调研报告全面推进依法治教促进教育治理现代化.docx
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调研报告全面推进依法治教促进教育治理现代化
调研报告:
全面推进依法治教,促进教育治理现代化
教育是人民群众最关心最直接最现实的利益问题之一。
《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对依法治教同样提出了新的更高要求。
为全面推进依法治教工作,加快实现教育治理体系和治理能力现代化,适应全市人民对教育改革发展的热切期盼,确保教育发展“走在前列”,市教育局与市政府研究室深入高新区和9个区县(市)进行了专题调研。
现将调研情况报告如下。
一、推进依法治教的基本成效
全市现有各级各类学校2764所,在校学生约182.9万人,教职工13.3万人,依法治教水平的高低直接关系到全市近200万个家庭的幸福和社会的和谐稳定。
近年来,在市委、市政府的高度重视和坚强领导下,全市始终坚持以办人民满意的教育为导向,积极探索依法治教的政策措施,大力推进教育强市建设,成效明显。
义务教育均衡发展获国家评估肯定,基础教育满意度在中国社科院公布的《公共服务蓝皮书(201X)》中居全国38个主要城市第7位,依法治教成为全市教育改革发展的强大动力。
具有特色教育法治体系初步形成。
制定了《XX市中长期教育改革与发展规划纲要(2011—2020年)》,提出了依法治教的要求;率先全国制定地方性教育法规《城市中小学幼儿园规划建设管理条例》,启动《学前教育条例》、《民办教育管理与促进办法》等地方性教育法规、规章立法工作,制定《教育法制工作规则》、《教育局行政处罚裁量权基准》等教育法制文件,有效规范了全市教育法治工作。
各区县(市)也相继出台一系列推进依法治教工作的制度措施。
到目前为止,全市已初步形成以教育规划纲要为龙头,地方性法规、规章及系列部门制度为支撑的依法治教政策法规体系。
教育协调发展格局实现依法保障。
在学前教育方面,市政府先后制定实施《关于进一步加快学前教育发展的若干意见》、《学前教育发展三年行动计划(2011-2013)》等,依法大力推进公办幼儿园和民办普惠幼儿园建设。
2011-2014年,全市新、改、扩建公办幼儿园204所,认定普惠性民办幼儿园515所,全市公办和普惠性民办幼儿园比“十一五”末增加近3倍,占总数的56.9%,农村每个乡镇都有1所以上公办中心幼儿园。
在义务教育方面,突出教育均衡发展,制定出台进一步加快农村义务教育发展和推进基础教育集团办学、城乡教育一体化发展等文件,着重抓好合格学校建设,先后建成省合格学校1279所,率先全省提前三年完成合格学校建设任务,城乡教育差距逐步缩小。
在职业教育、高等教育方面,先后出台《关于建设教育强市推动创业富民的决定》、《职业教育五年发展规划(201X-201X年)》、《关于促进高等职业教育改革和发展的意见》等文件,以职业教育模式创新提升人才培养质量,成为全国职业教育先进集体。
在民办教育方面,出台《关于促进民办教育发展的若干意见》,全市合法民办学校(教育机构)共1625所,较好满足了群众多样化教育需求。
在终身教育方面,以社区教育为抓手,搭建“终身教育学习网”等平台,建设社区教育四级培训网络,全市社区学校街道(乡镇)覆盖率达91.4%。
教育公平发展目标逐步成为现实。
2006年,全市实施义务教育“一费制”免费入学,进一步加大对家庭困难学生的资助,仅201X年全市投入免费入学和学生资助8.5亿余元,受惠学生140余万人次。
针对反映突出的进城务工人员子女入学问题,制定并实施平等接受义务教育工作措施和入学指南,实现100%在公办学校接受义务教育,与城区学生同等享受“一费制”全免。
到2014年,进城务工人员随迁子女入学人数达9.5万余人,占城区义务教育阶段学生总数30.48%。
大力开展关爱留守儿童阳光行动,全市义务教育阶段6.85万名留守儿童入学率100%。
高度重视特殊教育发展,制定实施《特殊教育提升方案(2015-2017年)》,全市三类残少儿童入学率达87.6%,基本实现残疾少儿可读尽读,成为国家特殊教育改革实验区。
教育领域综合改革依法有序推进。
坚持以法治思维和法治方式推进教育领域综合改革。
一是深化中考中招改革。
全面实行小学免试就近入学,初中免试就近、微机派位或划片入学,高中坚持等级制录取、取消“空降班”、逐步取消择校生,切实保障教育公平。
二是深化教育质量评价体系改革。
推行普通中小学教育质量发展性评价,改变长期以来单纯以考试成绩和升学率评价教育质量的倾向,激发内在活力。
三是深化教育管理体制改革。
强化教育公益属性,将麓山、南雅两所优质国有民办学校改为公办,大幅降低收费标准,赢得社会广泛好评。
制定实施《关于进一步推进基础教育集团办学的意见》,采取委托管理、对口支援、捆绑发展等方法,探索优质教育资源低成本推进新建校和薄弱校提质改造新模式,4年新增优质公办学校20多所,城区义务教育阶段优质学校达75%。
教育行政管理措施依法得到落实。
把依法行政的各项工作措施落实到教育管理的全过程。
一是严格规范教育行政行为。
严格执行权力清单和责任清单制度,市教育局行政职权从原来的130项精简到50项,精简率达61.5%。
全面实行审批项目“进窗办理”和“限时办理”制度、行政处罚裁量权基准制度和执法案卷评查制度。
制定《教育局重大行政决策程序规则》,2015年中考中招制度改革等重大教育行政决策广泛征求公众意见,促进了依法科学民主决策。
二是严格规范各类办学行为。
制定违反师德教师处理实施细则,实行教育收费重点监控制度,开通市、县(区)、学校三级教育阳光服务平台,重点查处群众反映强烈的办班补课、家教家养、滥发教辅资料、违规招生、违规收费等热点问题。
三是严格落实依法治校措施。
依法治校工作全面纳入学校整体工作规划,市属高校章程建设基本完成,中小学校章程建设分层推进,部分区县实现了“一校一章程”,创建省级依法治校示范校15所,居全省前列。
学校治理方式加快转变,校务会成为大多数学校的日常决策机构,教职工代表大会作用进一步发挥,民主监督机制基本建立。
学校矛盾纠纷预防调处机制初具雏形,大部分学校聘请了法制副校长,部分城区学校聘请了法律顾问,作用日益凸显。
学生参与学校民主管理的渠道逐步拓展,家长委员会、社区等参与学校管理的社会参与机制开始逐步建立。
二、当前制约依法治教进一步发展的突出瓶颈因素
从全面推进依法治国的更高要求和新常态下群众对依法治教工作的新期盼来考量,我市依法治教工作仍有较大差距,特别是一些重大瓶颈因素严重制约着全市依法治教工作的深入推进。
(一)依法治教顶层设计有待加强。
依法治教涉及政府、教育行政主管部门、其他涉教部门、学校、学生、家长、其他社会组织等多元主体。
目前,关于依法治教工作全国还没有全面、系统的总体目标和阶段性任务、重点内容、工作载体、保障措施,各主体责、权、利的界定还不清晰,急需加强法治规划引领。
如学生课后托管机构规范问题,市政府、市纪委相关文件明确属家政服务,由工商牵头监管,教育、卫生等部门配合,但这一政策在区县没有理顺职能,也就没有落实。
目前,教育法律责任追究机制尚不健全,当发生违背教育法律法规的现象时,特别是对于违反教育法律法规的单位和个人,很难严格追责。
同时,全市在学前教育、民办教育等领域的立法进程有待加快。
(二)依法治教综合环境有待优化。
一是教育保障难以依法执行到位。
在教育经费上,部分区县(市)没有完全落实“两个比例、三个增长”教育法定投入,特别是新的预算法实施后,财政对教育的预算和拨款额度不再与财政收入挂钩,以致教育经费安排的不确定因素增加,缺乏刚性保障。
在教职工编制上,编制核定比较滞后,学校目前只能根据学生预测数先期聘任教师,待编制核定后再通过公招引进教师、分配编制,导致城乡出现了新的代课教师;编制总量严重不足,城区进城务工随迁子女、学校和就学人数日益增加,而编制总量不能突破,只能采取聘任教师的方式解决问题,再加上城乡寄宿制学校等还必须配备一定的教辅人员,编制矛盾更加突出。
目前,教育系统代课教师逐年递增,全市达8296名(含区县),占教师总数的18.29%;个别区县(市)的代课教师数高达1400名,高占比45%以上。
在教师待遇落实上,尚未依法落实到位,一些区县(市)教师待遇与市直教师待遇有差距;教师与公务员待遇不平衡,市属学校基本做到了与公务员同等待遇,但有的区县尚未落实,个别区、县教师年终绩效奖与公务员差距还较大;代课教师与在编教师同工不同酬,月工资大多在3000元以下,有的“五险一金”等社会保障也没有全面落实。
二是学校自主办学限制较多。
突出表现为:
在人事管理上,学校人员聘任、调配、职称评定等都很受制约。
教师招聘虽实行全市统一公开招考,但在笔试成绩、年龄等方面都有限定,使一些学校看重的教学能力强的业务骨干因年龄偏大或在笔试上没有优势无法引进;岗位设置缺乏灵活性,固定的学校专业技术人员结构比例,影响了优秀人才的引进、晋升和待遇的落实;职称评审只认可人社部门组织的收费培训考核,既加重了教师的经济负担,又造成与教育部门的重复培训。
在收入分配上,结构工资实行总量控制,学校的支配空间太小,导致学校难以很好地调动职工积极性。
在经费使用上,学校办学具有相对的特殊性和自主性,相应经费的开支不同于行政开支,而目前实行机关事业单位统一管理,致使学校内部工作调配及活动组织缺乏激励机制,一些正常的教育教学研究活动经费难以支出等。
在教育教学上,各种名目的进校园、进课堂活动较多,一些政府部门要求学校配合开展的非教育教学活动现象仍然存在,影响学校正常教育教学。
三是学校权利保护相对滞后。
校园安全责任“无边界”,一旦发生校园或学生安全事故,无论是否为学校责任,学校一般都会成为追责、赔偿的主体,导致学校在开展校外综合实践活动、体育锻炼活动等方面畏首畏足。
无原则的“校闹”,严重干扰教育教学,侵犯教师权益,迫切需要建立部门联动、责权明晰的强力打击“校闹”的长效机制。
四是依法治教合力有待加强。
突出体现为涉教部门在简政放权、行政效能上还有较大的差距。
目前全市涉教部门约为20个,涉及到与教育发展的相关管理事项30余项,亟待“松绑”。
五是教育行政执法力量薄弱。
市、区(县)两级大多没有专门的教育行政执法机构,大部分区县教育行政部门没有专门的教育法制机构,编制安排、专业人员、工作经费等都比较缺乏,导致教育行政执法的职责不够清晰、方式相对滞后、力量比较单薄。
(三)涉教服务市场秩序有待规范。
一是涉教服务门类繁多。
目前,除教育部门核批的教育培训机构外,还有人社部门核批的技能培训机构、残联核批的残疾人技能培训机构、工商部门审批登记的教育咨询机构和一些众多的新兴民办机构,缺乏明确的定性和统筹管理,有的管理处于盲区。
二是无证办学现象堪忧。
据不完全统计,全市无证办学或超经营范围办学机构约有2253个,其开办和停办随意性大,缺乏统一管理,名称使用上不规范、经营业务不明确(涉及托管、中小学生课程、大中专学生自考助学和成考函授、社会各阶层劳动技能、就业创业、人文素养等培训)。
另外,市内工商部门审批登记的教育咨询公司1000多家,且70%以上超范围从事文化培训。
还有一些家长组织生源借用场地聘请教师课外培训、一些外地教师利用周末依托培训机构以“家教”为名结伙组织课外培训,流动性大、隐蔽性强,打击处理难度大,成为教育培训市场新的乱源。
三是民办培训机构良莠不齐。
一些培训机构虚假宣传,如有的打着师资力量雄厚的口号,实际聘请的是兼职大学生,且教师队伍流动性大。
民办培训机构之间互相诋毁、互挖师资和生源的现象也时有发生,影响了教育服务市场形象。
(四)依法治校整体水平有待提高。
一是学校治理结构需要进一步完善。
依章程办学的现代学校制度尚未完全建立,有的学校民主氛围不浓,权力过于集中,重大决策程序执行不到位、民主程度不高,教代会、校务公开流于形式,没有发挥应有作用。
二是学校办学行为需要进一步规范。
有的学校未严格依法落实教育教学要求,未严格遵循教育规律,违规教育收费、违规补课、违规设重点班(实验班)、违规跨区域招生等问题依然存在。
三是依法执教意识需要进一步强化。
部分教育行政管理人员、教师法治意识淡薄,缺乏基本的法律常识,个别学校或教育教学机构在制定内部管理规定时出现侵犯教师、学生正
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