论述我国政府主导型制度演变历程Word文件下载.docx

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特别是在中国的集权式政治结构中，政府拥有绝对的政治力量对比优势，而且还拥有很大的资源配置权力，能通过行政、经济和法律等手段在不同程度上约束其他社会行为主体的行为。

因而，中国的改革方向、速度、形式、广度、深度和时间路径在很大程度上决定于政府的偏好及其效用最大化。

此外，中国在破除计划体制的同时，市场体制并没有完全建立起来，计划和市场都不完全。

在这种情况下，为了保障资源配置的效率，需要政府以制度创新衔接不完全的计划和不完全的市场。

因此，中国的市场化制度变迁具有明显的政府主导特征，主要表现在：

　　第一，由政府设置制度变迁的基本路向和准则。

中国的制度变迁有一个大的前提，那就是无论怎样变迁，都不能背离一个基本路线，这就是由中共十三大所界定的“一个中心两个基本点”，即以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放。

这一基本路线的核心同时也是最具操作性的实质内容是在中国共产党的领导下推进改革开放。

在制度变迁过程中，任何制度创新主体所追求的目标都是自身效用或利益的最大化。

而核心领导者在制度创新决策时首要的目标就是维护和加强其政治权威，使自己获得最大限度的社会支持，并使公开地和潜在地反对自己的政治力量降到最小，以维持其统治地位的合法性。

所以，改革开放以来，我国的一切制度变迁都是在上述基本路线的范畴内进行的，一切违反和损害基本路线的行为都受到禁止。

这可以解释为什么在改革的过程中，中国偏好于采取“试错式”的渐进改革方式，其目的就是要使制度变迁的方向、速度、形式、广度和深度控制在预期有利于巩固和增强共产党政治权威的限度之内。

　　第二，政府以制度供给者的身份，通过法律、法规、政策等手段实施制度供给。

如根据既定目标和约束条件，规划体制改革，包括确定改革的方向、原则、形式、步骤和突破口等；

根据改革的总体方案，调整所有权关系，开放市场，调整产业政策，制定新的规则或条件，建立一套新的行为约束机制；

建立惩罚条令和程序，约束社会的各行为主体在政府设定的制度规则范围内活动，否则，要受到一定的违规处罚；

统一思想观念，即建立一套可为大多数人接受的意识形态，以减少新规则实施中可能出现的阻力，降低交易费用。

　　第三，政府设置制度进入壁垒，限制微观主体的制度创新活动。

诱致性的制度安排是微观主体在感知到获利机会的情况下，通过个人之间的合作，形成自愿性契约而完成的。

任何人可以通过比较一项新制度安排的成本—收益率，自主行使进入或退出权。

但是，在我国，制度创新方案是根据政府的目标函数和约束条件来评估和选择的，即使微观主体感知到获利机会，如果没有政府的许可或授权，也不能自主“进入”可能导致自身利益最大化的制度创新，也难以“退出”由政府作出的制度安排。

政府通过法律、法规和行政命令等手段，限制微观主体的制度进入权，如限制市场准入权和政治体系进入权等，使制度创新活动被控制在政府所允许的范围内，避免偏离政府设定的制度变迁轨迹的情况的出现。

　　第四，政府有选择地放松制度准入条件，促进诱致性制度变迁的发生，并提高其规范化和制度化水平。

我们说中国的制度变迁是政府主导型的制度变迁，这并不否认中国同时也存在一定的由微观主体自愿的合作性制度安排。

但是，这种自愿的安排，是在制度供给不足的情况下，政府对制度创新的需求方实行一定的进入许可的条件下发生的。

“取消一种带限制性的政府政策的效应，相当于扩大制度选择集合”。

哪些制度创新被许可，哪些制度创新不予许可，均由政府根据自己的效用和偏好来决定，所以，微观主体的自愿安排始终控制在政府手中。

“不但强制性制度变迁的实现必须通过政府的强制实施，诱致性制度变迁也必须通过政府放松约束才能够实现”。

而且，自发性的制度安排一般规范化水平和制度化水平较低，需要政府的介入，加以完善。

中国的土地承包制度创新就是一个明显的例子。

初期的家庭联产承包责任制是农民自发创造的、不规范的制度安排，后来由于地方政府的作用，才使其逐渐规范起来。

但它仍是“一种尚未完全成熟和定型的制度和组织体系，其本身还存在着一种重大的制度和组织缺陷，隐含着一些重大而长期的基本矛盾”。

最终由中央政府借助社会科学界的力量推动土地制度创新的发展，提出了“永佃制”，其制度化水平远远高于土地承包制，为土地使用权和经营主体提供了长期化和稳固化的制度基础和法律形式。

　　通过上述4个方面的作用，改革开放以来，我国的市场化进程虽然也发生过一些曲折和困难，但基本上沿着中央政府的预期稳定前进。

从到目前为止的中国的市场化进程来看，这一条道路取得了很大的成功。

究其原因，首先是政府主导的制度变迁发生了积极作用：

　　第一，政府对制度变迁路线的确定，使制度的演进可以在一个相对稳定的环境下进行，避免出现大的波动。

政府通过法律和其他文件的形式确定了“一个中心两个基本点”的基本路线，并通过各种努力调整和改变中国传统集权体制下被人们奉为圭臬的旧的理论范式，建立新的理论结构，赋予基本路线新的内容，然后借助各种媒介进行广泛的宣传和灌输，“以使反对两个基本点的力量降到最小，使由此引起的理论摩擦和政治摩擦降到最小，进而使组织摩擦或整个社会的摩擦降到最小。

”在中国这样的一个大国，如果没有一个人们广泛认同的信仰和理念，要维系它的统一、稳定以及政府的权威，是难以想象的。

因为，意识形态是一种人力资本，“它帮助个人对他和其他人在劳动分工、收入分配和现行制度结构中的作用作出道德评判”，“意识形态是减少提供其他制度安排的服务费用的最重要的制度安排”。

意识形态通过价值观、态度、观念等，影响人们对制度安排的判断、理解和支持。

人们可以从不同的角度对基本路线作不同的理解和判断，但我们有理由相信，它符合中国目前的社会现实和广大人民的利益，是一个不可替代的意识形态，为大多数人所接受。

正是因为有了这样的一个基础，才保证了社会的稳定和安全，避免出现类似于东欧国家那样的社会动荡，为其他制度安排提供了一个安定的政治环境。

　　第二，解决制度短缺，快速提供变迁过程中所需要的制度安排。

制度供给是国家的基本功能之一，统治者要制定一套规则来减少统治国家的交易费用，如统一度量衡、维持社会稳定、安全的一系列规则以及一套旨在促进生产和贸易的产权和一套执行合约的执行程序。

在个人之间自愿合作的诱致性制度变迁中，一项正式的制度安排将无法解决外部性和“搭便车”的问题。

所谓外部性，实质上是私人收益率与社会收益率之间的差额问题。

它有两种情况，一种是正外部性，即私人收益率低于社会收益率，有一部分好处被别人拿走了；

另一种情况是负外部性，即私人成本低于社会成本，有一部分成本转嫁给了社会或别人。

外部性产生的原因是制度安排并不能获得专利。

而所谓“搭便车”则是指某些人或某些团体在不付出任何代价的情况下从别人或社会获得好处的行为。

产权界定不清、外部性、公共品等的存在是“搭便车”产生的根源。

由于存在外部性和“搭便车”的问题，人们可以简单地模仿由别人创造的合约方式或制度安排，而无需付费。

这样，制度创新就缺少激励作用。

因为，“创新者的报酬将少于作为整体的社会报酬。

这个问题暗含的意思是，正式制度安排创新的密度和频率，将少于作为整体的社会最佳量”，出现制度不均衡和制度短缺。

在这种情况下，就需要以政府的强制性制度安排代替个人自愿合作性安排，实施制度供给，实现制度均衡。

由于政府拥有强制力，可以在很短的时间内完成一项制度安排，减少了个人之间漫长的组织和谈判时间，并凭借其强制力以及通过税收等手段克服制度变迁过程中存在的外部性和“搭便车”的现象，保证制度供给的顺利进行。

　　第三，降低制度安排的成本。

在个人之间自愿合作的诱致性制度变迁中，一项正式的制度安排需要制度创新者花费较多的时间和精力去组织和谈判，以便得到这群人的一致性意见，从而需要花费较多的制度创新成本。

而“国家具有使其内部结构有序化的相应规则，并具有实施规则……的强制力”，使“政府有能力以低于私人组织的成本……进行某些活动”。

而且，政府的制度安排还具有“很大的规模经济”，使其可以比其他社会组织和个人以低得多的费用实施制度安排。

　　尽管政府主导型的制度变迁存在着上述种种优点，但是由于“统治者的偏好和有界理性、意识形态刚性、官僚政治、集团利益冲突和社会科学知识的局限性”，它也存在着自身无法克服的缺点：

（1）政府主导的自上而下的制度变迁很难适用于所有地方和所有领域。

政府主导的制度变迁不以一致性为原则，而是通过国家的强制力自上而下地予以落实。

但是，中国是一个幅员辽阔的国家，各地区之间的资源禀赋不同，社会环境和发展机遇也不一样，如果整齐划一地推行中央的制度安排，就有可能违背一些地方的利益，这些地方就可能不按这些制度规范自己的行为，从而使这些制度很难有效率。

这是产生“上有政策，下有对策”现象的原因之一。

（2）政府主导的制度变迁方式容易抑制个人自愿合作的制度变迁的产生。

制度安排有两种：

一种是基础性的制度安排，具有公共物品的性质，是公共选择的结果；

另一种是第二级制度安排。

　　具有个人契约的性质。

一般而言，政府在制度变迁中的作用主要是创设、修改和完善基础性的制度安排，因为这种安排需要大量的费用和多个主体的“一致同意”，要借助于政府的力量。

而第二级的契约制度安排，则具有经济性、自发性和自愿性的特点，涉及的主体少，所需费用低于基础性制度安排，因此，它应是个人之间的事。

但是，目前我国政府的一些活动已渗透到了契约性制度安排方面，出现制度供给过度的现象，如政企不分、政府过多干预市场等。

其后果必然是不利于契约性制度变迁的培育和生成，阻碍市场化的发展和完善。

（3）政府在制度变迁中拥有过大的权力，会导致制度寻租现象的产生。

如一些人抓住指挥部门经济的行政权力不放，力图维持“垄断租金”；

一些人利用价格双轨制及审批特权牟取私利；

一些人利用手中的部门管理权力实行各种摊派；

等等。

　　二、渐进式的制度变迁

　　在由计划到市场的制度变迁过程中，目前世界上主要存在两种方式：

一种是激进式的，如俄国和其他东欧国家；

另一种是渐进式的，如中国。

一个国家究竟选择哪一种方式，取决于改革的约束条件，因为它“界定了改革战略的选择空间”，“有关制度主体就只能从被限定了的选择空间出发，来确定改革战略”。

这些约束条件主要包括改革的初始条件和改革成本。

关于中国改革的初始条件，按照林毅夫等人的分析，主要是：

经济结构严重扭曲和管理体制缺乏效率，而不是经济崩溃和政治危机，这就要求要进行坚决的改革，通过改革来改进经济结构和提高效率并使其成果迅速转化为收益，但并不需要采取俄国和其他东欧国家那样对旧体制一下子推倒重来的创世纪式的变革；

改革前经济中存在着一定范围的市场作用，价格扭曲程度相对较低，相对小的价差使我们得以承受双轨制，并利用之实现价格体系的根本转变；

旧体制下的分权传统和改革之初的财政包干，有利于实行分权化改革，调动地方的积极性；

中国经济上的二元性，如乡村－城市二元性、组织上的二元性、地域上的二元性等，使中国不可能通过激进的改革一下子建立全国统一的大市场。

关于改革成本，樊纲把它分为两种：

一种是“实施成本”，即搜寻、学习新制度安排、为改变制度而重新签约的成本；

一种是“摩擦成本”，是因利益冲突而导致的损失。

他提出，实施成本是改革激进程度的减函数，而摩擦成本则是改革激进程度的增函数。

改革进程开始得越早，越是在旧体制下经济还没有彻底恶化的时候就开始改革进程，一个社会就越可能走上“渐进改革”道路。

越是顽固地企图保留住已经被事实证明是无效率或不再是有效率的旧体制，把改革的事业一拖再拖，越容易走上“激进”的道路。

中国的改革属于前一种情况，而俄国和其他东欧国家则属于后一种情况。

正是这样的初始条件和改革成本的制约，使中国选择了一条渐进式的制度变迁道路。

其主要特征表现在3个方面：

　　第一，从增量改革逐渐向存量改革过渡。

所谓增量改革，是指“不从对资产存量的再配置入手，而着眼于在资产增量的配置上引入越来越多的市场机制”，即从原有体制外探索引入市场机制解决资源的新路子。

如国有企业或农民在完成了他们对政府承担的义务以后的产量增量部分，可以按照市场经济的规则进行安排，包括在定价、销售方式和收益分配方面的安排；

允许在国有经济之旁发展非国有经济；

允许一些新产品的自由定价；

允许在计划分配体制之旁发展出自由市场；

增量改革在不触动原有体制的情况下尝试新的发展模式，一方面避免了因旧制度的惯性对新制度安排的排斥，另一方面由于在体制外不存在由既定制度规定的利益格局，一般没有改革的受损者，不会遭到反对。

更重要的是，随着增量改革的推进，市场力量日益增强，与体制增量相联系的利益主体的政治经济实力不断壮大，逐渐形成对体制存量的压力和吸引力。

这些力量积累到一定程度，就可以对体制存量进行改革，从而实现由增量改革向存量改革的过渡。

从90年代以来我国的改革进程中可以比较清晰地看到改革的这一逻辑进程，如从价格双轨制到绝大部分商品价格由市场调节，资源由计划配置到基本由市场配置，对国有企业的所有权改革，等等，都是对存量体制的根本改革，中国的制度变迁从传统体制外围逐渐向其内核推进。

　　第二，从局部改革逐渐到整体性推进。

由于信息的不完全性，使改革领导者对制度变迁的完整过程和结果缺乏准确的洞察力，只能利用有限的信息作出判断，摸索前进，“摸着石头过河”。

在变革之初，往往会选择一些条件比较好的地区来试验新制度安排，以尽快获得比较利益，并积累经验，使人们掌握有关新制度安排的知识，然后才予以推广。

在我国，政府首先选择东南沿海地区作为战略重点，因为这些地区的地理位置优越、有较好的基础设施，人力资源也较有优势，商品经济历来比较发达，并且这些地区拥有大量的海外华侨，可以发挥血缘关系的优势，吸引海外投资。

因此，在对外开放的过程中，中央政府除了直接投资外，对外商给予优惠政策，还给予这些地方的政府更多的自主权，允许他们大胆地进行试验，从而为这些地区的市场化创新创造了有利的条件。

在试验成功的基础上，中央政府逐渐放开对其他地区的制度准入限制，全方位推进制度变迁。

所以，我国的制度变迁呈现出由局部向整体的梯度推进格局，它大体上可以分为3个阶段：

第一阶段是1978～1983年，宣布对广东、福建两省实行特殊政策，试办经济特区，先由深圳、珠海试点。

第二阶段是1983～1988年，扩大汕头、厦门为特区范围，开放北起大连，南到北海的14个沿海城市。

1985年又开放长江、珠江和闽南三个三角洲地区。

1987年成立海南省，作为特区省。

第三阶段是1988年至今，以明确东西部均衡发展为主要特征。

1989年邓小平指出了东西结合的问题，1992年南巡时反复强调上海和沿江经济发展的重要性。

1995年，中央指出要把战略重点转移到内地包括西部地区。

特别是从1997年开始，随着东南亚金融危机的爆发和我国经济出现的不景气，中央提出了西部大开发的问题。

至此，中央的区域政策逐步统一，缩小了地方政府制度内寻租的空间，实现地方之间协调和一致，使中国的市场化制度变迁进入整体性推进的阶段。

　　第三，先易后难的变迁进程。

主要表现在：

（1）先农村后城市的改革顺序。

中国农村是计划经济最薄弱的地方，国家虽然控制着土地的所有权，但无法控制其实际的使用权，国家的计划控制更多地停留在宏观层面；

与城市相比，农民在计划体制下得到的利益要少得多，因而农民更欢迎市场新体制；

更重要的是，农村的承包制改革几乎全部农村人口都受益，是一种“帕累托改进”，而越是接近“帕累托改进”的体制改革，所引起的利益摩擦和社会震动越小，也就越容易进行。

而城市的改革则会触及到许多在传统体制下的既得利益者，改革的难度也就更大。

（2）先放权让利后产权改革。

在计划体制下，没有真正意义上的企业，只有作为生产单位的工厂。

而从工厂制度到现代企业制度的变革不可能一蹴而就，因为市场环境的培育和企业家阶层的形成需要较长的时间。

因此，必须先进行放权让利的改革，然后再进行企业产权改革。

通过放权让利的改革，为企业产权改革创造了“辅导期”，或为企业进入市场创造了一个“适应期”，政府一方面可以有相当一段时间为企业创造外部的市场环境，另一方面，企业在政府的辅导下可以适当调整组织结构和产品结构，建立新的经营模式，并逐渐使企业领导人完成从“国家干部”到企业家的角色转变，以便顺利地进行产权改革，使企业走上市场。

（3）先微观经济改革后宏观经济改革。

一个完整的、有机的市场经济体制的建立是改革的最终结果，在改革的过程中，市场经济体制的基本制度要素不仅可以、而且必须是逐步甚至逐个引入的。

这是因于微观经济的个别性与宏观经济的相对全面性，把微观经济改革置于优先的位置，更容易发生引致效应大于破坏效应的结果，从而减少制度变迁的社会代价，并通过知识的逐步积累而不断选择更有利的变革方案，以连续的制度响应而完成向市场经济体制的过渡。

在20年的改革历程中，中国首先进行农村改革，然后依次是价格改革、城市工业企业改革以及相关的法律制度建设，这些都属于微观性质的改革。

到90年代，才把建设市场经济体制作为中国改革的最终目标，明确地把宏观经济改革提上议事日程，并日益通过财政、金融、货币和对外贸易等手段从宏观上调控经济，实现了调控手段重点由微观到宏观的转变。

　　改革开放的20多年来，中国保持了经济的持续高速增长，顺利实现了前两步战略目标，计划经济体制逐渐向市场经济体制过渡。

中国的成功奇迹归根到底是在政府的主导下实行了渐进式的改革战略，这种战略有着激进改革无可比拟的优越性：

（1）减少制度变迁风险，使制度变迁平稳有序地推进。

虽然世界上存在着比较成功的市场经济模式，以致一些西方学者非常推崇事先设计一个完美的变革蓝图，采用激进的改革方法在极短时间实现向市场经济的过渡，俄国和其他东欧国家的“休克疗法”就是一个典型的例子。

但是，事实证明，这样的道路并不成功。

这是因为，转型的国家虽然可以通过书本或其他传输渠道获得有关市场经济的知识，但并不能获得那些难以言传的、只能靠直接实践活动才能获得的知识。

更何况，任何一种市场经济的模式都是在一个相对特定的条件下形成的，它不可能完全照搬到别国那里去。

这种信息的不完全性决定了决策者几乎不可能事先设计出一个完美无缺的市场化方案，而一次性地迅速实现市场制度变迁。

如果一开始就大规模地整体地对旧体制进行根本改造，其可行性和适应性都存在着很大的风险。

此外，激进的改革会使新的制度安排与旧的制度结构产生不相适应而不能发挥作用。

而中国渐进式的变迁，是先在局部地区和部门、原有体制旁边进行试验，在取得成效后，对其他领域产生了“教育和示范效应”与正的“收入效应”，才一步步把制度变迁引向深入。

而且，新制度安排的时机、步骤、利弊和进程都在政府的把握范围内，保持了制度变迁的相对稳定和有效衔接，实现制度变迁的有序推进。

（2）减少制度变迁的成本。

激进式的制度变迁由于在极短的时间内就触及到传统的制度内核，因而会损害到较多的既得利益者，使社会的利益格局急剧分化，导致利益的不平衡，引发一系列新的矛盾；

由于没有较好的变革积累，新制度的收益又存在一定的时滞，难以对失益者进行适当的补偿，因而会引起社会的动荡不安，增加制度变迁的成本。

而渐进式的变迁则不同，它以局部的、试验性的方式进行改革，可以把试错的成本分散化，避免过大的失误。

另外，渐进式变迁能够及时提供在哪些领域进行改革具有最大收益的信号，使制度产生自我强化的效果，沿着可以取得成效的方向推进，减少了制度变迁过程的实施成本。

最后，渐进式的变迁有较好的试验积累，并随着经济实力的增强可以对制度推广所造成的失益者进行适当的补偿，从而减轻他们对变革的抵制，减少制度摩擦成本。

　　但是，渐进式制度变迁也存在一些弊端，主要是：

由于各地利用市场机制的先后次序不同，导致地区之间的不平衡发展，形成制度变迁水平的区域性差异，并可能因此引起地区之间的摩擦，影响统一市场的形成；

渐进改革所产生的良好的经济绩效可能会被人们当作反对较为激进的对传统体制深入改造的借口，从而延缓制度变迁的进程；

利用局部改革和增量改革的成效对传统体制和失益者进行的补偿可能使旧体制能继续维持下去，而不需变革；

改革的不配套使某些必要的改革措施滞后，出现调节机制上的真空；

长期的双轨制也为寻租和腐败提供了便利的机会。

因此，需要认真分析改革过程中出现的各种新情况、新矛盾，克服变革的阻力，抓住变革的时机，不断实施新的改革措施，最后进行总体推进和突破，才能实现对传统体制的根本变革。