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所以,普遍认为我国古代监察制度确立的标志是御史台的设置。
秦始皇建国伊始就已设专门负责谏诤的官员,即谏议大夫,“掌议论无常员多至数十人”[4],职责主要是指出皇帝的错误以帮助其改正,并且向文武百官陈述自己对时局的看法。
两汉时期,承袭秦制,但鉴于秦亡的悲惨教训言谏制度得到皇帝的重视。
虽然从西汉到秦朝谏官的称呼不断发生变化,但是其受到的重视,发挥的作用越来越大却是不言而喻的。
1.1.2魏晋南北朝:
缓慢发展时期
三国时期,虽然魏蜀吴三个政权不断兵戎相见争夺霸权,但是监察制度得到了不同程度地重视,尤其是曹魏时期特别明显,设殿中侍御史,“即殿中侍御史之始也”[5];
地方上,承袭东汉末年制度,实行州郡二级制。
司隶校尉纠察百官及州牧或刺史,督邮监察所属官吏。
两晋时期,最大的特点是之前的御史不能弹劾三公的惯例被废除。
所以,西晋惠帝时,御史弹劾三公普遍的见怪不怪。
例如,御史中丞傅咸就曾经弹劾身居高位,当时在吏部任职并兼职仆射的王戎。
地方监察制度上,东晋与西晋略有差别,西晋中央设司隶校尉,地方上设刺史,刺史下督邮。
东晋时取消司隶校尉,改设扬州刺史监察京官,地方设刺史或州牧,两者之间互相监察。
南北朝时期,因统治阶级内部斗争比较激烈,士族与朝廷矛盾日益尖锐,监察制度得到了发展,御史机构地位不断上升,同时也加强了对御史机构的监督。
地方上,中央为加强对地方上的控制,就曾设典签一职以分地方之权。
北朝还强化御史台对地方官员的监察,可随时派遣御史巡查地方,并可风闻弹劾地方官员。
可见,在北朝时期,已注重对监察机构的监督。
1.1.3隋唐五代:
长足发展时期
隋唐时期,是封建制度繁荣昌盛的发展时期,监察制度有了长足的发展。
隋朝时,中央监察机构与地方监察机构出现了分离的趋势,在御史台外设司隶台和谒者台,这就是我们所谓的三台。
御史负责监察中央官吏,另外设新的机构监察地方官员。
唐朝时,御史台三院制度开始出现,也就是所谓的台院、殿院和察院。
三院制度的出现是我国监察制度变迁的标志之一。
以安史之乱为分界点,隋唐五代地方监察制度分为两个不同的时期,前一个时期以御史与使臣为主,后一个时期使臣系统演变为多层次的监察系统。
1.2宋朝监察制度渊源及演变
宋朝是一个非常特殊的朝代,“宋朝行政管理的措施使其成为比任何朝代都更为集权的帝国政府”[6]其监察制度在我国古代监察史上有其独特的特点。
宋朝监察制度,总体上,承袭隋唐,由御史台与谏官体系构成,但是两者内部及其关系发生了变化。
御史台三院有逐渐合一的迹象,北宋前期,御史台沿袭唐三院制度,但在元丰改制后,帝国统治者对监察制度进行了修改,台院被殿院和察院合并。
谏官与中书省和门下省逐渐脱离,并与御史在职能方面逐渐合一,台官负责言事、谏官负责弹劾,台谏合一已成为历史发展趋势,在所难免。
在地方监察制度方面,宋朝建立了与路、府州二级相适应的监察体系,并且对地方监察体制自身监察进行了强化。
第2章宋朝的中央监察机关
宋朝是个特殊的朝代,可把宋朝看作是我国封建时期的一个转折点,钱穆曾说过,“中国的近代史,自宋代即开始了”[7],监察制度在一定程度上就可反映出历史的变化。
从文章前面得知,宋朝监察制度沿袭隋唐,中央监察机关主要有御史台和谏院组成。
2.1御史台制度
2.1.1御史台的发展演变
宋代在中央设置御史台,“掌纠察官邪”[8],向皇帝检举官员的不良行为,“肃正纲纪”[9],保证朝廷正常运转,政治清明。
御史大夫是其表面上的最高官员,然而御史中丞掌握其最高权力,执掌台政。
与唐代相比,台院的地位已不是以前,长官成为御史中丞的附属官员,而纠察百官之责由其他两院负责,这就逐渐形成了二院制。
由于宋朝特有的“三冗”、“两积”困境的出现,官员队伍日益膨胀,御史台的责任也日益繁重,所以御史台在三院御史之外还设有职官多人。
例如:
设检法一人,监督法律的运转状况;
主簿一人,负责钱谷之事等等。
北宋前期的御史机构,人数上从少到多,从无定员到定员,六察制度遭到破坏,经历了一个演变过程。
到北宋后期,统治者又对御史台制度进行了一次改革。
御史台有固定人数,各官员职能明确,使官、里行等官职都被取消,六察制度在元丰年间,又在监察系统中重新设置六察司,对唐代的六察制度进行了修补与完善。
北宋前期,由于种种原因三省六部制度已不像唐朝时作用明显,承袭唐朝的六察制度也不能发挥积极作用,导致御史不能对京师之官加以监督,经过神宗元丰改制的不断调整,六察司的职权不断扩大,唐朝的六察司按察的最高机构为六部,不能对三省按察,六察司发展到宋代,不仅包括三省六部,京师的所有机构都处在监察之中。
南宋时期,六察制度虽曾有过间断,但是到了最后还是又重新得到设置。
2.1.2御史的选任方式
宋代御史制度承袭唐制,由于唐御史选任有一定弊端,宰相负责御史的选任,御史处于宰相之下,这就制约了监察权力的发挥,监察宰相成为妄谈,容易导致宰相权力膨胀,所以宋代废除了唐代由宰相选任监察官制度,改由皇帝亲自负责选任官员(例如翰林学士)来制约宰相权力的膨胀。
宋朝选任台谏官主要是通过以下途径:
第一,皇帝亲自选任。
仁宗后,特别是对御史中丞的选任必须由皇帝亲擢,对于御史台属官只有在某些时期,例如,荐举制度出现某些问题或者未能举出合适的人选,皇帝就会亲自擢任。
第二,文武百官向皇帝推荐自己认为合格的官员。
假设监察系统人手不够,运转出现问题,皇帝就下令令文武百官向皇帝推荐官员,然后皇帝从中选拔任命。
虽然地方监察官员已经经过吏部任命,但是还需要经过皇帝这一关,杜绝不相关官员的干预。
2.1.3御史的选任条件
关于谏官的选任司马光就有三条著名的论断:
“第一不爱富贵”[10],即谏官不能贪图荣华富贵,“次则重惜名节”[11],谏官要注重自己的德行操守,“次则晓知治体”[12],谏官要以大局为重。
要具体说来,主要有以下标准:
第一,御史的选任一般很注重御史以往的任职经历和任职资格。
为保证监察质量与政治秩序的稳定,宋代非常重视任职者是否有工作经验。
御史官一般都得曾经任职过太常博士或者通判。
第二,御史的选任比较注重文化修养。
这就决定了御史大多数是从科举考试里选出,出身于进士。
如同赫·
乔·
韦尔斯在《世界史纲》里说的一样,“与婆罗门不同,官员是中国的读书人,不是一个种姓,因为官吏不是靠出身,而是靠教育”[13]。
关于御史的选任曾有这么一种说法,台省谏官的选任只考虑进士及第之人或者文学修养很高的人。
第三,御史的选任方式比较重视品德和性格。
仁宗曾说过御史必须是忠诚仁厚、识大体之人,自此及诏令荐举御史,必须把这一规定写在敕令上。
在性格上要求忠于朝廷,刚正不阿,威武不能屈,以大局为重等等。
2.1.4宋代御史选任的回避制度
回避制度在宋代选官制度中是非常普遍的,而御史选任的回避又有其自己的特点:
第一:
御史的选任要与宰相避亲嫌。
宋代宰相的亲属,不论关系亲疏,皆不能担任御史。
还有新任宰相在未担任宰相之前,所荐举的官员现任台谏官的一律改任其他差遣。
第二:
御史与谏官之间、以及御史与谏官的上下级官员之间避亲嫌。
宋代台谏逐渐合一,为防止两者结党营私,两者也要避嫌。
另外,宋朝也另有规定:
假设台谏官员与下属官员有亲嫌关系,但是私自隐藏之人,经皇帝查实者,严惩不贷。
宋朝御史选任回避法在避免监察权与行政权所任职官员之间有牵连关系,制约相权维护皇权的相对稳定方面发挥了重要的作用,从而对封建统治者巩固中央集权有很好的帮助作用。
但是皇权的干预,往往是正当的监察被皇帝一人定夺而打破,所以说在人治的封建社会,这一制度尽管规定严密但是它的作用是有限的。
2.2御史的职能
监察系统在国家政治活动中具有稳定社会秩序、保证政治清明、防止结党营私等作用,是国家机器得以正常远转的必要条件之一,也是皇帝加强中央集权、避免权臣篡权和地方割据的积极有效的手段之一。
详细来说,御史台的职能主要有以下几方面:
第一,监察文武百官,弹劾纠察不符合封建礼制和统治秩序的官员。
御史所要纠察之事涉及方方面面,大到玩忽职守、渎职误国、贪赃枉法、徇私舞弊,小大个人生活,如斋日不沐浴不浣濯衣服、不忠不孝、强买田地等等,都属于御史监察负责的,我们就不能不说御史监察所涉及的范围的广泛性。
宰相赵普曾经强买平民房屋而遭到御史中丞的弹劾[14]。
第二,谏诤皇帝,是皇帝了解朝廷情况与民情的桥梁之一。
由于宋朝的社会矛盾和阶级矛盾机会,为维护社会秩序加强自己的统治,皇帝就不得不重视谏官的谏言;
否则,皇帝就很难了解到文武百官的个人状况,更重要的是很难体会到自己所采取的措施的失误。
“谏议大夫……专论人主过失……敕谏臣以正救耳。
”[15]另外,北宋初年,太祖皇帝设检匦,后来改匦院为登闻院,以通下情。
第三,推荐具有出色才能的贤能之人,督促政府工作。
宋代官员中的一部分来自监察官所荐举的官员,所荐举的官员大部分是符合朝廷要求的,这对提高官员素质、优化官员结构、保证帝国正常运转起到了很好的保障作用,这还有利于防止官员贪污和结党营私。
第四,参与司法工作,监察司法部门。
监察系统虽因袭唐制,但是与唐制还是有一定的区别,唐朝的御史台只是监察部门,很少参与审理,只有在重大疑难案件的时候才会介入。
御史台原先是不能独立审判案件的,但是到了宋朝的时候情况就不一样了,从而御史在司法监察方面的功能就得到了进一步的发挥。
第五,负责管理文武百官。
由于宋朝实行重文轻武的政策,宋朝就早早地陷入了“三冗”、“两积”的困境,官员队伍迅速膨胀。
御史台在官员管理方面,负责档案管理、官员考核及审察官员身体健康状况等等。
总述上文,宋代的御史制度不仅在监察层次、范围方面超越了前朝,而且在司法监察方面的职权得到了扩大。
更重要的是,还能规谏皇帝等等,在当时的政治生活中发挥的作用不可小窥。
2.3谏官制度
2.3.1谏官制度的渊源
我国古代的谏官制度的可谓历史悠久,早在秦朝的时候就已设立九卿中郎中令的属官谏议大夫,武则天统治期间,增设了“补阙、拾遗二官,以掌供讽谏”[16]。
德宗皇帝之后,在人数上、隶属部门上都发生了些许变化,谏议大夫分左右,左右各四员,中书省下设了右谏议大夫,门下省下设了左谏议大夫,补阙、拾遗亦然。
历史发展到两宋,谏官的地位得到了提高,不仅摆脱了隶属于中书省和门下省的地位,从其中独立了出来,而且称谓、职能与选任制度发生了一些许变化。
2.3.2宋代谏官制度的发展
众所周知,宋朝在官制上有个很有特色的位置,这也是造成“三冗”、“两积”的原因之一,即官制设置上有官、职、差遣的区别,这自然是在元丰改制前。
“官以寓禄秩、叙位著,职以待文学之选,而别为差遣以治内外之事。
”官是用来表示俸禄的,说明官员的待遇如何,相当于现在的行政级别;
职表示馆职,一般都加上些虚衔如大学士、学士等,显示高级文官的清贵地位。
差遣才是官员的真正职权所在,一般都带有“判、权、知、提举、提点”等字,理论上来说算是暂时的职务。
官、职、差遣的分离造成了官员不事本部门的事情,而是由其他官员负责的局面。
所以,元丰改制前,谏议大夫并不是实际意义上的谏官,而只是寄禄官,元丰改制后才官职合一。
如上文所述,谏官制度继承了唐朝的制度,谏官一般都设在中书省和门下省下面作为其属官。
直到仁宗时,谏官机构才逐渐从中书省分离出来,成为独立的机构,并且与御史台逐渐合一,成为台谏合一,在宋朝的政治生活中发挥着极大的作用。
宋朝后期,监察制度发生了些许变化,谏院制度不再设置,而是在中书门下两省下面各增设官职。
例如,左散骑常侍、给事中等官职设在门下后省下面,右散骑常侍等官职设在中书后省下面。
南宋沿袭北宋后期设置。
2.3.3谏官的选任方式、任职条件、回避制度及职能
在本文前面已论述过,御史的选任途径有两个:
第一,皇帝亲自选任;
在宋代,谏官的选任方式与御史的选任方式基本差不多,也是上述两种情况。
只是谏官的职权有所扩大,由职能只局限在谏诤到负责监察。
我们熟知的“唐宋八大家”之一的欧阳修就是在庆历二年与余靖、王系、蔡襄亲擢为谏官的。
关于臣僚荐举,程序主要是由朝廷下令文武百官荐举,然后皇帝从被荐举之人中任命。
自古以来,上有政策,下有对策。
谏官的选任标准非常严格,很注意资格与经验,但是执行起来却又易于流于形式。
谏官的选任与御史相同,都比较注意自身的修养与内涵。
这就决定了很大比例上的谏官出身于科举。
并且宋朝对谏官的道德标准也有一些规定。
“德行、文学,为众所推,守道、乐道,刚而不屈”[17]就是王安石所认为的谏官的极好人选。
如前文所述,御史的选任必须遵循回避制度,谏官的选任与御史的选任一样也有回避,内容相差无几,基本相同。
但是规定归规定,皇帝的私心往往使回避制度走于形式,很难得到真正的落实。
宋代谏官职能的特色之一就是台谏职能合一。
谏官的主要功能有:
谏官具有荐举官员、谏诤皇帝、负责给皇帝讲解经史、弹劾文武百官、参政议政,谏官还负责官员和百姓的上奏章疏。
如上文所述,宋代谏官的职能不仅局限在谏诤方面,而且增加了弹劾百官等监察职能,与此同时,还具有参政议政等等上述功能,这与前朝相比不能不说是一个很大的进步。
第3章宋朝地方监察制度
3.1地方监察机构的构成
鉴于唐末五代藩镇割据的局面,宋朝建国后,加强了对地方官员的监督并形成了自己监督体系的特色。
宋朝加强中央集权主要是通过分权以加强牵制来实行的,即通过增设地方行政机构分割官员权力,使各地方长官互不隶属又互不牵制直接对中央负责,这样来达到中央集权的目的。
宋代地方监察体系层次是二级层次结构,路级与府州、军、监级,这与地方行政机构三级层次(路,府州、军、监与县三级)稍有不同。
府州、军、监级的监察机构不仅监察本级官员,还要按察辖区内的县级官吏。
路级监察机构包括提点刑狱司、转运司、提举常平司,这些官员统称为监司,而府州、军、监级监察机构称为通判厅。
宋朝统治者为了维护统治,防止地方势力的割据自立,对地方官进行多层次监督,建立了及其严密的监察网。
3.2地方监察官员的选任方式
3.2.1监司级的选任方式
与中央监察官员的选任方式(皇帝亲擢与臣僚荐举)相同外,宋代监司还包括另一种选任方式,即宰执堂除,也可称为“朝廷除授”,这是源于真宗诏令宰执在政事堂除授的缘故。
真宗对李至(当时为参知政事)等人说:
“监司选任,卿等可择人而令举之。
”随后,宰执堂除日益成为监司选任的重要方式之一。
3.2.2通判级的选任方式
通判的设置主要是为了监督州郡及州郡以下官员,正是由于通判的重要性,所以通判的选任不是随随便便的,而是有一套严密的选任制度。
具体说来主要有以下几种方式:
鉴于唐末五代以来的藩镇割据的局面,防止地方势力形成尾大不掉之势,通判的选任主要由皇帝亲擢。
太宗皇帝曾亲自任命李应机任益州通判,并密诏“有便宜事,密奏以闻”。
第二,中书堂根据要求选任。
宋朝对通判的选任上有一个特殊之处:
假如一个府州要设有两个通判,其中一名必须通过中书堂除的途径选任。
宋徽宗曾下令,“诏诸州通判有两员处,以一员堂除。
”[18]
第三,吏部选派任命地方官员。
这是关于中央对通判选任的补充,不是主要途径。
通判的选任可以以元丰改制为分界点,之前的通判的选任一般属于审官院负责;
之后的部分的通判由吏部选任。
第四,监司或府州的辟差,这也只是通判选任的补充途径。
仁宗皇帝“任二府而为知州者辟通判……并许辟通判员。
”当然,这只是特殊情况。
3.3监察官的任职条件与回避制度
3.3.1任职条件
宋代地方官员重叠,人员数量众多,杰里·
本特利与赫伯特·
齐格勒在《新全球史中》提到过“为换取他们的忠诚,宋朝统治者给予这些官员以相当慷慨的汇报。
……他们甚至安置文职官员来监管军队。
”[19]。
为保证统治者的统治,所以对监司和通判的选任就比较慎重,也就比较严格。
作为监司,皇帝一般都会要求其有任职知州的经历,还要有一定的政绩。
这当然在具体情况下也有弹性设置,即不同的皇帝的要求不一样。
至于通判,对任职经历要求也不是很高,但最起码是县级以上任职经历,当然不排除特殊情况,不同的皇帝要求也不一样。
另外,宋朝统治者为了保证监司和通判的质量,对其道德品质进各方面进行严格的要求。
首先,监察官员要洁身自好,杜绝徇私舞弊维持政治清明。
包拯、司马光都曾对皇帝上疏要求皇帝监察官的选任把好关。
其次,监察官人员要品行端正,忠国爱民,行为符合统治阶级的礼制要求。
要求监察官要有忧国忧民、忠孝仁义、天下大同的思想,不能反朝廷危及统治者的统治。
对负责监察官员的工作人员的思想品德有一个很高的要求。
3.3.2地方监察官任职回避制度
首先,监司的回避制度。
第一,监司官要与辖区内的知州、知县等官员之间要避亲嫌。
太宗皇帝时,范知古出任河北路转运使,这与河北路的怀州推官陈彭年有亲嫌,所以,陈彭年就改任泽州推官[20]。
第二,同路监司官及与下属官员之间要亲嫌回避。
具体实施起来主要是与其他路监司对移差遣。
这里讲的属官主要包括监司的属官与辖区内州县官员两大种,监司与他们要回避亲嫌主要是为了防止他们结党营私危及他们的统治。
帅司与监察官都属于监察性质的官员,区别在于监察官的设置比帅司普遍,帅司只在部分地区设置。
统治者要求两者互察,主要是为了防止他们结党营私危及他们的统治。
第三,监司官回避户籍制,即本地人不能在本地出任监司官。
北宋前期对回避户籍制的规定严格执行,只是后来实行的时候有点打折扣。
其次通判的回避制度。
宋朝实施的通判回避制度,是统治者出于使通判更好地发挥其监察职能的需要,与监司相比较,通判的回避制度相对简单一些。
首先,府州长官长官不能荐举辖区内的长官;
其次,武臣出任知州的地方,其宗室亦不能充任通判;
再次,监司不得荐举辖区内的通判。
3.4地方监察机系统的职能
3.4.1宋代监司的职能
首先,主要的功能还是监察牵制地方官吏,防止地方割据自立、坐拥自大,“临按一路……专刺举之权。
”[21]防范其结党营私、贪污腐败等不利于统治者统治的行为。
宋朝主要对“一曰苛酷,二曰狡佞,三曰昏懦,四曰贪纵”[22]这几种行为进行按察。
其次,荐举官吏。
皇帝经常下令,令监司荐举品德优良,才能突出,忠孝仁义之人,为了防止监司为了私利荐举对自己仕途发展有利之人。
统治者还采取了连做法,另外也实行奖励法。
监司荐举官吏主要遵循以下四条:
首先要廉谨,其次是明敏,再次是公直,第四是仁惠。
第三,参与并监督地方刑狱案件的判审。
北宋真宗,南宋高宗、宁宗等几位皇帝都下过下面的类似的诏令,凡是重大的刑事案件,皇帝务必亲自过问审查,避免错案发生,受冤之人得不到公正。
第四,参与管理和监督地方财政的分配和使用。
这部分职能主要是由提点刑狱司、提举常平司、转运司等官员负责。
第五,向朝廷报告灾情状况,并参与赈济,还有兴修水利,镇压农民起义等职能。
宋朝官员数量可谓多如牛毛,政府实行“不抑兼并”的土地政策,农民负担日益严重,迫使农民起来反抗,这时监司就把起义状况先上报朝廷,然后负责镇压。
3.4.2宋代通判职能
宋代通判的职能与监司基本类似,即既要监察州郡的官员又要参与州郡的行政管理。
由于与监司功能基本类似,所以在此就不再过多的论述。
第4章宋朝监察制度的评价
4.1宋代监察体制的积极意义
文人在宋朝可能是我国古代最受尊重待遇最好的朝代,文官与武官组成庞大的官僚机构,有些官员为了谋取私利,福荫子孙,往往把政府权力紧紧握在手中,而危及到政权的稳定。
这时候监察制度就发挥了其应有的作用,尤其在宋代,监察制度比前朝更加丰富和完善,巩固了国家政权和维护了社会稳定。
(一)不罪言者,对言官轻罚重赏,以培养其敢言的性格,这是源于太祖皇帝在立国之时曾立誓:
“誓不诛大臣、言官,违者不详。
”惟一的一次例外是仁宗皇帝时殿中侍御史唐介上书弹劾宰相文彦博,被贬为春州别驾,但是仅仅不到两年时间又恢复原职并获得升迁。
之后由于政局变动,虽然对监察官的责罚多了起来,但也不敢诛杀言官。
有了如此的保证,言官就可以无所畏惧地上书弹劾任何官员。
从而“制奸邪之谋于未萌”[23],把违法行为扼杀在摇篮里,“防政令之失于未兆也”[24],预先察觉政令的不足。
造福于国家,造福于社会。
(二)监察官系统相对独立于中枢机构,权利的行使也不必畏首畏尾,一定程度上保证了监察的公正。
台谏官、地方监察官基本都直接听命于皇帝,对各级机构和官员进行监察,可不经御史中丞批准,直接对皇帝上书,“勿与给事中,中书舍人同”即是如此。
(三)监察官职能涉及的范围广,内容复杂。
在中央,监察官的职能包括谏诤皇帝、荐举官员、检举官员贪污腐败、不忠不孝等不符合统治者统治的行为,肃正纲纪,纠正不符合儒教的行为等等。
在地方上,除上述功能外,地方监察官首要职能应该是防止地方势力坐上,拥兵自重进而割据。
(四)台谏合一,并确立了双向互察制度。
宋朝之前,御史、和谏官有明显的分工,御史主管弹劾,监督文武百官,谏官负责向皇帝提批评意见,讽谏君主。
太祖建国后,两者职能开始相互渗透,御史可言事,谏官可弹劾。
这即是所谓的台谏合一,这有利于皇帝加强对百官的监督,分割宰相权力,也有利于对皇帝的谏诤,使其改进行为,并且使工作由繁变简。
台谏官拥有较大权力,为了防范台谏官腐败结党营私等行为,宋朝令尚书省对御史监管外,另外实行同级监察官互察的横向监察制与上级监察官对下级监察的纵向监察相结合的制度。
这就建立了一个比较严密的监察网络,不仅文武百官受到监察,而且还对监察官进行了有效的监督,避免了一些失监虚监的现象。
4.2宋代监察体制的消极意义
(一)风闻言事。
即监察官可无事实根据的弹劾官员,最重的是不管弹劾是否属实,都不用负任何责任,这样就导致监察官为了私利打击不同政见者,让朝政无法顺利实施。
统治者出发点是好的,但是社会矛盾和阶级矛盾的激化,风闻言事已不利于社会的发展和秩序的稳定。
(二)监察机构结构上有重叠的部分,组织混乱。
宋朝统治者为了巩固自己的统治,实行官、职、差遣分离的制度,监察机构
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