公共政策 药师寺太藏文档格式.docx

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但是事实上问题正在于此。

“公共政策学”被人们认为是“陈旧的学问”，这正是这一学问的悲剧所在。

如果各位读者被人们说成是陈腐之人、平庸之辈，各位将会何言以答呢?

大抵都会正颜厉色地声辩自己并不是凡夫俗子，而是高深莫测，具有理智和学识的人吧。

“公共政策学”也完全如此。

由于它被诽谤为陈旧之学，因此它的反应更加强烈，它拼命地想使自己异乎寻常地复杂化、理性化。

因此“公共政策学”最早是作为一种充满了复杂难懂的数学公式和原理的学问问世的。

尽管“公共政策”陈旧平常，而“公共政策学”却是一门令人皱眉费解的高难学问。

这一奇妙状况的结果如何呢?

人们纷纷远离“公共政策学”。

这是由于“公共政策”的陈旧不堪，使人们感觉索然无味；

而“公共政策学”的高深莫测，又使人们敬而远之。

这样，“公共政策学”被人们抛在一边，进入了漫长的冬眠状态。

其间，各种各样的人试图进行内部变革，使它从冬眠中复苏，但是均未获得成功。

1959年林德布罗姆把人们的这种企图形象地称为“走出沼泽隧道”（英文叫做muddlingthrough）。

但是，20年后林德布罗姆认为走出沼泽隧道的行动还没有结束。

基于上述理由，我认为本书与普通的教科书不尽相同。

由于“公共政策学”长期以来处于冬眠状态，因此它不是一门大众化的学问。

一本论述尚未大众化的学问的教科书，亦不可能是一本普及读物。

由于它尚未普及，所以或许有的读者象发现一本新小说似地谈它，或许还有一些接触过公共政策的读者，象遇见了想念已久的老朋友似地翻阅这本书。

无论怎样，虽然不是格林童话中的《睡美人的故事》，我首先要对把“公共政策学”从漫长的沼泽地的冬眠中唤醒的读者的勇气和巨大的好奇心表示感谢。

为了不辜负读者的期待，我力求这本书不要成为潘德拉的箱子，我给它穿上了新装，赋予它与以前的同类书完全不同的色调。

我还对这本书淡淡地寄予了普及公共政策学的期望。

本书的“着眼点”如下：

第一，阅读本书时，不需要任何公共政策及公共政策学方面的基础知识。

换言之，本书是一部公共政策学的“基础理论”书。

第二，本书的读者范围为大学生、研究生以及具有同等学历的人，一切与公共政策有关的人。

过去在欧美一些国家，公共政策学被认为是研究生的学习课程，我以为这是由于当时没有理想的基础理论书的缘故。

第三，本书通俗易懂。

它使用的是足以使读者感到意外的普通的日常生活用语。

书中没有使用一个数学公式。

在撰写本书时笔者特别注意力求消除公共政策学的阴影，即那种作为陈旧的公共政策学的对立面而出现的过于费解的公共政策学。

第四，尽管本书通俗易懂，但是并没有丧失学术色彩，它具有很强的学术性。

例如：

书中论述了什么是公共政策的基本问题、什么是公共政策分析中的“常识”与“非常识”等问题。

它删除了所谓人的“非常识性”判断和假定，并对“合理性”一词采取了审慎的态度。

第五，本书没有把政治学的基础知识作为阅读全书的基础。

因此，非政治学专业的读者也可以广泛阅读。

但是，我只想对学习政治学的读者说明一点，即：

“公共政策学”看上去似乎处于政治学的周边领域，而实际上它是政治学的出发点。

因此，不管你是否情愿，学习政治学的读者必须了解公共政策学。

下面再谈谈本书的结构。

本书由两部分组成。

第一部分以公共政策学的基础知识为中心，第二部分以公共政策分析法的实用战略和实例为中心。

首先，在第一章中，试就学习公共政策学的有关思想准备进行论述。

由于公共政策学的研究对象——人类社会——象云一样游移不定，因此，在第一章中着重论述学习公共政策学所必需的勇气和灵活性。

另外，还将论述为什么说公共政策学居于政治学的中心。

第二章主要论述公共政策学为何诞生于美国。

结合日美两国历史背景的不同，阐明公共政策学产生的历史背景。

同时还将阐明美国发达的行为科学是公共政策学诞生的巨大契机，以及它本身也是公共政策学发展的阻力。

第三章主要围绕试图建立公共政策学的第二分水岭的Y·

德洛尔的观点展开讨论。

在此我特别想对公共政策学孕育的“危险性”敲响警钟。

这一点是同类著作所完全没有触及到的，这也是本书的一个特点。

第四章主要就公共政策分析的出发点—模拟实验计划进行详尽的说明。

本章是学习“政策评价论”或“政策干预论”的读者的必读内容。

第五章在不采用任何数学方法的前提下，对公共政策分析中使用的模型的变化进行说明。

本章的论点是，公共政策分析的模型必须是一个“简单”的模型。

在第六章和第七章中尽可能地列举了大量公共政策分析的实例。

第六章主要列举和解释“原因结果型”或“输入输出型”模型；

第七章则主要列举和分析“系统性研究”范畴的模拟政策。

其内容包括有关交通、产业、预算、国际问题以及地球问题的政策。

本书的最后一章归纳总结了全书的论点，并对建立第三代公共政策学的读者寄予热切的期望。

在本书后面附有参考文献目录。

我力求避免一般常见的那种只收录自己喜欢的书的做法，我编制目录时花费了大量的时间，精选了一些真正够格的公共政策学的著作，并分门别类地进行了整理。

因此，这部文献目录可以作为今后打算学习公共政策学的读者的学习指南。

第一章能否描绘云

一、云与报时钟

从云谈起

“天气不太好时为佳”。

“象《枕草子》中描写的那样，挂在山腰时为佳”。

“临近黄昏、残阳如血时则更佳”。

以上我们谈论的是云。

或许有的读者会愤然指出公共政策及政策科学为什么和云有关系?

当然，这种气愤是非常自然的。

但是，在论述公共政策之前，必须先讲述一个著名的典故——“云和报时钟的争论”。

各位读者最好在了解了这个著名争论之后再学习公共政策学或进行政策评论。

公共政策学起步很早，但是发展得却比较缓慢，至今还不能说它已经被世人所认识。

就连在公共关系这门学问问世最早的美国，长期以来该领域也被称为“浮于虚表”（英文称作sloppy）的学问。

这是由于公共政策学大多只停留于对政策进行具体、详尽地描述，以及讲授者大多是具有实际政策工作经验的人，因此他们势必会忽视对“政策与人的关系”、“政策干预的背后潜藏着什么”等一系列基本问题进行思考，并缺乏对这些问题进行学术研究的兴趣。

公共政策学的确是一门范围宏大的学问。

它所涵盖的政策领域也非常广泛，无论进行多少个案例研究，到头来也象盲人摸象一样，看不到事物的全貌。

因此，在公共政策的研究方面，把握基本部分就变得十分重要。

但是，一说公共政策，眼前便浮现出具体的政策，谁也不能一下子弄清楚讨论基本问题为什么与具体的政策有关联。

本书带着这些问题，从国内外现有的教科书完全没有论及的问题出发，进行论述。

首先，本章将介绍著名的“云与报时钟”的讨论。

“云与报时钟”这一故事出于科学史学家卡尔·

波普尔[1]之口。

但是，把它发展、引伸到政治学以及政策科学领域上来的却是政治学家G·

阿尔蒙德[2]。

阿尔蒙德从政策科学为什么处于政治学的核心地位、政治现象为什么漫无边际、模糊不清等基本问题出发展开了探讨。

正如以下各章将论述的那样，公共政策学的基础是政治学家D·

勒纳和H·

拉斯韦尔[3]的学说以及以色列学者Y·

德洛尔的学说[4]。

但是，对我们学习政治学的人来说，阿尔蒙德的论文是公共政策学的最重要的古典文献。

这样，如果不了解阿尔蒙德的论文，而谈论公共政策学，无异于不懂结构学却建筑高层建筑。

这样做的人无疑是一个无智无谋的人。

以下我们就来看看成为阿尔蒙德理论的起缘的波普尔的观点。

库思与波普尔的论战

大约在20年前，哈佛大学的科学史学家托马斯·

库恩与出生于德国的英国科学史大家卡尔·

波普尔（由于他获得了爵士称号，因此通常也被人们称呼第一姓名，称为S·

卡尔）之间发生了一场激烈的论战。

关于这场论战，A·

马斯格雷夫等人在《知识批判》一书中进行了详细的论述[5]。

这场争论的主题是：

人类的知识是循序渐进地不断发展的?

还是象昆虫蜕皮那样推陈出新，由新生的知识取代没落的旧知识?

之所以发生这场超水平的论战，其原因正如各位读者所知道的那样，库恩教授根据“模型”一词提出了新的科学史观[6]。

库恩提出的那个令人震惊的科学史观是：

科学的进步并不象人们迄今为止认为的那样是循序渐进地向前发展的，而是与政治革命一样，是通过推翻现行体制而得到发展的。

由于各个时代具有影响的科学家集团拥有共同的观念和概念，当他们科学地解决问题的能力走到尽头时，一些不满分子就会以新的理论和概念（统称为范例）为武器发动革命。

库恩的这一主张把“政治性”与“社会性”视点引入了科学史领域。

可以说这对只着眼于开普勒、牛顿以及爱因斯坦理论的科学史学家猛击了一掌。

他的范例论认为人类的知识只不过为各个不同时期的生活和集团共同拥有，并不是逐渐积累下去的。

库恩的理论与迄今为止的常识性文明论相抵触，引起了人们的关注。

所谓常识性文明论及常见的有关知识进步的渐次进步论，即象数学证明那样，某种理论的错误总归要被“理论性地”证明出来，因此，旧理论靠新理论的不断积累而达到进步。

这种观念是在萌发于德国的科学史观——理论实证主义[7]的基础上产生的。

天动说的错误被指出后，开普勒的地动说便取而代之。

接着开普勒的理论又发展为牛顿力学，而牛顿力学的错误被指出后，爱因斯坦的相对论、海森伯等人的量子力学又开始出场。

这就是关于知识发展的理论实证主义的解释。

对此，库思认为并不是由于牛顿力学的错误随着时间的推移自然而然地得到证明后才出现了爱因斯坦的理论，而是由于每个时代中，得到每个时代的科学家共识的、解决某种特殊问题的共同“规则”（这就是“模型”）的理论不再适用。

因此，一种全新的理论便从全新的角度产生出来了。

库思认为天动说也好，牛顿力学也好，它们都已经对某一问题充分地发挥了作用，而对某种特殊的细小问题，天动说和牛顿力学都没有起作用。

对这个细小问题特别关心的人就从一个全新的角度去探索，进而发展成为后来的量子力学。

这里值得注意的重要一点是：

前一理论并没有被后一理论从理论实证上抛弃，而是根据问题的类别与新理论共同存在。

对此，波普尔的观点与库恩截然相反，他始终坚持理论实证主义的观点。

波普尔认为旧理论是新理论的一个组成部分，它只能产生于理论，而不是象库恩所说的那样，可以用科学家的政治态度以及革命等字眼来表达。

库恩与波普尔在知识问题上的上述意见分歧对公共政策产生了影响。

从一般常识性角度看，以科学家的“政治、社会”作用为视点思考理论发展的库恩的观点比较容易被社会科学家理解。

如果说某种理论产生于科学家集团的体制，那么只要实施妥善的公共政策，理论研究就可能得到迅猛发展。

但是，库恩从政治、社会角度论述的是科学即自然科学的进步，他对社会科学的进步只字未提，这一点值得引起注意。

换句话说，库恩对科学家是否真正地受公共政策的作用这一点没有做任何阐述。

然而波普尔从理论实证的角度进行分析，他的观点的涵盖面不仅局限于自然科学，也包括社会科学。

从他本人的著作来看，关于意识形态和思想的论述较多。

因此对于我们学习公共政策的人来说，波普尔的观点比库恩的观点更易于接受。

其实，波普尔对公共政策学做了许多重要的论述。

决定论与人

1965年，彼普尔应邀出席了在美国华盛顿大学举行的纪念亚瑟·

霍利·

康普顿的讲演大会。

康普顿是一位著名的物理学家，他实验证明了爱因斯坦的光粒子理论，并发现了康普顿效应这一著名现象。

但是，联系到本书的主题，我在这里且不谈光粒子理论如何，我所感兴趣的是他提出的人类论。

康普顿从正面反驳了这样一种观点——迄今为止物理学家主张的所有人类行为已经得到了决定——的观点。

现在虽然只有宗教界人士和特殊人士相信这种决定论，但在康普顿活跃的20世纪20年代，从相对性角度观察世界的量子力学式的哲学才刚刚起步，主张牛顿式决定论的物理学家仍然风靡于世。

决定论的观点派生于“报时钟”。

在报时钟刚刚问世的时候，人们对它那不可思议的自动操作装置感到惊讶不已。

现在发条装置和精确的记时已不足为奇，但是从当时的知识水平来看，人们完全可能陷入这样一种错觉，即人类的一切行为都已经事先得到了决定。

这样，哲学家D·

休谟的著名命题产生了。

D·

休谟认为“相似的原因必定带来相似的结果。

同时，相似的结果也必定产生于相似的原因。

因此，可以从动机、性格来推断行为”。

D·

休谟的这一命题对心理学产生了影响，人们普遍开始信奉这样一条公理——人的爱好与选择从心理上受先行的经验与动机决定。

这个公理发展为后面将要论述的行为主义。

只要能够预知将要发生的事情，那么公共政策就会万无一失，并且世上确实存在能够实现目标的最佳政策。

事实上，现在也有许多政策决策人物高举着这面决定论的旗帜。

第一个和这种用决定论看待人类行为的观点唱反调的是康普顿。

他认为不可能如此简单地预知人世间的事情。

人类的行为混沌不清，决不是报时钟。

波普尔把康普顿的这一非决定论比作“流云”加以论述。

云每时每刻都在变幻形态，它的运动无法预知。

第一，云与非云之间的界限模糊不清，这种不确定的运动与飞蛾集体飞翔的情形完全一样。

同时也和一家人在露营地的活动完全相同。

飞蛾通常以某一个东西为中心进行活动，露营地的一家人则以帐篷或篝火为中心进行活动。

但是，我们不能从某一只飞蛾的活动和某一个家庭成员的行动中准确无误地预测全体的行动。

尽管如此，决定论者还是试图把“所有的云看作报时钟”。

波普尔认为这种观点是错误的，他认为“所有的报时钟实际上都是云”。

也就是说，人们不能准确地预测时钟的指针所指示的时间，只能进行大致的预测。

这不正和云的活动一样吗?

容易被报时钟和决定论的咒语束缚这一点是公共政策的陷井。

公共政策往往先采用理工学式的思维方法，即认为人们象报时钟那样，只要进行政策干预，人们就会象机器一样准确无误地作出某种反应。

这与D·

休谟的命题相同，即由于每一个行为都可以根据它发生前的动机和性格进行预测，因此，如果能够控制其动机和性格，就可以收到理想的政策效果。

但是，如果把人类的行为比作流云，每个人的行为五花八门，互不相同，其全体的行为也不能预先确定，那么，即便进行政策干预，是否能够收到预想的效果呢?

这只好是算命的摆八卦，灵不灵都是他了。

这正是公共政策的难处。

二、语言与公共政策

动物语言与人类语言

如果说人类的行为动向象云一样混沌不清，那么究竟有没有认识的办法呢?

面对这个难题，波普尔首先试图从语言入手加以解析[8]。

区别人与动物的最重要的标志就在于语言的特殊用法，这一点是千真万确的。

人类使用语言进行交流，这和动物完全一样。

但是，在语言所表达的意思、内容以及通过对语言的理解而采取相应的行动这一点上，人类与动物具有明显区别。

也就是说，语言分为动物语言和人类语言两大类别，人类对这二者兼而有之，而动物却只具备其中的一种。

只有动物才具有的语言通常被称为动物语言。

动物语言具有两种功能。

一是表达功能或称为征兆功能，二是信号功能。

所谓表达功能，即狮子为表达愤怒时发出的怒吼。

婴儿的啼哭也属于这一类。

当然，不大声啼哭面通过面部表情来表示感情也是一种了不起的表达功能。

所谓信号功能，即当一只鸟向另一只鸟鸣叫后，两只鸟便能够比翼齐飞的本领。

也就是说，鸟通过向同类发出某种信号来催促起飞。

当婴儿啼哭，向母亲索要牛奶时，也利用了语言的信号功能。

不管是人类还是动物，表达功能与信号功能是动物必备的语言职能。

但是，在这些低级功能存在的同时，还存在着只有人类才具有的高级语言功能。

这就是记述功能和争论功能。

所谓记述功能，即对挂在山边的晚霞进行描写，以及对喜怒哀乐的感情进行描述。

另外，对院子里盛开的一朵玫瑰花进行描述也属于记述功能。

记述时要有内容，但是这个内容不见得一定“真实”，有时也可能是错误的。

这就是说，事实上叙述人的内心的文章有真实的，也有虚构的。

由于记述功能的存在，因此我们能够表述理论和提出假设。

这一点是只有人类语言才具有的重要功能。

波普尔肯定地指出，由于有了记述功能才可能出现科学进步。

高级语言的第二个功能是争论功能。

人类利用这个功能展开论战，从而为科学发展做出了贡献。

波普尔非常重视语言的争论功能，他强调科学的“进化”。

认为科学进步并不象库思所说的那样是根据范例的变化而实现的。

争论的功能具有掌握人类的试行错误式反馈的重要作用。

如果认为记述功能所表达的内容是错误的，那么就必须用道理或其它事实进行争辩，从而揭穿错误的内容。

人们就是这样，围绕记述的内容的准确性和可能性进行辩论，逐步扩展知识领域，对世界的运动加以认识。

由此可见，语言的记述功能和争论功能是只有人类语言才具有的重要功能。

塑料控制与金属控制

上述语言的四种功能与公共政策有什么关系呢?

公共政策的课题归根结蒂是目标、意图和计划，它的最终目的是改变人的行动。

换句话说，公共政策的最重要的问题是：

政策即非物理的事物对行动这一物理行为能够产生什么影响。

在物理性决定论的世界里，事物象报时钟那样，只要上紧发条，指针便开始运动，波普尔把这种现象称之为“金属控制”的世界。

所谓金属控制即表示一种机械的因果关系。

如果依照决定论的观点，公共政策则可以理解为用物理的政策对国民的行动进行统治。

专制政权对政治犯施加物理性惩罚，以此要求人们发誓效忠于体制。

这种做法就是金属控制。

但是，非常明显的是公共政策的目标并不是这种金属控制。

公共政策旨在把政府的意图和计划告诉国民，并且通过力求得到国民的理解和接受来控制国民的行动。

波普尔把这种用思想和决意等非物理性行为对行动这一物理性行为施加影响的做法与金属控制区分开，称之为“塑料控制”。

思想和决意象流云一样朦胧不清，人们不可能象认识报时钟那样清楚地认识它的形态。

面对这种抽象的事物，人们作出反应，心灵开始活动并且采取行动。

马克思和列宁的思想之所以能够在俄国引起一场革命，这就是由于只有人类才具有的塑料控制的作用。

心灵（即思想和主义）与肉体（即人类的行为）的关系这一古老的笛卡尔式的哲学问题实际上正是公共政策的出发点。

如果忽视了这一点，那么关于公共政策的讨论到头来都将是肤浅无实的。

那么，为什么人的行动会受思想的影响呢?

换句话说，为什么会产生塑料控制呢?

以下试就此进行论述。

迄今为止，有各种各样关于人对外在环境的反应的学说。

其中之一是“主开关论”。

该学说把人比作一台机器。

即在人体的某一部位有一个主开关，只要一拉动那个开关，人体就开始活动。

还有一种观点叫作“婴儿论”。

假设一个未婚的母亲生了一个孩子，或许她会对国民生活委员说：

“顶多不就是一个婴儿嘛”，从而为自己的行为进行辩护。

但是，实际上这个小小的行为可能会决定她未来的生活方式。

这时的人的行为不是靠主开关的启动，而是象用立拍得相机拍摄快照那样，不管你想不想要这张照片，它都给你洗印放大出来了。

上述决定形式将怎样诱发巨大的行动呢?

波普尔认为人类具有试行错误的功能，即使是一个微不足道的决定，它也会随着边失败边思考而得到放大。

其实这种试行错误产生于前述语言的争论功能。

如果人类的语言不具有争论功能，说句“顶多不就是一个婴儿嘛”就能把事情了结了。

但是，这位母亲受到了国民生活委员以及周围人的指责，她虽然进行了反驳，但是慢慢地被说服了。

这就是所谓塑料控制。

“塑料控制”一词的意思是：

人类解决问题的过程是说服与反驳的过程。

因为解决问题的途径是：

反复出现试行错误，然后再边反馈边学习。

这里的问题对象与报时钟不同，它的原因和结果模糊不清，象朦胧的流云一样，我们必须先把它一把抓住，然后再通过争论逐步把握它的轮廓。

寻找解决问题的方法是人类的物理行为，抽象的概念则来源于知识。

举例来说，这种反馈探索的过程就象云控制着云，而云一样的肥皂泡又在云一样的气压的作用下烟消云散那样。

公共政策正是存在于这种由云控制云的塑料控制的世界中。

它不象报时钟那样，用象机器一样的政策去驱使机器一样的人心。

而是用流云一样朦胧、模糊的政策，通过语言的记述功能和争论功能，反复进行反馈活动，打动流云一样的人心，从而最终产生物理行为。

这就是公共政策的本质。

三、公共政策学必不可少

云与政治学

受波普尔的“云与报时钟”的论述影响最深的政治学家是阿尔蒙德。

阿尔蒙德认为在政治世界中，社会精华对一般市民下达命令。

社会精华整日对下达什么命令、什么时候下达、以及下达什么内容的命令最合适等问题冥思苦想，另一方面，市民则整日冥思苦想是否应该服从这个命令。

这样，社会精华与一般市民的矛盾就成为政治的中心课题，并成为政治学家的研究对象。

在民主社会中，市民的政治行动通常采用投票表现出来。

因此，在一段时期里，分析投票活动成为政治研究的中心课题。

投票活动在某种程度上可以用数字显示出来。

如果可以“物理”地把握市民和命令，那么政治分析势必也应始终从“物理”或“机械论”的角度加以把握。

投票活动取决于选民的政治倾向，而政治倾向则由选民的物理的社会属性——收入、居住地点、文化水平等等——来决定。

这就是本世纪50、60年代风靡于世的分析投票活动的基本观点。

物理性和机械论式社会科学的代表是经济学和心理学。

经济学以数字为中心，心理学则引进了刺激这一物理量，对人的物理反应进行观察。

最近，新凯恩斯学派的经济学以及刺激——反应式心理学、黑匣子式（当刺激和反应的关系不明确时，其传导结构被称为黑匣子）心理学受到了批判，而吸收了人的期待和权力概念的经济学和认识心理学等粉墨登场。

但是，无论是经济学还是心理学，它们仍然由以物理性世界观和决定论为前提的学者来领导。

的确，由于有了物理性世界观和决定论这一前提，经济学和心理学在理论上都取得了成功，暂且不谈其它社会科学，至少经济学和心理学被评价为科学的学问，而且这一评价是牢不可破的。

人的反应原本属于塑料控制。

这是波普尔以及信奉非决定论的哲学家们的主张。

但是当时无论在经济学还是心理学以及政治学中关于投票活动的分析，都把