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审判机构与执行机构的关系如何?
等等。
其中的关键是执行机构的性质与归属。
我国的执行机构长期以来一直设在法院内部,成为法院的一个职能机构,是附属在法院的分支机构,本身不具有独立性,更不能与法院平起平坐,因此有人形象地说:
“执行权被司法权吸收了”。
当然,在法院内部,执行机构的地位或独立性前后是有变化的,总的是地位不断提高,作用日益突出。
具体来说,执行机构与审判机构的关系在立法上历经了两个阶段的变化,对于这种变化,我们可以用模式来作出表示:
第一个阶段:
合一制模式
1982年新中国第一部《民事诉讼法》确立的就是这种模式。
这一模式的典型特征就是审判机构涵盖了或者说隐含了执行机构,执行机构并不独立存在,审判机构既审理案件,又执行案件。
这是标准的“审执合一”体制。
其弊端在计划经济占主导地位的当时并没有显现出来,后来随着市场经济的快速发展,需要执行的案件不断增多,合一制模式越来越不适应执行实践的实际需要了。
第二个阶段:
执行庭模式
1991年修改《民事诉讼法》,改变了合一制模式,推行审执分立制度,在法院内部增加了一个专司执行之职的执行庭。
虽然立法仅规定,基层人民法院、中级人民法院根据需要,可以设立执行机构。
但事实上,各地方法院基本上都建立了与审判庭相对应的执行庭,最高人民法院也专门成了执行办公室。
应当说,相对于以前的做法而言,专门设立执行庭是我国执行体制的一大进步,标志着执行权开始走向独立。
但是,将执行庭设置在法院内部,无法改变执行体制的性质,无法寻找到解决执行难的通达之途。
具体而言,目前我国民事诉讼法所确立的执行庭模式,存在着以下弊端:
1.执行机构层次低
将行使执行权的执行机构设置为执行庭,与行使审判权的审判庭同视,不符合执行权的独立性特征。
执行庭在行使执行权之时,必然受到以指导审判为主要职能的审判委员会的制约和干预,必然受到本级法院院领导的制约和干预,而这种来自横向的管理权限不利于具有行政权属性的执行权的运作,而且必然会同执行机构应当主要接受上级执行机构的垂直领导原理相冲突。
2.执行管理疲软化
国家对公民财产权进行保护的制度有三个方面:
即立法活动、司法活动和执行活动。
这三‘种类型的国家行为具有同等程度的重要J性,它们缺一不可。
执行权是国家法律赋予的强制权,执行管理的垂直型、一体化、行政化和集权化是其典型的特征;
否则,执行权就不可能雷厉风行地落到实处。
而以执行庭形式表现出来的执行机构,在法律地位上与审判庭完全一致,各级法院的执行庭是相对独立的,上下级法院的执行庭之间只有监督和被监督的关系,而缺乏领导和被领导的、管理和被管理的、服从与被服从的关系。
这种管理模式的运作结果,便是执行权的各自为政,难以形成一体化所需要的合力,难以体现执行权应有的威力。
3.审执分立不彻底
设立执行庭,仅仅达到了一个目的,即:
禁止审判庭行使执行权。
但是另外一个方面被严重地忽视了,这就是:
执行庭还在行使审判权,这是审执不分的新的表现形式。
因为在执行过程中,会发生各种各样的新型纠纷,比如对生效法律文书的实体性审查、案外人对执行提出异议、债务人提出执行异议、变更、追加被执行的主体等等。
这些发生在执行领域中的纠纷或争议,也需要由行使审判权的审判庭加以解决,然而,依照现行法的规定,执行庭在行使执行实施权的同时,也可以行使执行裁判权。
这显然是违背审执分立的原理的。
4.执行方法单一化
执行方法与执行体制密切有关,在现行执行体制下,执行方法比较单一,有较大的局限。
比如,法院到异地执行会遇到地方保护主义,不到异地执行搞委托执行,又不起实际作用。
执行力量无法在“全国一盘棋”的格局中灵活调配,难以形成集中性的优势,搞交叉执行、提级执行又会遇到现行执行管辖制度的制约。
执行方法的单一化,自然无助于执行难的解决。
所有上述这些弊端,都是导致执行难或执行乱的主要原因,为了解决执行难或执行乱,必须首先从执行体制的改革人手。
在执行体制不加根本性改造的情况下,在其他任何方面所实施的改革,都只能是小修小补,治标不治本。
二、执行改革及其局限
“执行难”的危害之烈是有目共睹的。
为了解决“执行难”,全国上下群策群力,探讨寻求各种对策,以期尽快达到目的。
中共中央于1999年发布了著名的《11号文件》,该文件转发了《最高人民法院党组关于解决人民法院“执行难”问题的报告》,对解决执行难问题给予了高度重视,并对最高人民法院为解决执行难寻求改革措施给予极力支持。
这个文件被誉为法院解决执行难的“尚方宝剑”。
最高人民法院于1999年10月发布的《人民法院五年改革纲要》中,明确提出对执行体制进行改革的总体构想,这就是:
在全国建立起对执行机构统一领导、监督,配合得力,运转高效的执行工作体制。
中共中央巧大、16大报告中,都提出了要进行司法体制改革,彻底解决执行难问题,并表达了要解决执行难的决心。
在最高人民法院的号召和指导下,全国上下法院系统都在不同程度上进行了执行体制的改革。
改革的成果是显著的,执行难问题在一定的X围内和在一定的程度上获得了化解。
肖扬院长在2001年元旦献辞《公正和效率:
新世纪人民法院的主题》中指出,当前以建立民事审判新格局和执行工作新体制为重要标志,人民法院司法体制改革和创新在一些方面已经取得重要进展。
执行改革的进展和成果集中体现在以下几个方面。
1.改“执行庭
”为“执行局”,加强上级执行机构对下级执行机构的直接领导。
2001年4月,最高人民法院确定XX省XX市中级人民法院和XX省XX市中级人民法院为全国执行机构和执行工作体制改革试点法院。
试点的结果,与执行庭仅有有一字之差的执行局取而代之,成为改革中的执行机构新形式。
这一执行体制的新模式可以称为“执行局模式”。
“执行局模式”与“执行庭模式”相比,确实不是文字上的一字之别,而是具有性质上的差异的,这种差异集中表现在领导体制上。
执行局模式强调上下级之间的行政领导关系,而在执行庭模式中,则无法体现出这种性质的关系。
这是执行局模式的一大创新和发展。
2.实行执行裁判权和执行实施权的“两权分离”。
有鉴于执行裁判权和执行实施权的不同性质,同时也意识到由同一个机构同时行使这两种权能必然会引发“执行乱”,因此,在执行改革中,便产生了“两权分离”的改革方案。
据此方案,在执行局下面,设立两个分支性机构,一个行使执行裁判权,另一个行使执行实施权。
这样就可以发挥执行裁判权对执行实施权的监督作用,同时也有利于执行实施权的集中行使。
3.实行执行裁判权和执行实施权的“两级分权”。
“两级分权”是在“两权分离”的基础上进一步实行的分权制衡举措,它是指由基层法院集中行使执行实施权,由中级法院集中行使执行裁判权。
这样就使执行裁判权和执行实施权在行使的主体上实现了进一步的分离。
上述是在执行改革中有关执行体制方面的最新举措,这些举措在全国尚未全面推行。
应当说,这些改革已触及了执行体制的中枢神经,涉及到了最为要害的部位,因此至少具有理论创新的意义。
但深人地分析,这些涉及执行体制方面的改革,还是具有天然的局限性,主要表现在:
1.由执行局行使执行裁判权,不利于审判权的统一行使。
在执行局内部设立执行裁判庭和执行实施庭,分别行使执行裁判权和执行实施权,存在着一个重大的理论障碍,这就是执行局为什么可以行使执行裁判权?
执行局应当仅限于行使执行实施权,执行裁判权与其他裁判权的本质是一样的,应当由审判庭行使;
否则会造成审判权的人为分割,不利于审判权的统一行使。
2.执行局既受本级法院领导,又受上级法院执行局领导,必然造成执行../2企业管理文件夹3-去白字内容添加页脚/.lunwentianxia./class_free/91_1.shtml管理体制的混乱。
根据执行局模式,执行局与执行庭一样,都属于法院的内设机构,都属于同一个法院领导班子领导,执行局局长属于法院院长领导。
同时,下级法院的执行局也属于上级法院的执行局垂直领导。
这样就使执行局及其局长存在了双重行政隶属关系。
这种双重领导关系有时难免发生冲突。
在发生冲突时,执行局及其局长应当听命于谁?
这必然使之处于十分尴尬的局面。
3.设立执行局,必然导致上、下级法院之间的关系混乱。
因为,法院行使两种性质的权力,其上下级之间便具有两种不同性质的关系:
一是在行使审判权时所形成的监督与被监督关系;
二是在行使执行权时所形成的领导和被领导的关系。
这两种关系是相冲突的,而法院的院长具有同一性。
也就是说,法院的院长既是审判机构的领导,又是执行机构的领导。
作为审判机构的领导,上下级院长之间是监督和被监督关系;
作为执行机构的领导,上下级院长之间是领导和被领导的关系。
这势必使上下级法院之间的关系处在混乱状态。
此外,宪法所界定的上下级法院之间的关系是监督和被监督的关系,设立具有行政属性的、上下级具有领导和被领导关系的执行局,也与法院之间的宪法性关系相背离。
执行局模式之所以存在上述关系的混乱现象,根本的原因在于将具有独立性和行政性的执行权交给以行使审判权为本质使命的法院行使,必然造成两种国家权力的相互背离、相互排斥,乃至冰炭不容。
审判权和执行权绝对不能容纳在“法院”这个概念下运转。
换而言之,将执行权从法院中剥离出来,建立统一的、独立的执行机构是势在必行的一个不二选择
三、法院不宜行使执行权的原因
现在的主流观点是将执行权依然保留在法院行使,只是较之以前对执行机构稍加改造而已。
笔者认为,执行权应当从法院权力结构中剥离出去,由法院继续负责行使执行权已经走进了死胡同,是被实践充分证明行不通的。
其理由主要如下。
第一个,也是最为重要的一个,就是由法院行使执行权,不可能设立出合理的执行机构,也不可能形成一个符合执行权内在本质的执行管理机制。
因为如前所述,在法院内部设立执行机构,无论是以执行庭的形式表现出来还是以执行局的形式表现出来,都存在不可克服的弊端。
只要这些弊端不解决,在法院内部就不可能形成具有生命力的、经得起实践检验或推敲的执行机制。
第二,由法院行使执行权,不可能克服“重审轻执”的习惯观念,也不可能消除“审执不分”的现象。
法院是《宪法》规定的行使国家审判权的法定机关,行使审判权是其本位性权力,其他权力如果存在,也必然附属于审判权。
执行权如果由法院行使,很难使法院对它予以同审判权一样的重视。
法院的各种报告以及改革纲要中,对执行问题都是放在从属的位置论及的,有时只是一笔带过,点到为止;
无论如何,法院不可能将执行工作和审判工作等同视之。
1995年《法官法》对法官的定义是“依法行使国家审判权的审判人员”,通篇没有提到“执行官”或“执行员”。
司法实践中,人们一般称执行员为“干警”〔1〕。
在人们的观念中,执行员的地位比审判员的地位要低,在审判员和执行员之间,人们一定首选担任审判员。
只要法院同时存在这两种权力和两种机构,这种重审判、轻执行的观念和习惯做法便是难以克服的。
正因为受“重审轻执”的观念的影响,使执行权难以独立起来,难以克服“审执不分”的现象。
因为将执行权放在法院行使,尽管可以使执行庭或执行局不行使执行裁判权,但不能保证执行裁判权和执行实施权之间的互相渗透和影响,尤其不能确保审判权不会人为地干预执行权。
事实上,目前在解决执行难的过程中,往往借用审判原理,比如强调法院的中立性、提出程序公正决定实体公正的执行理念、主X申请执行的当事人应当负担举证责任、在执行程序中举行各种听证会等等。
殊不知,审判程序属于诉讼程序,执行程序属于非诉讼程序,二者的原理完全不同,用审判原理来改造执行程序,是基本原理的误用。
而之所以导致这种程序原理混用乃至误用现象,根本的原因就在于“审执不分”的观念在作祟。
只要法院同时行使两种权力,就不可能真正实现审执分立。
这是从法院行使执行权的角度讲。
从法院行使审判权的角度讲,由法院行使执行权,也不利于法院减轻工作负担,纯化审判权,集中精力搞好审判工作,从而提高其司法地位。
众所周知,随着审判体制改革的深人推进,法院的作用日益突出,审判权的独立性不断强化,与审判有关的职能也出现不可阻挡的扩大化趋势,这必然要求法院集中其全部精力在审判权的行使上,而不是逆其性质而动,花费极大的力气来解决其不可能解决的执行难问题。
法院的审判权不是要无原则地扩大,而是要在其本质X围内不断地纯化、深化。
惟其如此,方能提高法院的司法地位,凸显其独立性。
第三,由法院行使执行权,难以克服地方保护主义的影响。
地方保护主义是造成执行难的原因之一,要真正地、彻底地摆脱地方保护主义的影响,就必须是行使执行权的机构完全不受地方权力的制约和限制,实行绝对化的垂直管理,不受地方的任何影响,地方政府也不可能施加其干预的影响力。
而目前由法院行使执行权,是不可能摆脱地方保护主义的羁绊和影响的。
原因很简单,因为法院自身也难以做到独立。
法院的人财物各方面都受制于地方党委、政府、人大,法院的
院长产生于人大,审判员也由人大批准和任命。
在这样的前提下,要实行与利益挂钩更加直接、更加紧密的执行权独立行使,是难乎其难的。
第四,由法院行使执行权,难以强化执行力度,提高执行效率。
在西方国家有一段至理名言:
“司法机关为分立的三权中最弱的一个,与其他二者(指立法权和行政权)不可比拟。
司法部门绝对无从成功地反对其他两个部门;
故应要求使它能自保,免受其他两方面的侵犯”〔2〕。
司法机关完全依靠其道义力量而生存。
由法院行使执行权,必然造成执行的贫困化现象。
如果法院加大执行力度,则会被人们批评为失去了中立性,而在执行过程中,执行机构是代表债权人行使执行权的,是无法保持中立的。
尤其是,由法官去执行,采取暴力性的强制措施,与老百姓对法官的形象期待也难以合拍。
因为在老百姓看来,执行员也是法院里的人,法院里的人都是法官,法官采取暴力措施,与当事人面对面地对抗,当然会影响其公正形象。
为了避免采取强制措施,执行员总是小心翼翼地促成当事人和解,或者对当事人反复做思想教育工作。
执行缺乏应有的威力和刚性。
再加上在执行讨程中还要时刻注意维护安定团结,执行权很难强硬起来,也可以说一直处在疲软状态,从来就没有真正“威武”过。
没有有力的执行措施,何来执行的权威?
又如何提高执行的效率?
执行难,难就难在这里。
四、建立独立的执行机构实现执行体制的全面创新
前面的论述已充分证明由法院行使执行权的现状不能再维持下去了,寄望于法院解决执行难,已经被实践雄辩地证明是彻底行不通的。
那么,现在必然提出的问题是:
应当由何种机构去行使作为国家权力一个组成部分的执行权?
这个问题至关重要。
对此,学理界和实务界有不同的主X,其中,除主X执行权继续由法院行使外,主要有两种观点:
一是将执行权交由行政机构行使,另一是将执行权交由专门成立的执行法院行使。
前一种主X又分为两种不同的见解,一种见解认为应当将执行权交给司法政机关行使,也就是交给司法部以及各地司法行政机关行使;
另一种见解认为应当将执行权交给公安机关行使。
笔者认为,将执行权交由行政机关行使,尊重了执行权的行政属性,思维的主流方向是正确的,但这。
种观点忽视了执行权所具有的行政权属性的特殊性。
执行权在本质上属于行政权,但与我国现行行政体制中的行政权有所区别:
执行权应当全国上下垂直领导,不受地方政府的制约;
而一般的行政权是地方政府的组成部分或者是其职能分化形式,受地方政府、人大、党委的制约。
执行权如果交给地方行政部门形式,则根本不能解决地方保护主义的难题,可能反而加剧解决这个问题的难度。
这是其一。
其二,具体落实起来,将执行权交给司法行政机关行使,司法行政部门缺乏行使此一权力的条件和实际能力,相比较而言,其实际效果并不见得比法院行使执行权更好。
如果将执行权交给公安机关行使,则公安机关行使民事执行权也不具备应有的条件,同时公安机关本身负荷沉重,也难以充分顾及民事执行事项。
此外,公安对地方政府的依附十分紧密,由公安来负责执行,更加不可能解除地方保护主义之忧,这也不是一个现实的选择。
总之,将执行权分离出去交给行政机关行使,不仅解决不了法院所面临的难题,而且更平添一份新的难题,不具有现实性。
设立专门的执行法院比较接近笔者的设想:
有利于提高执行工作和执行机构的社会地位,强化执行机构的独立性,减轻审判法院的负担。
但设立专门的执行法院这一构想存在着一个难以解决的难点:
执行法院和现行法院的关系如何设定?
执行法院是否隶属于最高人民法院管理?
如果属于,则无法体现执行独立的理念,执行权与审判权无以彻底分离;
如果不属于,那么,就势必存在两套相互独立的法院系统。
这除了增加法院体制的复杂性外,别无其他优势;
而且,执行权本质上不能隶属于任何名目的法院名下。
笔者主X,我国应当建立专门的执行机关,统一行使国家的执行权。
其一,执行权的特殊性质是建立专门的执行机关的理论依据。
执行权是国家权力的组成部分,它显然不同于司法权,也不同于一般的行政权,而是一种具有特殊性质的行政权。
如前所述,将执行权交由司法机关行使具有天然的局限性,将执行权交由行政机关行使,在我国目前的行政体制下,也难以克服地方保护主义等不良因素的影响,因而只有设置专门的执行机关,建构特殊的管理体制,才能适应现实需要。
其二,符合国际惯例。
英美法系国家完全将执行权从法院中分离出来,建立专门的司法行政机关负责执行。
如美国、英国、加拿大等国均是如此。
当然,其司法行政机关除执行事宜外,还负有诸如文书送达、传唤当事人、管理监所、保护法院及司法人员的安全、维持地方治安等职责。
瑞典、瑞士等国家,也设立专门的执行机构,负责民事执行工作。
其执行机构包括执行局、执行事务局、破产事务局等等。
大陆法系国家,如德、法、日等国家,虽然将执行中的纠纷交给法院执行法官解决,但具体的执行事项是由独立于法院的执行官来完成的。
由此可见,无论是哪一个国家,在设立执行机构时都充分考虑了执行中的实施行为和裁判行为,而无例外地将执行实施行为从法院权力结构中分化出去,交由独立于法院的专门机构或综合机构去行使。
究竟是交由专门机构抑或综合机构行使执行权,则视各国国情而定。
我国应当选择由专门机构行使执行权的模式。
其三,有利于结束民事执行、行政执行和刑事执行的各自为政的分散局面,实现国家执行权的统一行使,从而实现国家执行权资源的优化配置。
其四,有利于克服前述由法院行使执行所带来的诸多弊端。
比如,有利于体现执行机关的特殊性,有助于强化国家主动干预职能,形成符合执行规律的执行权运作模式。
有利于集中人力、物力和精力,实现对执行工作的一体化管理,提高执行效率,增强执行力量。
有利于建立健全对执行活动的监督制约机制,彻底实现执行裁判权和实施权的分离。
有利于从根本上克服地方保护主义,消除造成执行难的主要原因。
对法院来说,也有利于法院减轻工作负担,集中精力搞好审判改革和审判工作;
同时免受因为执行难而遭受的无端的批评。
总之,单独设立执行机构,提升执行机构的法律地位,是一个对审判权和执行权的运作都有裨益的双赢选择。
五、结束刑事执行、民事执行和行政执行的“鼎立”局面,实现国家执行权的统一行使
依照我国目前法律的规定,国家执行权主要由人民法院、行政机关和司法行政机关分别行使。
具体而言
人民法院行使对以下事项的执行权:
1.民事案件的执行权,包括法院自己做出的生效法律文书,如判决书、裁定书、调解书、支付令等等,也包括仲裁机构做出的生效法律文书,包括裁决书、调解书等等,还包括公证机关制作的赋予强制执行效力的债权文书。
此外,还包括外国法院、仲裁机构以及其他法定机构制作的请求我国法院予以协助执行的各种法律文书。
2.行政机关制作的行政决定书。
行政机关实施具体行政行为制作的各种行政性文件,依照行政法律的规定,有的应当交由人民法院执行,有的则由行政机关直接行使执行权。
依法由人民法院行使执行权的行政决定书,也成为法院实施执行行为的法律根据。
3.刑事诉讼中产生的部分法律文书也是由人民法院行使执行权的,包括刑事附带民事案件裁判文书、调解书的执行、刑事诉讼中单处或者并处罚金刑、单处或并处没收财产刑的执行、以及对死刑罪犯枪决执行。
行政机关也享有一定的执行权。
《行政诉讼法》第66条规定:
“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又
不履行的,行政机关可以申请人民法院强制执行,或者依法强制执行”。
但行政机关行使执行权只有在法律有明文规定的前提下才能被允许。
比如,公安机关根据《治安管理处罚条例》作出的拘留决定;
税务机关做出的滞纳金处罚决定;
海关及审计部门形式的强制划拨、强制拍卖等等。
在行政机关行使执行权之时,行政机关既是具体行政行为的实施者,又是行政执行案件中的权利主体,一身兼二职。
立法之所以赋予行政机关以一定的执行权,目的是为了提高执行效率。
但这种既当裁判员又当运动员的做法是否符合权力制衡原理,以及是否会影响行政机关的公正形象,是值得研究的。
刑事案件的强制执行,由三大机关负责:
如果需要执行的事项是有期徒刑、无期徒刑和死刑缓期执行的人身刑,则由监狱、劳改农场等机构执行;
如果是未成年人,则在未成年犯管教所执行刑罚。
这种执行机构隶属于司法行政机构,司法部的劳改局是其最高级别的管理机构。
这是一种情况。
第二种情况是由公安机关负责执行:
判处管制刑、拘役刑、单处或并处剥夺政治权利刑、单处或并处驱逐出境刑以及缓刑、假释、监外执行等刑罚的罪犯,其执行机关是国家的公安机关。
第三种情况就是前述由人民法院负责执行的几种事项。
可见,我国目前的执行体构基本上是因事而设的,具有多元化的特点:
民事案件的执行由人民法院负责,行政案件的执行由
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