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民国时期的乡村建设由社会力量推进,通过举办合作社、开展教育活动等形式,引导农民发展农业生产,恢复农村经济。
集体化时期的社会主义新农村建设,政府领导政治化改造后的农民共同参与农村集体建设,所有建设活动都受到国家体制支配,并且围绕政治和经济中心任务进行。
改革开放后中国农村建设是在“三农”问题成为党和政府工作的重中之重和在国家不断进行农村经济、政治、社会、管理体制改革基础上展开的,农村建设已不再局限于解决“三农”问题,它还被置于城乡一体化和新型城镇化发展背景下,成为全面建成小康社会和基本实现现代化的重要部分。
结合当下的农村建设,回顾百年来中国农村建设历程,不难发现,尽管不同时期的农村建设活动都存在不尽如人意的地方,有的甚至违背社会发展规律——与其说它是建设农村,不如说是破坏农村生产力的瞎折腾——阻碍了农村社会发展,但在总体上,中国农村建设已经从坎坷、困境中走出来,一个“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的崭新农村已呈雏形。
特别是进入新世纪后,中国农村建设的“好运”纷至沓来:
城乡一体化和新型城镇化战略的实施,打开了农村建设与城镇建设对接的通道,农村可以与城镇携手共进;
“多予、少取、放活”的强农、惠农、富农政策,扶持了农民、提高了农民、富裕了农民,让农民成为体面的职业;
把基础设施建设和社会事业发展的重点转到农村的决策落实,促进城乡经济社会发展一体化格局的形成,描绘出农村公共事业发展新蓝图。
众多利好条件下的新农村建设正在使农村成为居民安居乐业的美丽家园,但同时,新农村建设在实践中还存在不少问题。
如:
一些地方政府将农村建设的重点放在村庄空间调整和硬件升级改造上,轻视或忽视包括社区服务在内的软件建设,造成一些农村有形无神;
还有一些地方政府不顾农村实际情况和未来走向,不切实际地大规模、高档次地建设农民新村,但不久就沦为空心村。
新农村建设出现尴尬,一方面在于地方政府及其官员仍按照城乡二元结构的老路子而没有根据新型城镇化、城乡一体化发展新要求建设农村,致使农村建设与城镇发展脱节;
另一方面在于农村建设的组织者们没有注意到农业劳动力“去内卷化”的现状和农业人口逐渐减少的实际,重复进行农村建设,导致资源不必要浪费;
再一方面是,多数地方开展的新一轮农村建设,主要以发展农业生产为抓手,将建设重点放在发展经济和增加农民收入上,没有重视农村社区服务等公共事业发展,造成社会发展严重滞后。
虽然当前新农村建设包括生产、生活、文化、管理等方面要求,但现实中的多数农村建设仍在“重复着昨天的故事”,一如既往地将建设重点放在招商引资上,没有注意到社区服务对农村建设的推动作用和内在价值。
农村社区服务应该且必须成为农村建设的重要组成部分。
自1980年代中期国家民政部提出“社区服务”概念以来,城市社区就随之强化社区服务工作,尤其在1990年代单位制改革后,为使“单位人”顺利转变为“社区人”,城市社区纷纷将社区服务重点放在福利性服务上。
正如一些学者所言,社区服务就是要求政府调动社区内外的各种资源进行“福利性服务”;
①“福利性和公益性是社区服务的本质属性”,是中国社区服务的“根本之所在”。
②进入新世纪后,城市社区服务担负起和谐社会建设的重要使命,受到各级政府的高度重视和社会力量的广泛支持,如是,有些城市社区在实践中形塑了不同特色的社区服务模式。
如广州市一些社区立足于社区综合服务中心,打造出由街道、社区、企业和社会共建的社区服务模式。
该模式通过实施关爱农民工的“融入城市”服务工程、关照残障人士的“回归社会”服务工程、关护老年人的“重阳孝道”服务工程、关心青少年的“托起明天的太阳”服务工程、关顾贫困家庭的“细胞培育”服务工程和关怀义工的“两工联动”服务工程等,开展社区服务工作。
③再如,北京市部分社区在社区工作实践中成功创立96156社区服务模式。
该模式由政府、市场和社会三大服务主体共同营造,是“富有张力的社区服务系统”。
在这个系统中,政府、市场和社会三大服务主体不仅很少发生冲突,而且能形成复合治理、优势互补和互利共赢的良性互构,克服社区服务中的政府失灵、市场失灵和社会失灵。
黄家亮研究认为,96156社区服务模式是中国社区服务发展的未来趋势。
④
当然,不能就此认为社区服务仅存于城市社区,实际上,中国农村社区一直不乏服务,如邻里间互帮互助服务、经济合作服务等在农村熟人社会中长盛不衰。
不过,作为正式概念,农村社区服务比城市社区服务稍晚,它在新农村建设开展后才逐渐受到政府重视。
早在2007年,山东诸城市就在农村社区化改制和新农村建设中建立健全服务机构,为服务半径内居民提供“一揽子”服务。
⑤鉴于社区建设、社区服务由城市推向农村的现实和出于制定农村社区服务体系规划的需要,詹成付和王景新主持的“全国农村社区服务体系建设课题组”曾对黑龙江、山西、新疆等八省(区)的农村社区服务进行调查,认为农村社区有多种服务形式,并将一些社区服务概括为“多村-社区”“一村一社区、社区设社区”等服务模式。
①从典型经验和调查资料看,中国农村社区服务还处于起步阶段,经济欠发达的农村社区姑且不论,像江苏、浙江等经济发达地区也只是在农村建设中涉及农村社区服务,并且一般集中在政府建立公共服务中心/邻里服务中心上,农村社区内的公益服务、经营服务普遍缺乏,更妄言形成服务体系。
总的来说,当前农村建设中的社区服务境况与民国时期的乡村建设、集体化时期的农村建设中的社区服务发展情形如出一辙:
不是农村建设中社区服务可有可无,也不是农村建设实践中没有开展任何形式社区服务,而是社区服务仅作为农村建设的附属品,没有得到建设者们应有重视,民众也没有从中感受到服务存在与发展的重要性。
检视民国时期、集体化时期和改革开放后中国农村社区服务发展及其模式,并将它们置于相应的社会背景下讨论其得失,有助于政府和农村社区建设者从中发现惠助当下农村建设和社区服务发展的智慧和谋略。
二、乡村建设运动时期:
合作社与教育共同驱动的服务模式
近现代中国有影响的农村建设,最早当属民国时期的乡村建设运动。
20世纪二三十年代,战乱、自然灾害频仍,农民流离失所,农业生产条件不断恶化,大量中小自耕农破产,农村社会日趋贫穷、凋敝,陷入全面危机。
于是,一批知识分子深入到农村底层,组织引导广大农民开展“乡村建设运动”,以恢复农村经济,解决民生问题。
其中,梁漱溟在山东邹平、晏阳初在河北定州开展的乡村建设运动最为典型,即通过创办合作社和乡村教育的形式为农村居民提供经济、教育、文化和卫生服务。
梁漱溟在山东省邹平县乡村建设学院的基础上创办了包括机织生产、林业生产、蚕业生产、金融信用、棉花运销等合作社,为农业生产提供技术、金融、销售服务,以求“经济上弱者的自卫”。
②晏阳初在河北省定县实验区领导平民教育促进会兴办合作社,包括村级的信用合作社、生产合作社、消费合作社和区级的运销合作社,这些合作社“对于农民文化素质的提高,农村经济的发展以及农民生活的改善和农民互助合作精神的弘扬,均起到了积极的作用”,③特别是以资金合作为突破口的信用合作社,有效地缓解了农业生产中最棘手的资金问题。
除了兴办合作社为农业生产、农产品销售提供服务外,梁氏和晏氏还把乡村建设重点放在创办教育上。
梁漱溟认为“单从经济上做功夫,是解决不了经济问题的”,经济上的事情“要靠人做”,“人的问题”要当先,惟有教育才能解决人的问题。
④他在邹平创办乡学、村学,为农民读书、识字,以及学习乡政、自卫、农、工、商、贸等知识提供服务,以唤醒农民、指导农民、教育农民。
晏阳初认为中国农村问题千头万绪,但主要是愚、穷、弱、私,因此他在乡村建设中尝试发展文艺教育、生计教育、卫生教育和公民教育,为农民摆脱“愚、贫、弱、私”提供服务。
无论是邹平的乡学、村学还是定县的平民教育,其服务功能都不仅仅是教农民识字、学文化、学技术,两地学校尤其是邹平的学校甚至还成为准行政单位,具有一定的行政管理与服务功能。
梁漱溟以乡学、村学为依托,在农村社区设立图书馆、阅报处、讲演所、农民茶园、教育馆、咨询处、代笔处等公共教育场所,推广社会教育;
设立农民医院或诊疗所,定时清洁道路沟渠,改良厕所,检查饮食卫生、接种疫苗,设立公墓区,消灭蚊蝇等,开展卫生工作;
组织戏剧场、农民公园、读书处、同乐会、纳凉会、消暑会、庆祝会等,提倡休闲教育;
举办特约农产品陈列所、农艺竞技团、农产品展览会,提倡生计教育;
设立养老院、慈幼院、游民同艺所,提倡救济事业;
实行短期训练、扩大训练和专门训练,增强农民体质。
⑤晏阳初的乡村教育的服务功能也比较多:
文艺教育居首,采取广播、摄影、绘画、幻灯等形式,为平民识字提供服务;
生计教育居次,采用推广优良品种、举办各种合作社等方式,为发展农业生产提供服务;
卫生教育居第三,通过建立保健院,培养各乡设保健员和畜牧兽医,为农民提供卫生宣传、沙眼预防和疾病医治服务;
最后是公民教育,为农民形成团结互助、树立民族精神提供服务。
晏阳初还将学校式、社会式和家庭式教育结合起来,采取举办读书会、演讲比赛、体育比赛、农产品展览会、传授环境清洁知识等服务形式,提高农民生计能力,培养良好的卫生习惯。
①
20世纪二三十年代的政府与农村社会是弱政府-强社会的关系,乡村建设和社区服务主要由社会力量推动进行。
处于内乱与战争状况下国民政府,鉴于自身管理力量不足和乡村行政建制不健全等方面原因,没有深度介入乡村建设与管理事务,对农村社区服务有心无力。
民国政府在乡村建设及其社区服务中几乎就是一个“甩手大爷”,将建设与服务责任推给乡绅和诸如华洋义赈会、平民教育促进会、乡村建设研究院等社会团体组织。
地方乡绅们为了维护自己在乡村社会主导地位,也为了减少、避免外力进入乡村冲击自己的既得利益,他们一般会按照政府要求主动承担一些乡村建设和服务责任。
国民政府把乡村建设主要重担委托给社会团体,冀望它们带领乡村社会开展以“复兴农村、发展农业为当前之急务”的乡村建设运动。
②这些社会团体里的一些知识分子对自身能力充满自信,而对政府参与乡村建设的目的、能力、效果持有偏见,不主张政府直接到乡村开展乡村建设运动,梁漱溟就是其中之一。
梁氏的乡村建设虽然得到当时的山东省政府鼎力支持,③但他在乡村建设实践中反对政府力量建设乡村,认为借助政府力量实施乡村改造“非失败不可”。
④他强调,乡村建设只要“眼前不与政府的法令抵触末后冀得政府的承认”就可以,⑤“不应当接近政权,依靠政权”。
⑥梁漱溟、晏阳初等知识分子以“农民能够自救”为前提,认为只要教育、引导农民加入合作社,就能把农民组织起来,发展农业生产,恢复农村经济,并能摆脱贫困。
尽管民国时期一些地方的乡村建设搞得风生水起,也出现如邹平、定县的乡村建设典型,但乡村建设并没有在全国普遍展开,并且农村社区服务比较零散,几乎没有形成完整体系,农业生产与农民生活从乡村建设和社区服务中得到的“利好”十分有限。
再者,民国时期各地开展的乡村建设运动主要就农业生产问题而展开,至于农民生活上的困难及其需求,乡村建设的组织者们无暇顾及。
尽管一些地方在乡村建设中开展文化、教育、卫生、疾病预防等服务活动,但这些活动基本上围绕合作社的建立和经营活动进行,没有形成服务体系,更缺乏有效的服务手段。
并且,当时的农村社区服务仍局限于自我服务、互助服务,政府提供的公共服务、社会团体提供的公益服务和市场提供的经营服务都十分不足。
三、集体化农村建设时期:
先生产-后生活的服务模式
中华人民共和国建立后,严格地说,农业社会主义改造完成后,中央主要领导曾在不同场合提出建设社会主义新农村。
⑦集体化时期的社会主义新农村建设,由于没有现成模式可以借鉴,只能根据革命导师们的社会主义描述和前苏联集体农庄的经验进行探索。
当时中国农村物质生活条件差,农业经济基础薄弱,农民生活贫穷,分得土地、翻身解放的农民群众对中国共产党领导的社会主义新农村建设充满信心和期待。
在此有利条件下,政府为农民描绘了社会主义新农村图景:
“楼上楼下,电灯电话,良好的物质条件,平等和谐的社会,幸福美好的生活”。
⑧这一图景与当时《人民日报》宣传的苏联农村场景基本一致:
集体农民和国家农场工人都住在整洁舒适的房屋里,家里有自来水、电灯、收音机,农场有俱乐部、图书馆、托儿所、幼儿园和国家设立的学校、医务所、助产房,耕地使用比人工效率高几倍、几十倍的拖拉机和联合收割机,集体化农民吃的是面包、牛奶,睡的是钢丝床。
①《人民日报》向广大民众宣传苏联集体农庄,起初旨在动员、引导农民走合作化道路,没有建设社会主义新农村的意图,但与当时中国农村相比较,苏联集体农庄的“幸福”生活简直就是天堂,它让千千万万中国农民魂牵梦萦。
“三大改造”②完成后,中国正式步入社会主义社会,社会主义新农村建设帷幕也从此拉开。
1955年毛泽东组织制定的《一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要(草案)》,是党中央发展社会主义农业和建设社会主义新农村最早的纲领性文献。
《纲要》主要内容有两个部分,一是实现农业社会主义改造的具体计划;
二是发展农业的长期奋斗的目标。
在“目标”部分,《纲要》提出今后农业发展的各项任务,如发展农业合作化、增加农作物的产量、造林绿化、发展畜牧业、发展渔业和手工业、扫除文盲、办小学、安装收听广播的工具、发展文化娱乐和体育活动、发展农村卫生事业、改善居住条件以及吸收城市失业人员等。
可以看出,《纲要》中的每一项任务都与农村服务事业相关涉。
《纲要》在总体上规约了集体化时期尤其是人民公社时期农村建设及社区服务走向,即农村建设的主要任务和中心工作是发展农业生产,社区服务活动必须围绕发展农业生产、增加农业产量进行。
虽然人民公社是政社合一的生产和生活单位,生产与生活相互套嵌在一起,很难将二者完全分开,但无论人民公社组织本身,还是它下属的生产大队和生产小队,都需要按照“以粮为纲”的方针从事农业劳动,特别是粮食生产活动。
公社在后期阶段创办的榨油厂、机械厂、粮食加工厂、饲料厂、维修厂,以及供销合作社、食品店、粮站等企业,也是为了更好地发展农业生产,或为农业生产发展提供服务。
尽管一些地方的公社曾尝试创办公共服务,但除学校的教育服务、农村合作医疗卫生健康服务有一定发展外,其他服务几乎半途而废。
诚如张乐天研究发现的,“大公社办起了幼儿园和敬老院,试图实行抚养和赡养的社会化,但不景气的乡村经济迫使这些机构先后关闭”。
③
人民公社时期的农村社区,一方面由于政府不重视发展农村公共事业和公共服务,包括最基本的公共服务,政府将社区服务的大部分责任推给农村集体组织——社队,如乡村的中小学校、医院、卫生诊所、水利设施、道路交通等都需要乡村自己解决,国家只在特殊情况下给予少量补助;
另一方面,由于农村实行的是高度计划经济体制,政府取缔了市场经济、商品经济,农村所有经济活动都被纳入“计划”中,没有独立性、自主权,农户及其成员生活方式单调,服务需求基本一致,并且被集体化制度压缩、简化,甚至被集体化组织取代。
由此,缺失公共服务、公益服务和经营服务的农村社区及其居民不可能主张服务权益,更不能借口本社区服务缺乏就到其他地方寻求服务。
社区居民的多数服务只能依靠熟人社会的邻里和亲戚提供。
集体化时期的政府与农村社会是强政府-弱社会的关系,农村建设与社区服务都由政府统一安排。
共产党政权通过“打土豪、分田地”运动赢得绝大多数农民的充分信任,正是拥有了“社会最主要的凝聚力之一”的信任,④共产党及其政府才能很方便地驾驭农村社会,使分散、无组织的农民组织起来,按照党和政府的意志进行社会主义新农村建设。
强政府能方便地将集体化时期的农村建设变成为全国性经济、政治运动,并能低成本地调动人民群众的建设热情,不断掀起新农村建设高潮。
但弱社会让农村、农民失去了自我,一切活动都必须在政府规约下进行,即使是正当、合理的权益,包括服务表达权,也被强政府剥夺。
强政府-弱社会使重生产-轻服务、先生产-后生活成为农村社会常态。
如此情况下,农民几乎很难从外界获得自己需要的服务,只能不断加大自我剥削,从而让生活过下去。
换言之,在集体化时期的农村建设与服务发展中,政府与农村社会的权责是不对等的,政府对农村建设要求多、管理多,而支持少、服务少。
这可以从廖鲁言《关于“一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要(草案)”的说明》中看出:
(1)各项任务除了一部分国家举办或由国家协助农民举办外,大部分由农民自己办,并且认为,“农民有大量的人力,这是没有人怀疑的”;
(2)国家要尽可能地在财政上、经济上和技术上支援农民,但“国家所花的钱不可能太多”,否则国家的财力将“不能胜任”,如果“把国家的财力大量地使用到这些方面来”,“就会推迟我国的社会主义工业化”;
(3)《纲要》的中心是“要求在农业合作化的基础上,迅速地、大量地增加农作物的产量,发展农、林、牧、副、渔等生产事业”;
(4)在城乡关系上,要“工业领导农业,城市领导乡村,工人领导农民,这是社会主义的确定不移的根本原则”,这是“无可怀疑的,是不能动摇的”。
①这个《说明》从另一个角度说明,国家推行社会主义新农村建设,国家权力控制农村建设,农村要走社会主义合作化道路,要服从城市领导,但国家发展重点在城市、工业,不能过多“支援”农村建设和农业发展,农村建设的责任在于农民。
集体化时期的农村社区服务内容并不比民国时期多多少,但这两个时期的农村建设各有特色。
民国时期的乡村建设采用由下而上方式进行,建设和服务活动贴近农村实际与农民需求;
而集体化时期的新农村建设,是政府采用自上而下的运动推进,政治效应远大于社会效应。
具体地说:
首先,民国时期的乡村建设由乡村社会力量主导,或在知识分子、社会团体帮助下进行,政府除了制定相关的政策加以规范外,很少干涉农村建设和社区服务的具体活动,并且“干涉”更多表现为支持或扶持。
如考虑“农民最缺乏的是钱,无钱故不能改良农业,提高生活”的现状,②政府兴办了地方农业银行③或动员金融机构借钱给农民,让农民买耕牛、凿水井、改良土地等,进而不断改善农村人的生存“境遇”。
而集体化时期的农村建设,政府全面介入农村生产生活,村庄、农田、庄稼都不属于农民自己,农民的日常生活也受到严格管制,至于如何建设农村,农民只能按照上级意志执行,所有的建设活动必须在政府指导下进行,或在政府同意、授权下进行。
其次,民国时期政府允许、支持各式各类合作组织带领农民建设农村,政府的合作社领导机构责任是制定一系列法律法规,以规范、鼓励合作组织参与农村建设和服务活动。
即使在抗战期间,国民政府为了稳定国家财源和更好地维护农村社会秩序,利用农村家族制,将合作组织与乡村治理的保甲制度结合起来,推行地方自治和乡村建设,但由于受到战争的牵制,国家权力也没有完全渗透到乡村底层,控制乡村建设和服务活动。
而集体化时期的农村建设都是由政府直接实施的。
政府能这样做,一方面在于,国家权力在利用暴力方式摧毁乡绅权力体系的基础上,已经在“苦大仇深”的农民中扶持、培养了一批听党话、跟党走的乡村骨干,他们能忠心耿耿地按照上级党委和政府的要求进行新农村建设;
另一方面在于,虽然乡村缺少类似于民国时期的社会团体,但跟随党和政府的妇联、共青团、民兵组织已经成长起来,成为新农村建设和服务活动的中坚力量,能协助乡村政治骨干或精英建设新农村。
此外,民国时期的乡村建设目标简单,就是恢复农村经济,解决民生问题;
而集体化时期的农村建设不仅有发展农业生产、支持城市工业发展的经济目标,还有带领农民走社会主义道路,改造小农、改变农村面貌的政治目标。
四、改革开放后及当下:
公共服务下乡的服务模式
改革开放后,国家逐步推行新一轮农村建设。
1981年国家农委在给党中央国务院的《关于积极发展农村多种经营的报告》中指出,经过二三十年的努力,要建设“环境优美,生活富裕,文化发达的新农村”。
1998年党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》提出,到2010年实现“建设有中国特色社会主义新农村的目标”。
2005年十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》提出:
“坚持把解决好‘三农’问题作为全党工作的重中之重,实行工业反哺农业、城市支持农村,推进社会主义新农村建设,促进城镇化健康发展”;
并且,要从推进城乡统筹发展、推进现代农业建设、全面深化农村改革、大力发展农村公共事业和千方百计增加农民收入等五个方面开展新农村建设,使社会主义新农村建设的各项任务落到实处。
2006年中央颁布的《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》“一号”文件,对今后扎实推进新农村建设作了全面、系统部署。
总的来说,改革开放后中国农村建设与社区服务的境遇比以往都好。
首先,由于落后的农村成为全面建成小康社会和基本实现现代化的制约瓶颈,国家从战略高度设计新农村建设,借此缩小城乡发展差距,促进城乡经济社会协调发展。
其次,国家经济实力日趋强大,有能力在保持城市经济社会稳定发展的同时,支持农村建设和农业发展。
如此,国家及时调整重城市-轻农村、重工业-轻农业、重市民-轻农民的城乡发展战略,制定一系列优惠政策推进农村建设、农业发展和农业人口转移。
第三,乡镇机构改革、农村综合体制改革的实施,不仅有效地促进了农村基层政府由管理型向服务型转变,而且乡镇事业单位也在“以钱养事”的改革中转变职能,主动投身到新农村建设和社区服务发展中。
第四,农村市场经济日趋发达,市场主体为农村建设的服务意识不断增强,市场服务已经全面渗透到农业生产和农民日常生活中,农业生产的产前、产中和产后服务,以及农村社区的商业保险、养老、金融、维修等越来越离不开市场服务。
第五,和谐社会建设战略实施,尤其是国家将改善民生作为社会建设重点方略的提出,使新农村建设目标更加明确,即新农村建设要以保障和改善民生为重点,多谋民生利,多解民生忧,大力发展社区服务,以解决农村居民最关心、最直接、最现实的利益问题。
新农村建设背景下的社区服务更注重政府介入和推动。
改革开放后,中国政府与农村社会力量发生了较大变化,20世纪八九十年代它们之间为强政府-弱社会关系,进入新世纪后,尤其在国家取消农业税前后几年中,政府逐渐上收一些行政权力,农村基层出现政府权力暂时弱化现象,政府与农村社会进入弱政府-弱社会关系状态。
2006年新农村建设实施后,政府不断强化社会管理与公共服务职能,并且将管理与服务送到农村基层,政府权力不断走强;
与此同时,由于国家取消农业税,农民变得更轻松、更自由、更散漫,农村社会进一步分散,甚至一些地区的农村组织出现瘫痪,农村社会并没有因为减轻经济负担而变强,仍然处于“散弱”状态
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