关于推进中国特色社区矫正工作的调研报告精文档格式.docx
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重新犯罪率较之于监禁服刑人员大幅降低,而且有逐年降低趋势。
自2003年7月中央部署社区矫正试点工作以来,社区服刑人员的年平均重新犯罪率低于0.8%。
虽然我们很难查到准确的监禁刑罪犯释放后的重新犯罪率,但综合有关零星数据分析,至少高于社区服刑人员重新犯罪率的10倍以上。
与此同时,社区矫正的机构建制也在向专业化方向调整,社区矫正
队伍建设取得了良好进展。
2010年5月,国家司法部成立社区矫正工作办公室。
到2010年6月底,全国已有23个省(区、市的司法厅(局设立了社区矫正工作机构,其中北京、上海、江苏、浙江、河北、黑龙江、湖北、湖南、重庆、四川、吉林、辽宁、广东、江西、贵州、云南和青海17个省(市单独设立了社区矫正处,山东、内蒙古、海南、山西、福建和广西6个省(区在基层处内设社区矫正工作处。
各地普遍建立了以司法所工作人员为主、社会工作者和社会志愿者积极协助的专群结合的社区矫正工作队伍。
全国从事社区矫正的司法所工作人员目前共有46695人,大专以上学历的占83.8%;
专职社会工作者38288人,社会志愿者240302人。
(参见附表1:
社区矫正工作队伍结构示意图
纵观全国社区矫正工作,各地呈现出不同特点。
有的在管理制度方面颇具特色,有的在信息化建设方面进行了有益探索。
如北京市东城区,在奥运前夕,先后出台了《东城区社区矫正、帮教安置奥运安保
工作运行方案》、《东城区社区矫正、帮教安置奥运安保工作管理防控办法》、《东城区社区矫正、帮教安置工作危险性因素预防办法》、《东城区奥运安保期间社区矫正、安置帮教突发事件处置预案》、《东城区社区矫正、帮教安置奥运安保工作督察办法》,形成了从预防到处置再到监督的管理保障体系,并针对重点环节制订了《无缝衔接五步曲》、《解决“三无”问题,消除安全隐患》、《突发事件处置三要素》、《重点人管控“五清楚”》等社区矫正的一系列工作实施方案。
北京市丰台区于2008年,率先建立了丰台区司法行政安保电子信息系统,江苏、浙江、山东等地,自2008年开始,陆续组建了社区矫正移动管理信息平台系统,尝试利用GPS和/或GPRS手机终端对部分社区服刑人员进行实时跟踪定位管理。
二、社区矫正存在的问题
鉴于全国的社区矫正工作仍在试点和摸索之中,法律法规不健全,社区矫正工作存在许多难点。
调研中,一个颇具代表性的观点是:
“我们所管理的不是普通人,说的直白点,是一群罪行较轻的犯人。
对于这些人,光靠磨嘴皮子、靠教育和感化,在管理上的影响力也只能是短时的,所以,从事基层社区矫正工作的同志所体验的那份艰辛和复杂的心情也是其他机关单位的同志所无法体会的……我们所付出的努力和心血,希望得到上层的支持和肯定,最重要的是重视基层的困境,尽早立法。
只有具备了强制执行力,有立法的支持,我们的工作才更有实效!
”
根据我们对基层司法所问卷调查数据的分析来看,问题比较集中。
主要包括四个方面,按调查数据集中度由大到小依次排列为:
缺乏法律依据,社区矫正管理难度大;
困扰于为服刑人员解决生活困难;
缺乏技术监控设备,对服刑人员难于监管;
社区矫正经费缺乏常规稳定保障。
另外,在调研过程中,问卷之外反应出来的还有机构建制和专业队伍建设问题。
(参见《附表2:
工作难度压力分布示意图(基于机构问卷数据》。
由于问卷数据更多地来源于东部比较发达地区,与我们座谈调研和网上交流反馈的信息存在一定偏差。
从网上交流情况来看,前述四类问题中的后三类问题被提及的频率比问卷反映的数据指标要高。
附表2:
工作难度压力分布示意图(基于机构问卷数据
1、社区矫正缺乏具有可操作性的法律依据,衍生问题较多
由于社区矫正立法的滞后,对于如何监管、教育改造社区服刑人员的问题,缺乏明确的法律依据。
从目前我国社区矫正试点工作的情况来看,实际上有三个部门在从事社区矫正的刑罚执行工作:
一是作为执法主体的公安机关。
首先。
根据目前法律的规定,对于社区服刑人员的监督和考察工作,由公安机关负责。
公安机关是目前法律规定的非监禁刑的刑罚执行机关。
其次,公安机关要解决假释犯以及从监狱释放的被剥夺政治权利罪犯的户籍等问题。
二是作为管理主体的基层司法行政机关。
由于我国公安机关的社会治安日常监管任务繁重,难于对非监禁刑的刑罚执行工作给予更多关注,而且由公安机关作为非监禁刑的执行机关也不符合国际社会刑罚执行工作的发展趋势,因此,在我国社区矫正试点工作中,基层司法行政机关——街道、乡镇司法所成为社区矫正的实际刑罚执行机关,具体承担社区矫正的日常管理工作。
三是作为罪犯羁押主体的监狱机关。
从目前社区矫正试点工作的情况来看,监狱机关从三个方面参与社区矫正工作:
第一,对暂予监外执行人员的审查和批准。
第二,对符合减刑和假释条件的服刑人员报请人民法院裁定减刑和假释;
第三,一些地区的监狱机关还派出监狱警察到社区中,积极协助社区矫正组织开展工作。
也就是说,在教育矫正过程中,公安机关、司法行政机关分别作为社区矫正的执法主体与管理主体。
主体的分离导致执法主体不负责日常工作,管理主体不能执法等尴尬局面,尤其是在对重点服刑人员的管理监督中,管理主体往往缺乏有效的强制手段。
当社区服刑人员在矫正期间表现恶劣,需要重新收监时,由于涉及到司法所、派出所、司法局、公安局、检察院、法院、监狱等众多部门,流程长,手续繁
琐,从上报到执行平均需要15天左右,甚至更长时间。
这种行政奖惩与刑事奖惩不能实现有效衔接的状况,直接导致对社区服刑人员考核奖罚的部分内容形同虚设,由于无法得到实质上的兑现,考核效果大打折扣。
正是由于相关法规缺位所导致的上述工作困境,使司法行政部门将生活帮扶当成了预防社区服刑人员重新犯罪的救命稻草。
有时候,为了解决一个社区服刑人员的生活困难,不得不与民政、劳动人事、社保等相关部门多方协调,甚至很多时候还不得不借力个人的特殊人脉关系。
调研中,我们发现,为了临时解决法律缺位、职责不清等问题,很多省市由省委、省政府或市委、市政府主要领导牵头组建社区矫正工作领导小组或社区矫正和刑释解教帮教安置工作协调委员会等非编制性协调机构,吸收相关部门共同参与社区矫正工作。
也就是说,构建这种繁琐的领导机制和工作机制,无非也是由于缺乏明确的法律依据所产生的工作变通手段。
综上所述,由于法规不明确,导致了复杂而不科学的管理机制和工作机制,形成了“一家协调、大家参与”的工作局面,从而直接造成了社区矫正一手硬——基于管理工作考核的制约和人道主义精神,对服刑人员的扶贫济困问题不得不设法解决、一手软——服刑人员违背矫正管理要求时收监难——的情形,很不利于保证和提高社区矫正质量,甚至有可能严重影响社区矫正工作的顺利推进。
2、缺乏适用于社区服刑人员的技术管理设施,不利于营造和谐
稳定的发展环境
我国是一个发展中国家,市场经济发展过程中的不均衡性和复杂的国际环境,导致我国社会面临严峻的维稳形势。
特别是象北京、上海这类对我国政治经济发展具有举足轻重影响的特大型城市,为了营造和谐稳定的发展环境,对安防要求极高。
而社区服刑人员是在社区中执行非监禁刑的罪犯,无论从心理、经历还是思维模式与心理特点来说,一般情况下,犯罪概率要高于普通人。
由于目前缺乏适用于社区服刑人员的有效技术监控手段,给社区矫正管理带来了极大难度。
调查数据显示,由于缺乏有效的监管设施,遇到特殊时期只能依靠人海战术。
因此,社区矫正工作人员的超时工作现象十分普遍,尤其是基层工作人员。
机构调查问卷和个人调查问卷数据显示,一般情况下,机关工作人员在正常工作日的工作时间基本为8小时/天,而一线工作人员的工作时间普遍超过8小时/天。
但是,几乎100%的被调查对象不能正常休息双休日和其他法定节假日,至少20%的时间不能保证正常休假。
与此同时,社区矫正工作者普遍承受着巨大的心理压力。
我们将访谈中出现频率较高的10大压力因素作为压力测评指标,并对反馈数据中位列前三位的因素进行排列计算,结果表明,由于缺乏技术监控手段,担心服刑人员脱管、漏管的压力最大。
虽然普遍存在工作时间过长的问题,但因工作时间长,导致无法照顾家庭所带来的压力相对而言要小许多。
首都北京作为我国的政治中心,社区矫正工作者的心理压力和工作压力尤其大。
(参见附表3:
北京市社区矫正工作
者工作压力分布示意图表
附表3:
北京市社区矫正工作者工作压力分布示意图表(基于个人问卷数据
另一方面,由于缺乏有效的技术监控手段,社区矫正作为一种非监禁刑很难扩大适用范围,很难达到我们所追求的对罪犯实行以教育改造为主,监禁惩罚为辅的主旨要求。
3、社区矫正管理考核定性值得商榷,由基层司法行政部门协调
解决社区服刑人员的生活困难存在隐忧
根据问卷调查,社区服刑人员处于低保边缘及低保线以下的约占总人数的1/3以上,其中相当一部分人就业困难,没有经济来源,有些人不得不寻求亲属、甚至狱友的经济资助。
附表4:
社区服刑人员就业困难因素
访谈中,我们了解到,社区矫正管理的重大难点之一就是“三无人员”,他们很难就业,生活困难,容易情绪激动采取极端行为,特别是在一些重大节日或重大事件节点,比如奥运期间、国庆60周年之际。
而另一方面,对社区矫正管理机构和管理干部的考核,有很强的政治色彩,在缺乏必要的技术监管设备的情况下,要实现零脱管、零漏管,其工作难度和强度可想而知。
北京市的调研数据表明,对于社区矫正工作者来说,困扰于为服刑人员解决生活困难的压力度达到将近70%,在众多压力因素中排名第二。
因此,竭尽全力帮助服刑人员解决生活困难,如申请廉租房、申办低保等成为了社区矫正工作的一个重要内容。
虽然这有利于社区矫正工作实现维稳目标,但存在两个显而易见的隐患:
一是在某种程度上
纵容了社区服刑人员的要挟行为,不利于维护必要的司法尊严和司法权威,对社区矫正工作者是一种精神上的不人道;
二是由于社区矫正管理组织的协调、指导和督办,其相关困难和问题可能相对解决得更快、更好,而这有可能引发处于同等生活困难境遇的守法公民产生不公平待遇的心理感受,形成新的不稳定因素。
4、将剥夺政治权利人员纳入社区矫正需要重新审视
剥夺政治权利属于附加刑,将已经服完主刑但还保留附加刑的剥夺政治权利人员与其他四类犯罪人员——被判处管制、被宣告缓刑、被暂予监外执行、被裁定假释者共同纳入社区矫正,增加了社区矫正的管理难度。
因为无论从剥权者的主观认知,还是法律的客观规定,都很难找到继续限制其人身自由的依据。
在实际工作中,由于剥权者对社区矫正有很强的抗拒性,对社区矫正的实施带来了负向样板作用。
5、社区矫正管理机构建制需要改革,管理队伍的执法身份亟待
明确
我国一共有31个省、直辖市和自治区(香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾省除外,960万平方公里土地。
社区服刑人员居住分散、成分复杂。
全国现有社区服刑人员23万余人,而且,从国际发展趋势来看,在社区中执行非监禁刑的罪犯比例和绝对人数还将进一步增加。
根据我国现行管理体制,社区服刑人员分属于司法和公安两个系统管理,缺乏统一的机构建制。
而且,司法行政系统的专职矫正工作人
员中有一部分是协管员,因为没有编制,薪酬待遇偏低,而且不固定。
北京市司法局从监狱借调了部分狱警,由于属于借调性质,工作绩效考核及与此挂钩的奖惩权仍属于监狱;
司法助理员和协管员均属于司法行政人员,而对于社区服刑人员的监管属于刑罚执行性质,因而监管工作缺乏法律的权威性和严肃性。
遇到紧急情况,无法对服刑人员直接采取强制措施。
显然,我们的社区矫正机构建制、监管人员身份与社区矫正所面临的发展形势不相匹,亟待解决。
6、大部分省市的社区矫正管理经费缺乏长效保障机制,难于利
用社会资源搭建专业有效的监管服务平台
为了提高对社区服刑人员的全面改造质量,各省市积极探索科学矫正方法,有的成立了阳光矫正服务中心,有的建立了阳光中途之家,希望通过组织利用社会资源,为社区服刑人员提供教育技能培训、心理咨询辅导和危机干预,对其中的“三无”人员(无户口、无家庭、无经济收入来源进行临时安置、临时救助。
由于缺乏职责、职能规定上的法律依据,大部分省市同时缺乏稳定的经费保障来源,很难达到预期效果。
三、国外社区矫正管理借鉴
社区矫正是一种不使罪犯与社会隔离并利用社区资源教育改造罪犯的方法,是所有在社区环境中管理教育罪犯方式的总称。
社区矫正起源于美国,迄今已有160多年的历史。
如今,社区矫正已在美国、加
拿大、澳大利亚、新西兰、法国、英国、日本、韩国、俄罗斯等国和我国台湾地区广泛采用。
综观国外社区矫正实践,具有以下特点:
1、通过立法规范社区矫正管理,彰显了非监禁刑的严肃性、强
制性和可操作性
国际上关于社区矫正的法律法规大概有四类:
第一类是国际性的社区矫正法规,除联合国曾经通过的一些规则外,还有《欧洲社区治裁与措施规则》等;
第二类是专门针对社区矫正的法律,美国明尼苏达州于1973年通过了世界上第一个《社区矫正法》,美国迄今已有约30个州通过了社区矫正或类似于社区矫正的地方性法规;
第三类是专门的刑事执行的法律,如加拿大的《矫正与有条件释放法》、德国的《刑罚执行法》等;
第四类是单行的与社区矫正相关的法规和条例,如我国香港地区的《社会服务令》、《感化(缓刑令》,我国台湾的《更生保护法》、《少年事件实施细则》,新西兰的《假释法》,芬兰的《社区服务法》等。
这些法律法规对社区矫正的指导思想、性质、任务、目的、原则,社区矫正的机构设置、人员配备、职权范围、工作制度,社区矫正适用的主体,社区矫正所采取的措施和管理方法等均作出了明确规定。
在社区矫正形式的多样化、社区矫正措施的强制性、社区矫正法规的翔实性、兼容性和对不同社区服刑人员管理的差别性等方面对于我们的社区矫正法制建设均具有非常重要的借鉴意义。
2、社区矫正的适用范围较广
为了促进国际社会在刑罚制度中更多地适用社区矫正,联合国先后讨论通过了一系列规则,如《减少监禁人数、监外教养办法和罪犯的社会改造》,《联合国非监禁措施最低限度标准规则》(即《东京规则》,《联合国少年司法最低限度标准规则》,《开展国际合作,以求减少监狱人满为患和促进替代性刑法》的决议等,明确倡导尽可能避免监禁,将监禁作为最后一种迫不得已的手段使用。
在国外,社区矫正制度除了包括缓刑、假释、特殊情况下的监外执行等刑罚变更执行方法外,还包括社会服务令、保护观察、半监禁(宵禁、周末监禁、家内服刑、辅导处分、中途之家、暂时释放、工作释放、学习释放等作为短期自由刑替代措施的刑罚种类。
目前在许多国家,适用社区矫正的罪犯已经大大超过了监禁人数。
但并不是所有罪犯都可以适用社区矫正,而且,参加社区矫正必须是犯人自愿的。
根据有关资料,西方主要发达国家对罪犯适用缓刑和假释的比例达到全部被判处刑罚者的70%以上,即便是比例较低的韩国,也达到将近一半。
3、宽严相济:
适应刑罚执行社区化发展趋势,利用科学技术强
化监管
社区服刑人员是在社区中执行非监禁刑的罪犯。
这是社区服刑人员的法律身份。
从本质上说来,社区矫正集中体现了刑罚的人道主义精神。
尽管他们执行的是非监禁刑,没有被剥夺人身自由,但是,他们的行为要受到一定限制,他们的活动要受到管束,这些就是法律规定
的惩罚手段,是他们对自己的犯罪行为承担刑事责任的重要体现。
伴随着社区矫正适用范围的扩大,为了实现对社区服刑人员的有效监管,保障守法公民的人生与财产安全,各国先后针对社区服刑人员管理问题开发应用了罪犯监管系统,构建了一道无形的“电子围墙”,取得了良好的经验和效果。
美国新墨西哥州于1983年率先将电子脚镣用于犯人。
欧洲各国于90年代初开始陆续采用。
先是在英国、瑞典、荷兰等国家以电子脚镣来监控家庭监禁的执行,此后,德国、法国、意大利、葡萄牙、瑞士和西班牙等国也相继在刑罚执行中推广应用电子脚镣。
英国1991年的刑事审判法对电子脚镣作出了明确规定,瑞典将电子脚镣作为刑罚的种类之一永久地载入1999年的刑法典。
在韩国,自2008年9月1日开始,只要检察在法庭量刑时申请给社区服刑罪犯定位,一般情况下,法院都会作出佩戴电子手铐的决定。
另外,提前获释的强奸犯,则由法务部直接决定是否进行定位。
2009年10月,韩国法务部宣布,依据《关于特定犯罪者定位电子装置佩戴法律》修订案,目前的重案犯(因杀人、抢劫或强奸而坐牢的犯人在出狱后佩戴电子脚镣的时间将由最长的10年延长至30年。
根据韩国法务部资料,自2008年起实施佩戴电子脚镣制度后,性犯罪者在出狱后的再犯罪率只有0.21%,明显低于此前的5.2%。
我国的台湾省于2007年开始为性侵害假释犯佩带新型监控器。
附表4:
电子监控应用国家和地区示意图(部分
4、
各国的社区矫正管理队伍构成各不相同,但一般都由专业人员和非
专业人员两部分组成。
对于专业的社区矫正工作人员,都有很高的准入门槛。
如美国的社区矫正工作者的教育程度一般是学士学位,选拔时,对其文化、心理、身体、个性测试都比较严格,选用后,还要接受技能训练。
以缓刑官为例,要求在大学研修社会学、刑事犯罪学等学科不少于2年,心理学、犯罪学等不少于1年;
除学业外,对素质也有严格要求,个人品格方面,应具备成熟的情感,诚实、建设性地创建人际关系的能力,对个人尊严和价值有正确的认识等等。
在加拿大,社区矫正工作者一般也需具有本科学历,还须具有犯罪学、刑事执法、心理学、社会学等专业的教育背景。
在英国,缓刑官不仅要求有较高学历,并且需要通过两年大学学习获得缓刑研究资格证书;
社区服务官是缓刑官的工作助手,必须接受过严格的专业训练。
四、关于推进中国特色社区矫正工作的建议
我国社区矫正管理中所遭遇到的最大难点问题是法律问题,主要
英国
美国法国加拿大澳大利亚
俄罗斯
日本韩国
台湾
新西兰
表现在两个方面:
一是我国现行法律没有关于社区矫正的明文规定。
直到2010年8月提交初审的刑法修正案(八草案,根据一些人大代表和地方的意见,才出现相关内容,规定对管制、缓刑、假释等犯罪分子实行社区矫正。
但对于社区矫正的执法主体问题仍然没有明确界定。
二是随着社会的进步,社会各界的法律意识不断增强。
但是,在社区矫正管理中,普遍存在一种矫枉过正的倾向,由于缺乏法律依据,监管人员在对社区服刑人员“宽严相济”的处遇中往往宁宽不敢严,唯恐触犯了社区服刑人员的人权,而社区服刑人员也动辄就以侵犯了其人权来抵触监管。
因此,关于如何推进我国社区矫正工作,实现社区矫正工作的持续发展,我们建议从统一认识、加速立法开始。
1、统一社区矫正管理科学化、现代化认识
所谓管理的科学化、现代化,一般会涉及到管理思想、管理组织、管理方法和管理手段等多个范畴。
关于社区矫正管理的科学化、现代化,我们认为,应包括以下几重涵义:
第一,观念上符合时代特点、符合当代价值观。
社区服刑人员首先是现代人,管理上要以人为本,保护其合法权益。
第二,现代社会是一个法制社会,法律面前人人平等。
要尊重法律、依法管理,要强化每一个人的守法意识,倡导守法行
为,保障守法公民权益。
社区矫正本身就是人性化的刑罚执
行措施,已经是对罪犯人权的有效保护。
因此,守法公民的
知情权、人生财产的安全保障等必须大于罪犯的隐私权。
第三,与监狱限制罪犯人身自由不同,社区矫正监管的是罪犯的人心,管理难度更大。
因此,对社区矫正监管部门和监管
人员的考核不应该政治化,在脱管、漏管等考核指标体系的
制定上要讲究科学性。
管理人员也是人,对监管机构和监管
人员的管理和考核也应以人为本,实事求是。
第四,必要的创新精神。
把握科学发展观,通过调查研究、结合实际、总结经验,不墨守成规,在社区矫正管理的组织设
计、矫正管理的方法和技术手段上不断探索创新。
2、进一步推动司法改革,加速立法进程,依法推进非监禁刑罚
执行的可持续发展
鉴于全国的社区矫正工作已经试行7年,中央有关部门和一些地方发布、制定和颁布了一些文件、规章和地方法规等,总结经验、综合问题的时机已经成熟,建议全国人大加快社区矫正的立法进程。
我国社区矫正法及其实施细则必须首要解决如下问题:
第一,改革机构建制,明确执法主体。
建议成立与监狱管理局并列的社区矫正管理局,或根据司法分工与制衡原则设立独
立的刑罚执行机构,如刑事执行局,统一管理监禁刑、非监
禁刑和附加刑的执行。
国际社会刑罚实践证明,社区矫正作
为非监禁刑,与监狱的监禁刑共同构成了对罪犯改造的刑罚
执行手段。
而且,社区矫正较之于监狱服刑具有更好的社会
效果和经济价值,已被国际社会所广泛接受,进一步在我国
推进已成必然趋势。
与此同时,社区矫正是一项专业性很强、涉及部门较广的刑罚执行工作。
因此,改革社区矫正机构建
制,明确社区矫正官员的执法身份,建立或重组矫正干警或
司法警察队伍十分必要。
根据有关报道,2010年6月,内蒙
古自治区的阿鲁科尔沁旗司法局对全旗53名社区矫正工作者
(司法行政机工作人员全部落实了警衔待遇。
警衔津贴标
准参照监狱劳教人民警察标准执行,警衔制改革值得探索。
为了保证新建制的严肃性和有效性,必须借鉴国外社区矫正
队伍的建设经验,严格规定社区矫正干警或司法警察的任职
条件、招聘程序、工作职权、工作职责、工作考评和培训要
求,并完善其专业培训制度,建立科学的考核体系。
第二,规范矫正对象。
在适用对象方面,需
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