱的主要有两个方面:
文物旅游和文物相关城乡建设。
传统旅游文化含量不高且教育功能欠缺,坊间的戏言是“祖国山河美不美,全凭导游一张嘴”。
而文物旅游及文物相关城乡建设既要以文物科研为基础,还需要从“修旧如旧、文化解读”等方面将资源打造为高端商品。
这样的工作没有国家的统一部署并进行相应的制度安排是不可能的。
令人欣喜的是,文物系统这方面的工作在2014年比较给力:
住建部、文化部、国家文物局和财政部四部局共同发布了《关于切实加强中国传统村落保护的指导意见》;
随后,国家文物局召开了传统村落整体保护利用工作会议,明确了与城镇化结合、加强文物保护和利用的具体方式。
未来,如果在人事制度方面有所突破,使文物利用有更好的人力资源支持,那么利用水平的提高就可盼可期了。
第二方面工作是制度性地做好规划。
规划是兼顾全局性和前瞻性的工作宏观指南,其对工作的价值可用“规划科学是最大的效益、规划失误是最大的浪费”来概括。
做好规划,包括两个方面:
一是在文物工作以外的范围,尤其是城市总体规划、国民经济和社会发展五年规划等具有总规性质的规划中,使文物领域的重要工作目标成为约束性条件,且使相关重要位置和管制要求在城市总体规划中成为一个图层[10],从而使文物工作成为经济社会发展尤其是新型城镇化工作中统领全局并带有前置决策意义的工作;
二是在文物系统内部的总体规划和各类专项规划中,以“让文物说话”为行业创新方向,且在规划中设置发展目标并配套项目,从而将“让文物说话”前置性地、全局性地转变为具体工作。
在这种规划中,两方面工作是需要加强的:
①在文物系统的相关规划中,要充分体现文物利用的要求,相关发展目标和项目设置、工作程序等都要专门考虑让“文物活起来、多说话”的要求,并在已有的大遗址等项目的规划中修订资金使用方案[11];
②从多规融合层面促进文物保护和利用的相关规划能真正前置性地进入决策范围、能真正落地。
也就是说,既要在各总规(如城市建设总体规划)中设置文物图层(类似重庆市的做法),也要在规划的发展指标、考核指标和规划配套项目中充分体现文物保护和利用的工作要求。
第三方面工作是完善配套机制,确保利益相关者总体获益,避免“上有政策,下有对策”。
配套机制是协调利益相关者利益并使政策“接地气”的关键。
许多改革就是因为只在“前进方向”着力而没有同步设计惠及大多数利益相关者的配套制度,而受到实际参与改革者的掣肘。
例如,如果大遗址保护项目没有虑及对区域居民的补偿,没有给予地方政府经营城市获利的空间,则可能像近十年来许多地方的国家级自然保护区设置一样,渐渐成为地方政府不欢迎、当地居民不支持的工作。
而从文化遗产事业教育、科研、经济三方面功能来看[12],这些利益诉求在多数地方是可以兼顾的,只要配套机制完善,即便土地本身的开发价值不大,也可以使原住民利益不受损[13]。
这方面,尽管《文物事业2020年目标》中已经有了明确的提法[14],但相关机制建设和改革在现实中仍然滞后。
从文化遗产事业这个平台来看,诸多领域存在其他领域的管理通病,甚至有一些领域已经比多数行业慢了半拍。
可以按这样的逻辑线索来整理这些领域:
在新型城镇化中让文物活起来,意味着管理方式要创新:
通过改善管理,可使文物能更全面地参与城镇化进程,更大地发挥其对经济社会发展的贡献;
而在国家全面深化改革背景下,以往管理中的有空白、不配套和不精细等问题都需要得到制度层面的弥补;
这些制度缺陷或制度建设不足,涉及文化遗产事业发展的许多方面[15];
体制改革和机制创新必须确定优先序、抓大放小,只有这样才能使改革的正能量及时体现出来;
哪些制度重要呢?
显然,行业发展方方面面都要涉及的、影响核心资源使用方式的制度就是重要的,这些方面的制度改革就是响应《决定》的当务之急。
全域性影响行业发展并在核心资源的使用方式和效率上起到决定性作用的制度,可分为三类:
①管人的制度;
②管钱的制度;
③管权的制度[16]。
在配套机制建设中,要尤其注意与新型城镇化关系密切的两类物质文化遗产的保护和利用:
大遗址和传统村落。
对于大遗址,尤其是城市附近的,南京大学建筑与城市规划学院教授董卫指出了其与新型城镇化互动中需要考虑的方面:
“如何使乡村在城镇化发展中继续存在下去,让文化遗产得到很好保护?
从新型城镇化角度来理解,考古遗址公园建设要和城市发展结合起来。
让生活在公园里的人们安居乐业,就要政府主导、全民参与,使居民成为遗产保护的利益共同体。
考古遗址公园规划还要兼顾未来城市发展,建成城市之上的城市、遗址之上的遗址、公园之上的公园,让遗址与城乡有机融合,实现考古遗址公园的可持续发展。
”位于城市和城郊的大遗址项目涉及城市发展中的方方面面。
若没有形成共同得利机制[17]、没有构建好相关土地和文物确权机制[18],都是难以制度性地保障大遗址项目实现“四个好”的。
而传统村落传承着中华民族的历史记忆、生产生活智慧、文化艺术结晶和民族地域特色,维系着中华文明的根,寄托着中华各族儿女的乡愁,因此成为城乡一体化发展和实现新型“镇”化必须考虑的重要方面。
换言之,在新型城镇化中,传统村落的保护和利用成为城镇化是否“新型”的重要标志。
2014年,国家对传统村落的保护和利用有了系统的说法:
4月,住建部、文化部、国家文物局、财政部印发《关于切实加强中国传统村落保护的指导意见》(建村〔2014〕61号),对传统村落的保护和利用有了细致入微的规定[19],使对传统村落的保护既接了地气,也接了人气。
在财政资金支持下,这个文件已经显现出执行效果,许多传统村落形成了村民自觉保护、游客自愿前往和自发修缮古建的局面。
以古民居和传统村落保护为例。
2014年,在城市和乡村的历史保护对象中,有相当大一部分仍在使用。
因此,不能简单强调保护对象的不可改动,甚至强调其内部生活方式的“原生态保护”。
在生活水平不断提高的今天,一味强调伴随原有生活空间的原有生活方式不可改变,是一种不道德的逻辑。
但一味强调现代生活方式与旧的生活空间格格不入,也是一种简单幼稚的思维。
事实上,经过适当改造的历史空间不仅能够很好地满足当代生活品质的需要,更会使这种当代生活具备更深厚的文化内涵。
当然,也有大量很难继续延续原有功能的旧建筑。
这就需要对它们进行适应性改造。
建筑的生命在于使用。
除少量高等级文物保护单位外,大部分历史建筑保护的出路在于适度改造与再利用。
从目前的操作手段而言,有些地方将对传统古民居村落的保护纳入新型城镇化和新农村建设的规划中,设立专项补助资金,以退税等为手段,鼓励社会力量投入,允许产权明晰的非文物性质的传统村落民居在法律许可的范围内交易、置换。
这样,既引入了社会力量,也使民居延续了风貌和使用功能。
总之,只有创新思路、完善政策、加强制度建设,才能让文物更好地说出中国梦
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