理论研究关于重构我国专门检察制度的思考.docx
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理论研究关于重构我国专门检察制度的思考
理论研究:
关于重构我国专门检察制度的思考
当前,铁路检察院管理体制改革基本尘埃落定,铁路检察机关人财物移交所在省,实行属地管理,铁路企业管理检察院的模式被彻底废除,铁路专门检察制度迎来了持续发展的良好契机。
这种改革模式在一定程度上契合了党的十八届三中全会确定的司法体制改革方向,但现有管理体制的某些弊端依然存在,仍有继续深化改革的空间。
因此,在修订《人民检察院组织法》时,有必要考虑明确铁路检察机关的专门检察院地位,各省内完善两级铁路检察院建制,甚至可以考虑以铁路检察机关为基础组建交通运输检察机关,以适应交通运输领域“大部制”改革对司法保障服务的需要。
专门检察制度是国家在特定的组织系统内设置检察机关,以其专属的管辖权来保护特定领域(如铁路系统、军事领域)的社会关系及相应权益的检察制度,是中国特色社会主义检察制度的重要组成部分。
这一制度下的专门检察院,其范围和种类,因无现行法律明确规定,除军事检察院外,其他尚不被社会公众普遍认同,不利于专门检察制度的长远发展。
本文以铁路运输检察院为视角,简述专门检察制度的产生、发展历程,并试图对其改革完善提出参考意见。
一、专门检察制度的前世今生
1.专门检察制度的历史沿革。
我国的专门检察制度从无到有,从有到撤,再到恢复重建,几经周折,走过了一条极不平凡的发展之路。
以铁路检察制度为例,她历经初创、撤销、恢复重建、改变隶属关系和管理体制改革的艰难曲折的发展之路,才日臻成熟完善。
(1)初创。
我国的专门检察制度主要渊源来自于前苏联,考虑到铁路在国民经济中的特殊重要地位,其本身具有跨区域性以及社会治安等因素,同时“具有高度集中性、大联动的小社会、半军事化管理的特点”,新中国成立初期就逐步在铁路系统建立起专门检察机关。
1953年5月,最高人民检察署向中共中央提出建立铁路水运等专门检察署的意见,得到中央批准。
同年10月16日,铁道部根据中央的批示精神,在天津成立天津铁路沿线专门检察署。
这是新中国设立的第一个铁路专门检察机关。
1954年4月10日,第二届全国检察工作会议通过的《决议》,要求有重点地建立铁路、水运沿线的专门人民检察署,并在同年8月13日《中华人民共和国检察署条例草案(初稿)》中对铁路、水上运输专门检察署作出规定。
1954年宪法明确将“专门人民检察院”写入。
1954年9月颁布的《人民检察院组织法》进一步规定设立专门人民检察院,同时规定“专门人民检察院的组织由全国人民代表大会常务委员会另行规定。
”这是我国最早的关于专门检察制度的宪法法律依据。
据此,专门检察院得到迅速发展。
1955年1月,最高人民检察院建立铁路水上运输检察院,部分地方相继建立铁路运输检察院和水上运输检察院。
1956年2月高检院制定下发《各级人民检察院编制方案(包含勤杂人员在内)》,规定各级铁路、水上运输检察院共101个,编制1504人。
到1956年初,铁路运输检察院的各级机构普遍建立,全国15个铁路局及50个铁路分局均相应建立铁路运输检察院及其分院。
(2)撤销。
好景不长,当时的铁路司法系统可谓昙花一现。
到1957年由于“左”的思潮对国家政法工作的影响,检察机关的一般监督和其他监督职能受到直接批判。
8月,根据国务院第56次会议决定,撤销铁路专门运输检察机构,有关业务工作交由地方检察院管辖。
水上运输检察院也一同被撤销。
1968年开始,全国各级检察机关自上而下被彻底砸烂,当年年底最高人民检察院被撤销。
1975年宪法第25条第2款规定:
“检察机关的职权由各级公安机关行使。
”我国检察制度被迫中断,专门检察制度的宪法依托也彻底失去。
(3)恢复重建。
随着十年动乱的结束,1978年我国各项国家制度得以恢复。
1978年宪法重提“专门人民检察院”。
1979年《人民检察院组织法》第2条第1款规定国家设立专门人民检察院,第4款对专门人民检察院的种类进行明确界定:
“专门人民检察院包括:
军事检察院、铁路运输检察院、水上运输检察院、其他专门检察院。
”并规定其设置、组织和职权由全国人民代表大会常务委员会另行规定。
由此专门检察制度的建设有了具体明确的法律依据。
1980年10月25日,铁道部、最高人民检察院发出通知,决定在北京设立全国铁路运输检察院,同时在各铁路局所在地设立铁路运输检察院(后改称铁路运输检察分院),在各铁路分局所在地建立铁路基层检察院。
到1982年5月,全国20个铁路局、62个铁路分局所在地均建成两级铁路检察院并正式办案。
(4)改变隶属关系。
经中央批准,1987年5月31日,全国铁路运输检察院被撤销,最高人民检察院内设铁路运输检察厅,协调指导全国铁路运输检察业务;保留铁路运输检察分院及铁路运输基层检察院,变原来的三级建制为两级建制,隶属于铁路运输检察分院所在地的省级检察院,分院由所在铁路局和省级检察院双重管理,人财物由铁路企业管理,业务工作接受省级检察院领导,铁路基层检察院所属关系不变,仍由所在各铁路分局和铁路检察分院双重领导。
之后,随着全国铁路局的微调和铁路分局的撤销,两级铁路检察机关的建设有过细微变化,各铁路基层检察院人财物均由所在铁路局直管。
到管理体制改革前,全国共设立17个铁路运输检察分院、59个铁路运输基层检察院。
(5)管理体制改革。
随着国家法治进程的加快,铁路企业管理检察院的体制,与司法属性不相适应、与法治建设不相协调的弊端备受诟病。
铁路检察机关恢复重建后的30年,就一直让人们质疑了30年,改革之声,甚至撤销之音甚嚣尘上。
其中最突出的就是,企业管理司法机关本身就违反了“自然正义”原则中“任何人不得做自己案件的法官”的基本原理。
进入新世纪后,铁路检察院管理体制改革被纳入中央司法体制和工作机制改革的总体部署。
2004年,中央21号文件明确,要改革有关部门、企业管理公检法的体制,将铁路公检法纳入国家司法管理体制。
2009年7月8日,中央编办下发关于铁路公检法管理体制改革的通知,确定了铁路检察院人财物管理与铁路部门、企业全部分离,一次性纳入国家司法管理体系,移交给驻在地省(自治区、直辖市)党委和省级人民检察院,实行属地管理的总原则。
2010年12月8日,最高法、高检院、中央编办、财政部、人力资源部、铁道部联合印发《关于铁路法院检察院管理体制改革若干问题的意见》,对管理体制改革后铁路检察院的干部管理、法律职务任免、业务管辖、资产移交、经费保障等作出具体规定。
根据中央有关工作部署,到2012年6月30日,全国两级共76家铁路检察机关全部移交给所在省(自治区、直辖市),以省为单元实行属地管理。
铁路检察院业务管辖范围、办案体制机制和司法程序等在新的法律、规定实施前暂时保持不变。
2.改革后铁路检察机关的现状。
目前全国17个铁路运输检察分院、59个铁路基层院,遍布于全国除西藏自治区(其铁路案件由西宁铁路运输检察院管辖)、海南省(其铁路案件由广州铁路运输检察院管辖)及特别行政区、台湾省以外的29个省级行政区域内。
其中,改革后有铁路基层检察院而没有分院的省份12个(包括仅有一个铁路基层院的省份7个,有5个铁路基层院的吉林省);“一管一”(一个分院管辖本省内1个铁路基层院)的铁路运输检察分院3个;“一管多”(一个分院管辖本省内2个及以上铁路基层院)的铁路运输检察分院14个;跨省管辖铁路基层院的铁路运输检察分院8个。
根据有关规定,移交后两级铁路检察院均作为省级人民检察院派出机构,由所在省级有关机构直接管理,其中铁路基层院接受省级检察院和铁路运输检察分院的双重领导。
省级检察院领导设置在本省(自治区、直辖市)区域内的铁路运输检察分院的工作;区域内未设铁路运输检察分院的省级检察院,领导本省(自治区、直辖市)区域内的铁路基层院队伍建设、人财物管理等工作,并督导本省(自治区、直辖市)区域内的铁路基层院执行上级铁路检察院业务工作部署。
铁路运输检察分院领导设置在本省(自治区、直辖市)区域内的铁路基层院的工作,同时领导属于本铁路局域范围但设置在外省(自治区、直辖市)区域内的铁路基层院业务工作。
与上级铁路运输检察分院不在同一省(自治区、直辖市)的铁路基层院,应当向所在省级检察院报告检察业务工作。
3.几大转变。
铁路检察管理体制改革是落实中央司法体制和工作机制改革的重大举措,也是铁路检察机关自身科学发展的客观需要。
铁检机关改革移交的完成,在宏观层面上实现了几大转变:
一是领导体制上,将铁路部门、企业管理铁检机关人财物,改由所在省级检察院分级直管检察业务及人财物,使铁检完全纳入国家司法管理和检察业务领导体系,消除了多年来人们对“企业办司法”的质疑。
二是队伍管理上,将符合条件的检察人员转为国家公务员,使铁检由企业干部管理机制转变为国家公务员管理体制,实现了检察队伍建设规范化,有利于提升铁检机关的执法公信力和铁检干警的职业荣誉感。
三是检务保障上,铁检机关经费来源与铁路部门、企业供给管理完全脱钩,转变为由省级财政全额保障经费,有利于打破铁路部门、企业利益的掣肘,实现司法保障规范化。
四是隶属关系上,由原来的铁检分院直属直管跨省铁路基层院,转变为以省为单元的铁检领导管理机制,分院对地处本省的铁路基层院继续直属直管,对地处外省的原所属基层院继续领导其检察业务工作,其队伍建设和人财物管理由所在省级检察院直接负责。
单就人财物的管理来说,这种改革模式是对党的十八届三中全会关于“探索与行政区划适当分离的司法管辖制度”的司法体制改革的先行先试,其运行状况具有一定的示范作用。
二、当前铁路检察机关面临的现实困局
1.铁路检察机关专门性之争。
铁路检察机关的专门属性原本是毋庸置疑的,出现争议源于对1982年宪法有关条文的理解。
1982年宪法第130条只将“军事检察院”明确列为专门人民检察院,而一个“等”字便让铁路检察机关的专门性地位变得摇摆不定,到底是包含在其中,还是游离于其外,一时成了人们争论的焦点。
更有甚者,1983年人民检察院组织法的公布,删除了原1979年组织法第2条第4款,专门检察院的种类更加模糊。
于是,有观点认为,“1983年修订《人民检察院组织法》时,考虑到铁路系统要逐步改制为企业,删除了铁路运输检察院作为专门检察院的内容,此后对铁路运输检察院作为派出检察院管理。
”“我国目前设置的专门人民检察院只有军事检察院。
”这种观点显然是受到了“等”字的影响。
要厘清这个问题,有必要弄清汉字“等”的含义,它作为助词时确有两种完全相反的意思:
其一是表示列举未尽,其二是列举后煞尾,但表示第二种意思时其后往往跟着数量词,而且与前面实际列举的种类数一致。
因此,1982年宪法第130条中“等”字的含义应该是取“列举未尽”之意。
其理由也有人认为“应该只是精炼文字”。
此处“等”字确是“列举未尽”,但理由不仅是“精炼文字”,还因为铁路检察院已经包含在省级人民检察院之内,没有必要也不适合在“等”字之前与“军事检察院”并行列举,否则在层级上会有错乱之感。
而且,决定铁路检察机关专门性的本质不在于其是三级建制还是两级建制,而在于,其一它不按行政区划设置,而是按特定的组织系统建制;其二它的案件不实行属地管辖,只对特定领域的案件实行专属管辖,通常表现为跨行政区域管辖。
即使铁路检察机关移交省辖后实行属地管理,其案件仍然维持了跨行政区域管辖的状态。
这也是铁路检察机关区别于地方人民检察院的主要方面。
事实上,恢复重建以来铁检机关一直作为专门检察院设置运行。
2.铁路检察机关的先天不足。
铁路检察机关面窄量少,长期处于“吃不饱”状态。
一是恢复重建以来,铁路检察院对铁路运输领域的案件实行专属管辖,涉及面窄、案件数量少是客观存在的现实,也是其受到社会质疑的一个方面。
一些业务门类更是先天不足,如铁路法院民事案件主要管辖与铁路运输有关的经济合同纠纷和侵权纠纷案件,案件数量少,不服民事判决裁定的申诉就更少(且铁路法院尚不受理行政诉讼案件),导致铁路民事行政检察工作相对滞后;铁路仅设有看守所,检察机关对刑罚执行和监管活动的监督也局限于对看守所监管活动和留所服刑罪犯刑罚执行的监督。
二是近年来,由于铁路治安形势持续好转,以及相关案件
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