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技术含量不高，同时导致了出口劣势，低成本、低技术含量的产品在国际市场上步履维艰。

所以，我们的政府应在项目立项，创业融资，产品出口方面对民营企业多加扶植，作一个合格的政府。

在民营企业的发展与能源、资源、环境相矛盾时，我们的政府应贯彻科学发展观的宗旨，协调好经济增长与资源、环境的矛盾。

不能一味的追求经济的增长，忽略了能源环境的保持。

总之，我们应积极响应省长吕祖善的号召，把浙江地方政府长期以来的“无为而治”向“有为而治”转变。

高举邓小平理论伟大旗帜，深入贯彻“三个代表”重要思想，积极转变政府职能，为民营企业服务好，为广大人民群众服务好，促进浙江省全面、协调、可持续的发展。

例文4《确保“浙江列车”继续高速前进——转变政府职能，让政府成为一个合格的市场经济的宏观调控者》

这篇文章的题目已经清楚的表明，作者对问题的论述基本上是从政府的角度出发的。

尽管我们的确一再强调公务员录用考试的申论答题的角度是政府或政府工作人员，但是这并不表明考生完全可以置其它方面于不顾，特别是给定资料本身涉及到其它方面尤为如此。

说公务员录用考试的申论答题应该从政府或者政府工作人员的角度出发，只表明考生在答题时，应该把自己设想为一个正式的政府工作人员，因此应该从政府这一更为宏观的视野而不是从个人这一非常狭小的视野来看问题而已，根本不是说眼睛里只有政府这两个字。

否则的话，对答题要求的理解就太过于偏狭和肤浅了。

这篇例文4所以没有能被判为较好之作，而只被判为一般或中等之作，原因就在这里。

的确，我们通读这篇文章，所看到的就只限于政府这一方面提出了一些困扰我省民营企业进一步发展这一问题的各种措施。

这些措施首先被作者概括为“转变政府职能，作一个合格调控者”，然后再被作者分析为以下几个具体的方面，即第一，从全能型向服务型转变，第二，为民营企业开拓更为广泛的创业天地，第三，对民营企业进行正确引导、适度扶持，最后第四，贯彻科学发展观的宗旨。

应该说，这些具体的方面，就其内容而言，都是不错的，但却又是无法彻底解决问题的。

正像给定资料所表明的那样，问题的根源中有一些出在企业本身，如家族化管理以及不能留住人才等。

解铃还需系铃人。

企业自身的根源必须由企业自身来消除，仅靠政府是难以奏效的。

现在文章只强调政府这一面需改变职能而不提及企业也要做出努力，与其文章自身的行文也颇矛盾。

细读文本，读者们不难发现，作者在第一自然段中对问题的根源所作的分析中已经既提及政府方面也提及企业方面——如“家族感情的制约”，既然如此，就没有理由在下面提出解决问题的对策时只涉及政府而不顾及企业一面。

仅就逻辑而言，也是不严密的。

因此，如果要在提及解决问题的对策时只涉及政府一面而不兼及企业一面，也必须在逻辑上做出适当的技术处理——比如可以用“撇开企业自身这一方面不谈，但就政府这一方面而言，政府应转变职能，作一个合格的宏观调控者”这句话来做一过渡与转折，这样就不但颇为自然而且还可以免去逻辑上不对应的毛病。

值得庆幸的是，作者提出解决问题的对策时偏于政府而不是偏于企业，要不然就只能厕入较差之作的行列了。

因为，不管怎么说，第一，解决问题的关键或者重要的方面的确在政府而不在企业；

第二，作为试题的给定资料的内容本身，其侧重点也在政府，尽管就篇幅而言，涉及政府方面的并不比涉及企业方面的来得更多，但考试的命题所在却显然时侧重政府方面的。

毕竟说到底，这是公务员录用考试，而不是企业招聘人才的考试。

城市农民工社会保障问题初探

城市农民工已经日益成为一个不容忽视的规模巨大的特殊社会群体。

他们为城市创造了巨大的社会效益和经济效益，但他们的社会保障问题却一直无人问津。

这不仅严重地阻碍了我国城市化的进程，也不利有“三农问题”的解决。

因此，从建立城市农民工社会保障制度的现实意义以及具体制度的设计方面，对城市农民工这个特殊社会群体的社会保障制度进行探讨是必要的。

关键词：

城市农民工社会保障城市化初探

一、城市农民工社会保障的现状

城市农民工（以下简称“农民工”）是指在城镇中务工的具有农村户口身份的劳动者。

他们为我国城市现代化建设作出了巨大的贡献，但是他们却游离在城市和农村的边缘，得不到基本的身份认同，长期以来被无情地拒之社会保障的大门之外。

从失业保障方面看，城市居民在失业期间有失业补助，而农民工却没有，他们在失业期间多是*积蓄，或向他人借钱维持生计，也有一部分人不得不重回农村老家。

从医疗方面看，很多农民工生病以后仗着年轻、身体好、硬挺着而不去医院看病；

遇到不得不看的病，绝大部分也只能是自费，用工单位通常在不得已的情形下只垫付很小一部分费用。

从住房方面看，农民工是无法享受福利分房或在政府提供补贴的情形下购买商品房的。

他们一般都合伙租住于城乡结合部的农居点，建筑工人往往住在工地附近的工棚里。

农民工居住点大都拥挤不堪，采光和通风条件较差，通常是城市的卫生死角。

另外，像养老保险、工伤保险，最低生活保障等就更不必提及。

从某种程度上可以说目前城市农民工的社会保障是近乎缺失的。

农民工社会保障制度的缺失，究其原因主要在于：

（1）农民工在城镇的边缘性社会地位是其社会保障严重滞后的根本原因。

正处在转型加速期的中国社会仍带有明显的二元特征，附着了太多利益的户口仍在发挥着作用。

没有城镇户口就不能平等地享受到城镇居民的最低生活保障待遇；

不是城镇职工就不能平等地享受养老、医疗、失业等社会保障待遇（尽管这种体制具有过渡性），正是这些结构性的制度安排使农民工处于城市社会的底层而成为边缘群体，也正是这种边缘性的社会地位使其难以享受社会保障权益。

（2）社会保障立法不健全，政府及社会重视程度不够。

我国尽管在1998年以来就建立了城镇职工养老、医疗保险的相关法律，但关于农民工的社会保障问题没有相应的立法。

由于缺乏相应的法律保障，使他们的社会保障工作难以实现强制性原则。

同时很多城市把眼光着眼于地区利益，为解决城市居民就业问题，对农民工频频设卡，不重视、不解决农民工的就业问题，更不用说他们的社会保障问题了。

部分民营企业、个体工商户业主对社会保险缺乏正确认识，错误地认为参保是加重企业负担，瞒报应参保人数。

（3）农民工自身社会保障意识较差，这在一定程度上缓释了问题的紧迫性。

农民工对于用人单位和自身参保持无所谓的态度，其理由主要有：

缴纳保险费减少了现金收入；

担心将来社会保障没有“保障”；

怕失去工作机会而不敢向用人单位争取社会保障权利等。

（4）一些思想观念客观上阻碍了农民工社会保障制度问题的解决。

这些观点认为目前建立农民工社会保障时机不成熟；

农民工仍与土地保持着一定的权属关系，土地可以做其生存保障的兜底性载体；

农民工流动性强，农民工在跨省、跨县市流动就业时，也因为各地标准不统一而使社会保障转移的实践可操作性很差等等。

（5）资金问题也是农民工社会保障迟迟没有提上日程的客观原因之一。

近几年，国家和政府集中精力与财力加强城镇社会保障改革与建设，以确保经济体制改革的顺利进行，但是城镇职工养老保险、失业保险等仍旧陷入资金困境。

随着越来越多的下岗人员走出再就业中心以及企业的继续裁员，领取失业保险金的人越来越多，支出呈现明显的上升趋势。

当城镇社会保障制度运行受到资金限制时，若再将庞大的农民工群体考虑在制度范围内，必然要面临更为严重的资金困难。

二、建立农民工社会保障制度的现实意义

（一）解决“三农问题”，全面建设小康社会的需要

全面建设小康社会的宏伟目标最艰巨的任务在农村，温家宝总理在十届全国人大二次会议上作政府工作报告时强调，解决农业、农村和农民问题，是我们全部工作的重中之重。

笔者认为，解决“三农问题”的一个主要措施就是把农村剩余劳动力从土地中解放出来，向非农产业和城镇转移。

由于当前农业收入增长缓慢，农民工希望在城市中通过非农产业劳动增加收入，正如此他们与城镇居民一样也面临失业、工伤、职业病等相同的风险。

如果我们没有建立与其风险相适应的农民工社会保障制度，迫于生计，进城农民就无法摆脱对土地的天然眷恋，那么在每人都拥有一份土地的情形下，农业的规模化、机械化和现代化将遥遥无期。

从长远角度看，这不利于“三农问题”的尽快解决。

（二）实现社会公平、维护城市社会稳定的需要

市场根据经济效率向生产要素供给者提供报酬，要促使经济效率增长，就必须使报酬有差别，这种差别不仅是客观的，并且差别本身是经济运行的动力。

但这种差别必须有一个度，就是不能危害社会公平，即经济效率得兼顾公平。

农民工对促进城市经济增长，拉动内需，做出很大的贡献，同时又转移了大量农村剩余劳动力，逐渐缩小了城乡差距。

可以说，农民工已深化成一种强大的改革力量，推动了中国以社会主义市场经济为目标模式的改革不断深入和发展，提高了市场经济运行的总效率。

但我们也要看到，大多的农民工被排斥在城市的社会保障体系之外。

另外，农民工容易在遇到生活风险时铤而走险，成为城市社会稳定的一大隐患。

究其原因，笔者认为在城市遭受到“非国民待遇”，特别是社会保障的严重滞后乃至缺失是诱发他们的思想和行为失范的根源。

农民工从事着苦、累、脏、险职业或工种，但他们却处于都市的“边缘化”生存状态，这往往容易使农民工萌生对城市文明和城里人的反感情绪，这种情绪从积累到宣泄，则构成了城市不稳定的诱因。

因此，把农民工纳入社会保障体系，给予农民工正当的社会认可和人文关怀，不仅有利于兼顾经济效率与社会公平，还可以从一定程度上减少社会动荡的因素，维护社会的稳定运行。

（三）提高我国城市化水平的需要

城市化是指一国在工业化进程中，人口、产业（或资本）不断从农村向城市集聚，城市数量越来越多，城市人口越来越多的过程。

我国的城市化进程在二元社会结构的影响下，在改革开放前的二十多年时间里一直停滞不前，严重滞后于工业化进程，呈现出“工业国家，农村社会”的特征。

改革开放以来，中国城市化处于快速发展期。

城市化水平从1990年的18.96%提高到2000年的36.1%，但与发达国家的城市化水平仍相差甚远。

城市化滞后引起或加剧了我国经济社会发展中的一些突出问题。

如农民收入过低和增长乏力、就业压力大等，在很大程度上均与城市化滞后有关。

而提高城市化水平最重要的实际措施之一就是建立面向农民工的社会保障制度。

但由于前述种种原因他们至今尚未被纳入城市社会保障体系之中，加上其他因素，致使农民工仍然处于流动状态，从而严重阻碍了我国城市化水平的进一步提高。

根据有关专家预计到2010年及21世纪中叶我国城市化水平将分别达到45%和65%。

笔者认为，如果没有建立农民工社会保障制度，这些目标是很难顺利实现的。

（四）社会保障制度改革的长期目标的需要

由于客观条件的制约，我国社会保障制度的覆盖面还相当狭窄，这很难体现我国的社会主义制度的优越性。

因此，要与我国的社会主义制度相适应，就必须建立城乡统一的一元化的社会保障制度，这是我国社会保障制度改革的长期的发展目标。

此目标虽然在短时间内难以实现，但近期多元化的社会保障制度安排可作为一种过渡。

因此，我们不能忽视农民工这一日益庞大的社会群体的社会保障问题，考虑把农民工纳入社会保障体系也是必要的。

从长远来看，既能减少未来社会保障制度改革的阻力与成本，又不会扭曲迈向城乡一元化社会保障目标的路径。

三、农民工社会保障制度的具体建构

（一）农民工社会保障制度的具体设计

相当一部分农民工处于流动不居的状态，加之所从事职业也各具特色，因此在构建农民工社会保障制度时，不应采取一刀切的办法，而应该采取分类分层的保障办法。

根据农民工所从事的职业特点及流动程度不同，可将农民工大致分为两类：

1有雇主且职业稳定、有固定收入的农民工。

此类农民工绝大部分已在城市生活多年，市民化程度较高；

2有雇主但职业不稳定、也无固定收入或者无雇主的农民工。

此类农民工一般流动性较强，市民化程度较低。

对于第一类农民工其社会保障项目的设置，及经费筹集方式均可与城镇居民相同。

对于后一类农民工，由于其流动性较强，因此，对他们应采取比较灵活的政策。

1.工伤保障制度

从层出不穷的农民工工伤事故到规模惊人的农民工职业病群体，以及由此而导致的数不清的劳资纠纷，均决定了针对农民工的工伤保障制度应当作为我国最基本的社会保障项目尽快得到确立，这也是几乎所有建立了社会保险制度的国家普遍优先考虑的保障项目。

根据我国1996年10月1日开始实行的《企业职工工伤保险试行办法》第二条规定“中华人民共和国境内的企业及其职工必须遵照本办法的规定执行。

”笔者认为这里的“职工”也应当包括企业中非固定工和合同工的农民工。

因为其一，我国当前的工伤保险制度实行用人单位单方责任原则和无过错责任原则。

用人单位无论对工伤是否有过错，都应当全部负责受伤害职工的经济损失，这既不能在合同中约定减免，也不能以受伤害职工有过失而推却。

这种建立在劳动法上的工伤赔偿机制，应当对所有劳动者都发生作用，而不能仅保障城市职工而排除农民工。

其二，在工伤发生的高频率下，受支付能力限制，国家在立法上提出了强制保险要求，即规定用人单位必须以投办保险方式或兼用投办保险和直接支付的方式承担对工伤职工的全部赔偿责任，并且承担全部保险费的缴纳义务。

而且工伤保险项目不存在诸如养老保险之类的个人帐户积累与接转问题，成本也不高，在实践中亦于操作。

因此考究立法原意，农民工是应当在工伤保险之列的，然而在具体执行中却往往发生偏差，将农民工排斥在外。

作为一种职业风险的分散机制，笔者认为这里农民工无需按本文上面所述的分类，而应当由用人单位按照普遍性的原则全部参加工伤保险。

2.医疗保障制度

笔者认为对于农民工的医疗保障首先应按本文前述的分类标准进行分类。

对于第一类农民工，由于他们市民化程度高，可以参加当地的职工基本医疗保险。

而对第二类农民工，可让其参加专为农民工设立的医疗保险基金。

具体而言，首先该医疗基金有个缴费的底线，所有农民工都要按此标准缴纳，按此层次享受的待遇为基本医疗待遇。

如果该农民工有特殊的要求，需要更高的保障，可以多缴费参加大病统筹，这部分多缴的费用纳入民工的个人帐户。

到发生医疗支出的时候，缴费多的农民工享受的待遇要比仅缴纳最低缴费额的民工要高。

而具体高多少需要由当地政府根据本地实际情况制定具体的办法。

其次，农民工也可根据在当地的服务年限享受有差别的医疗保障待遇。

例如农民工在某地劳动时间越长，其享受的保障待遇越高，反之相反。

3.失业保障制度

对于农民工的失业保障，笔者首先认为也应按本文前述的分类标准进行分类。

农民工从进人城市开始就要登记，缴纳较低的保险费。

在确定工作之后，用人单位向专为农民工设立的失业保险基金缴费，同时农民工转而缴纳相对较高的失业保险费。

如果农民工职业稳定、有固定收入达到一定年限，即成为第一类农民工，则可以参加城镇职工失业保险，同时将已在农民工专门的失业保险基金中享有的份额转人城镇失业保险基金中。

农民工失业以后，如果在失业保险年限内可以由社会保险管理机构按月或按季度统一发放失业保险金；

如果民工选择回农村，可以一次性返还基金中可返还的数额。

其次，有学者建议由有关部门实施“公共劳动”形式的农民工“失业保障”机制，给他们提供公共劳动机会，同时也将比较散乱的农民工纳入一定管理体系。

笔者认为这种失业保障机制对农民工而言是个很有益的设想，可行性颇高。

我国目前公共服务很不健全，从市政景观来看，街道上尘土飞扬、垃圾堆积、铺面不洁，城市环卫劳力十分有限；

然而同时大量年轻力壮的失业农民工四处游荡、无所适从。

如果由有关部门组织他们参加公共服务型的劳动不仅可以解决他们的就业问题，还能发挥“社会安全阀”的特殊保障功能。

4.养老保障制度

对于第一类农民工，应该将他们纳入城镇社会养老保险体系，其养老保险的缴纳办法可以视同于城镇职工，即企业缴纳基本养老保险费的比例一般不得低于企业招用农民合同工工资总额的20％，个人缴纳部分一般不低于本人工资的7－8％。

对于第二类农民工，则可以设计一种过渡性的方案，比如制定一定范围内不同档次的缴费率供农民工自愿选择，同时规定凡雇佣农民工的企业必须根据农民工自愿选择的缴费率而缴纳相应档次的基本养老保险费。

对于进入城市从事经营性的自雇性农民则可以参照城镇个体工商户的保障制度安排。

（二）农民工社会保障制度的配套机制建设

1.农民工社会保障制度的基金筹集机制

农民工社会保障制度的运行同城镇劳动者社会保障一样，都面临着基金短缺的难题。

特别是农民工社会保障起步晚，其基金缺口会更大。

农民工社会保障基金的筹集应该开辟新思路。

首先，运用税收优惠政策激励和支持用人单位为农民工缴纳社会保险费。

例如，规定企事业单位为农民工缴纳社会保险费可在税前列支，还可按其缴费额度确定减免税的年限和比例。

其次，对完全市民化的农民工，实行承包土地转让制度，将其转让收入全部或部分纳入农民工社会保险基金，并折算成本人一定年限的个人帐户积累额。

这既可以农民工社会保障个人帐户的积累，又可以促进农村土地经营规模的扩大。

对于其他农民工，我们从土地的社会保障功能的角度来看，把农业税改为农民社会保障税，并将其收入转入农村社会保障基金和农民工社会保障基金。

最后，在农民工输入城市与农民工输出地区建立一种横向的财政支付制度。

农民工在城市工作，为城市创造了巨大的社会效益和经济效益，但是他们享受城市公共产品的份额缺明显低于城市居民。

为此，建立这种财政支付制度可以看作是城市对农民工的补偿。

此种财政转移支付占该市财政收入的比例应当依来源于财政转移支付接受地的农民工总数占该市总劳动力的比例来确定，对于这种财政转移支付的资金，应当全部进入财政支付接受地区的农村社会保障基金和农民工社会保障基金。

2.建立农民工工会组织

在现今的中国，同样是劳工阶层，城市居民可以拥有属于自己的组织——工会，来保障和维护其合法权益，但身份尴尬的城市农民工却没有属于自己的组织，他们依法结社的宪法权利被无情的剥夺了。

因此，为了让农民工阶层的利益诉求能够通过合法的、制度性的管道加以聚合和表达，充分维护农民工社会保障利益和其他合法利益，笔者建议在城市中按照街道设立农民工工会，该工会主要负责本街道辖区内农民工的管理和服务工作：

首先，对本辖区的农民工实行登记，按照前文的标准进行分类，并对这些登记数据实行网络化管理，这是确保农民工社会保障制度具有可操作性的一个前提。

其次，在农民工工会中配备农民工社会保障巡视员，负责处理农民工社会保障事宜，充分发挥对农民工社会保障的监督作用；

敦促用工单位与农民工签订劳动合同，为陷入劳务纠纷的农民工联系律师事务所等法律服务机构，提供法律援助，帮助农民工运用法律手段保护其社会保障利益。

最后，农民工工会应当是失业农民工从事社会“公共劳动”的管理机构，当农民工失业时，工会组织应该根据该农民工自身条件为其提供或介绍从事城市社会公共劳动的机会。

3.农民工社会保障的异地转移机制

农民工流动性大，特别是有回乡务农的可能性，因此农民工社会保险的异地转移成为一大操作难题。

在如今农村社会保障体系没有完全建立的情形下，农民工的保险无法向农村转移。

如果不转移，农民工社会保障就无法连续，农民工只能在终止、解除劳动关系或离开原就业地时，用一次性领取的方式来享受其社会保障待遇。

这实际上根本起不到社会保障作用，所以现阶段建立农民工社会保障的异地转移机制是必要的。

笔者认为欲使异地转移机制具有可操作性，必须充分发挥农民工工会组织的作用。

初步设想城乡间的转移有农民工工会组织与农民工原农村住所地的县级或乡镇级社会保障机构共同操作，城城间的转移机制有两城市间农民工工会组织共同操作。

建立农民工社会保障的异地转移机制必将遇到很多现实困难，不可一蹴而就，应在实践中不断摸索循序渐进。

但是笔者最后强调一元化的社会保障制度是我国社会保障制度改革的终极目标。

建立农民工社会保障的异地转移机制只是暂时、过渡性的，其必将被一元化的社会保障制度所替代。

实施环境保护的可持续发展战略

　　在现阶段，人们都在谈论如何积极营造一个可持续发展的生存环境，以求为自已子孙后代建立一个良好的社会生态环境，而人们赖以生存的环境，相反地，却在逐步地走向恶性循环，人们生存的活动范围逐步缩小。

当今生存环境已经开始呈现出穷途末路的局面了，而我们在今后的生活中需要的是一个健康的、持续发展的，有利于人类生存、生产的生态环境，能够使环境保护朝着可持续发展的方向良性循环。

　　为实现环境保护的持续发展，必须控制人口数量，提高人口素质，建立正确的资源、环境价值观念，改变过去掠夺式的、挥霍式的生产和生活方式，爱惜和保护有限的自然资源及人类赖以生存的社会环境。

同时，需要随时调整自身与自然环境的关系，充分认识人既是地球生态系统的中心，又是地球生物组成的一员，人们应做的不是征服自然而是与自然和谐共处，使社会的进步和环境保护相协调。

因此，在制定环境保护的可持续发展战略时，应该努力做到以下几个方面：

　　首先，国家环境法律工作者在制定与环境有关的法律时，必须密切注意生态环境与人类生存的相互关系，力求使环境保护的可持续发展能够在法律条文中得到良好的体现，同时兼顾社会经济效益和人类生存发展。

环境保护，在另一个角度上也是对社会环境和经济环境的一种保护，而且人类生存的环境时刻都同人类的社会活动相互作用、相互制约着，两者互为前提，缺一不可。

在现实生活中，环境保护的可持续发展并不是抑制经济增长，相反地会促进和鼓励经济增长；

环境保护的可持续发展还重视增长数量，追求改善质量、提高效益。

节约能源。

养活废物，改变传统的生产和消费模式，实施清洁生产和文明消费。

因而，制定环境方面的法律，首当其冲地必须将环境法作为一个独立的法的部门，视其所调整的对象的特殊性而制定相应的政策。

　　其次，在环境保护的落实方面，环境管理机构必须依照国家环境法的指导思想和基本原则，严格按照国家有关环境保护的各种法律制度，针对环境案件的实际情况做出相应的处理方法，以使可持续发展能够有效运行下去。

可持续发展重在以保护自然为基础，包括控制环境污染，改善环境质量，保护生命支持系统，保护生物多样性，保持地球生态的完整性，保证以持续的方式使用可再生资源，使人类的发展保持在地球承载能力之内。

因此，各个国家在进行环境保护时必须考虑到这些因素，正确处理环境保护与人类社会发展的关系，不能片面地强调保护和改善环境，也不能不顾生态环境的随能力而盲目地追求人类社会发展。

尤其对广大发展中国家来讲，只能在适度经济增长的前提下，关注社会发展状况，结合当地现实情况，寻求适合本国国情