积极主动或谦抑克制审判管理权的正确定位与行使概要Word格式文档下载.docx
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而随着审判管理实践不断深化逐渐产生的所谓“审判管理权”概念,目前虽然学界对其合理性与合法性基础以及性质、属性、内涵等尚无定见与共识,持商榷乃至否定态度者大有人在,也鲜有学者对其进行理论研究和阐述,是我们不能因为对实践的熟视无睹而假装视而不见,现实是,该种权力在越来越多的法院客观上正发挥着越来越举足轻重的作用,最高人民法院在近期下发的《关于完善人民法院审判权与审判管理权运行机制的意见(征求意见稿》(以下简称《意见稿》中亦对其作了界定:
“审判管理权是指人民法院通过组织、领导、指导、评价、监督、制约等方法,对审判工作进行合理安排,对司法过程进行严格规范,对审判质效进行科学考评,对司法资源进行有效整合,确保司法活动公正、廉洁、高效运行的权力。
”有鉴于此,虽然笔者亦认为由审判管理实践而产生并客观存在的该种权力尚存颇多有待商榷之处,但为方
便行文起见,本文在阐述该种权力时,仍依当前司法实践界之通常观点称之为“审判管理权”,并据此展开讨论。
一、当前审判管理制度的产生及其价值
在我国,审判管理早已有之,就近而言,在人民法院“一五改革纲要”之前,一直实行着行政化的审判管理制度———院、庭长批案制。
“一五改革纲要”在对这一管理模式直接僭越审判权进行反思的基础上,推行了“还权”于审判组织的审判方式改革。
而随着院庭长行政批案权的逐步弱化,在一定程度上司法审判“脱离人民群众,当事人花费诉讼成本而纠纷未能有效解决,怨气较大四处上访;
案件被上级法院改判和发回重审的数量增加,审判质量有所下降等”〔1〕现象不断出现。
无可否认,具有现代管理学特点的当前审判管理制度在某种程度上正是应对这一现状的产物,它强调管理的制度化、专门化、科学化、集约化,实践中的确起到了提高审判管理的科学性与有效性的作用。
例如2010年上半年,江苏省S市两级法院审判执行工作质量效率指标同比明显下滑,在全省法院排名位次也同步下降,对此该市法院的审判工作运行态势分析报告认为:
指标下滑虽原因较多,但审判管理,尤其是庭(局长的审判管理不到位是主要原因,庭(局长没有履行好监督和把关职责,管理上的疏漏直接影响到了审判执行工作质量与效率。
〔2〕如果上述分析准确揭示了指标下滑原因的话,那么恰好反映了在当前司法审判实践中必要的审判管理的不可或缺。
概言之,无论传统审判管理模式,还是当前审判管理模式,其出发点都在于规范和保障审判权的正当有序行使。
对审判权的运行而言,“审判管理权”一方面试图通过对审判权运行过程的监督制约达到控权目的,另一方面又确实(声言以保障审判权的正常运行为其重要的价值追求。
“从西方发达国家审判管理的实践来看,作为制度
司法改革
孙
辙
朱千里
积极主动或谦抑克制:
“审判管理权”的正确定位与行使
69
JournalofLawApplication
〔3〕胡夏冰:
“审判管理制度改革:
回顾与展望”,载《法律适用》2008年第10期。
〔4〕覃爱玲:
“法官自杀触痛业界”,载《南方周末》2010年4月7日。
〔5〕这30项指标包括被改判发回率、执行标的额到位率、执行中止率、当庭结案率、二审公开开庭率、一审简易程序适用率、一审陪审率、案件平均审理天数、法定正常审限内结案率、执结率、“四项案件”未结案率、超审限未结案率、18个月以上未结案数、人均结案数、结受案比、民事调解率、上诉率、民事撤诉率、行政一审撤诉率、申诉申请再审率、向上级法院投诉率、再申诉申请再审率、执行案件投诉率、以及收结案数等指标。
化的审判管理,其更主要的功能是促使提交到法院的社会纠纷尽早解决,以最大限度地缓解法院的审判压力。
通过审判管理达到纠纷的快速处理,是这些国家设置审判管理制度的主要目的。
”〔3〕可见,审判管理存在的价值主要在于保障审判权的正常运行,期待能够通过监督、指导、服务、引领等形式,促进审判权在法定框架内正当有序运行,进而推动纠纷的有效解决。
二、实践中“审判管理权”行使的样态归纳
通过人民法院在“一五改革纲要”以来的不断实践,法官和审判组织的审判权逐步得到强化,当我们发现对审判权的制度制约不足而引入审判管理的权力制约时,实际上又需面对另一风险———“审判管理权”的滥用与不当行使。
2010年3月18日,湖南省某基层法院法官刘某某自杀并留下遗书:
“工作压力大,很累,不如死了算了,再见!
”大家分析其自杀与其近期有案件被上级法院发回重审有直接关系,“过于严密细化的数据,比如上访率、息诉率、上诉率、发回重审这些指标来考核他们的工作,这让法官常常喘不过气来”。
〔4〕当前,法官面临着案件数量不断上升、案件审理难度不断增加、社会公众对法院司法审判要求不断提高、法院内部审判管理日趋严格的过多压力。
如何通过科学的审判管理,为法官减压减负,是审判管理工作应当认真思考的问题。
可见,在积极能动与谦抑克制之间寻求平衡,既避免“审判管理权”的恣意扩张,又防止其不当缺位,是“审判管理权”科学定位与有益行使的关键。
为此,需归纳研究现实中“审判管理权”不当行使的样态,从而有针对性地研究和采取措施。
(一“审判管理权”行使的深度把握不准,影响法官司法判断的主观能动性
实践中,很多地方对法官审结的一般案件像对待工厂产品一样进行定期抽检评查,对改判发回案件进行逐件评查,被认定存在差错的要进行扣分和通报。
同时,把指标数据作为认定审判庭和法官审判绩效情况的重要依据,过分强调指标数据的引领作用。
这些措施进一步加大了法官的审判工作压力,导致法官不敢或不愿大胆行使审判权,扭曲了部分法官的审判行为,为避免案件上诉被发改,一审法官在案件处理上大多变得更为“谨慎”,往往表现出法律适用上的机械性,不敢进行稍越“雷池”的价值判断。
(二审判管理考核方法错位,导致现实结果偏离预设目标
审判管理考核方法的失当,往往会导致在目标实现过程中出现异化行为。
以S省为例,省高院每季度就全省三级法院30项指标,〔5〕逐一进行统计并排名发布(见下表。
该做法促使下级法院必须重视各自指标排名情况,导致了一些不正常情况的出现,如个别基层法院为提高案件调解撤诉率等指标人为制造假案,部分法院、法官为“优化”审判质效指标数据,进行虚假信息填报等,影响了司法统计的真实性、准确性。
从下表中可以看出,各地数据差异并不大,排名其实并无多大意义,只要指标处于正常范围之内,都应是允许的,也应是合理的。
实际上,数据指标其主要作用应该是为管理者进行审判态势评判和审判资源配置决策提供客观的参考与依据,直接以统计数据及其排名作为通报和考核的内容,必然会成为追求功利的不当动力。
(三院庭长管理职责缺位,导致审判权拖延或不当行使
当院庭长们绝大部分的定案审批权力因审判方式改革措施的推行被大幅削弱,新的管理方式还没有形成时,一些院庭长对案件审判,主观上觉得似乎有管理的责任,
市×
市
……中院小计
一审
28.838.9432.4226.59
……
18.85二审
26.6024.4720.7021.22
18.78再审
5.5621.15
3.759.59
9.11合计(%
26.2421.6721.5121.36
18.601234
4.360.274.37-4.36
0.61
排序
同比(%
中级法院
民事案件调解率
基础指标七:
民事案件调解率
方向(+
基层小计一审
48.4447.9345.0543.80……
40.18再审
8.3320.005.88
22.92……
11.65合计(%
48.4247.9345.03
43.78
40.161234
0.180.40-3.65-1.92
0.22
区×
县×
县
62.7462.5756.3456.36
同比
指标最高法院
基层法院
排序民事案件调解率
〔6〕孙海龙、高翔:
“审判事务管理权的回归”,载《人民司法》2010年第9期。
〔7〕王新兵、万十平:
“审判管理权与法官审判权的冲突及其解决”,载中国法院网,2010年7月28日访问。
〔8〕同注〔6〕。
〔9〕同注〔6〕、〔7〕。
〔10〕周三多等编著:
《管理学———原理与方法》,复旦大学出版社2009年版,第11页。
却又担心被指有干涉审判权之嫌。
调研中我们发现,院、庭长们对超审限案件情况很多都不清楚,对超长期未结案件原因不掌握,甚至对审判总体质量效率情况长时间处于不清不楚的状态的情况并不少见。
可见,院、庭长管理职责的缺位,同样会对审判权的正常行使造成严重问题。
综观“审判管理权”在实践中的运行,既存在进入实体层面侵蚀审判权的嫌疑,也存在管理职责履行不到位的现象。
因此,只有在准确界定“审判管理权”的内容与性质、深刻把握“审判管理权”与审判权的内在关系的基础上,才能建构一套有益于审判权正常行使的审判管理制度体系。
三、内涵界定:
对当前“审判管理权”内容与性质的辨析
(一“审判管理权”的含义
如前所述,最高人民法院《意见稿》对该权限进行了明确,除此之外,司法实践界有人认为,“审判管理权是法院负有管理职责的人员与机构对审判活动的监督和管理职权,系基于法院自身管理和监督审判活动的需要,在实践中产生并不断完善的衍生性、辅助性权能。
”〔6〕也有人认为,“审判管理权是指法院内负有领导、管理职责的人和部门依法享有的对审判活动的监督管理的职权。
”〔7〕笔者认为,“审判管理权”是法律法规或司法规范性文件授权法院审判委员会、院长、庭长行使的,以科学合理配置审判资源、组织、规范、指导、协调、监督、指挥和控制审判行为等为主要手段的,以服务和保障审判权正当有序运行为目的的一系列权能的总和。
(二“审判管理权”的性质
实践中,往往强调审判管理不同于行政管理,强调审判管理的制度性,而非领导指令性。
笔者认为,是否实行制度性管理不是区别管理权性质的标准。
实际上,即使行政机关的行政管理也在逐步向制度化管理转变,纯粹领导指令性的管理方式正在日趋弱化。
1.“审判管理权”的本质是行政权。
“行政”和“管理”在英语中都是“administration”,行政即管理,在某种意义上,管理也即行政。
审判管理有其自身的特点,但其运行方式上的主动性、非裁决性、综合性、责任性等行政权特有属性无人能够否认。
〔8〕当前相当多的观点认为“审判管理权”是审判权的衍生性、辅助性产物,是审判权的下位概念。
〔9〕但该观点最明显的缺陷在于缘何一项司法性权力下会衍
生出行政性的下位权力无法自圆其说。
就管理学意义而言,审判管理与行政管理事实上都是通过计划、组织、指挥、控制等活动,确保管理目标的有效实现。
〔10〕
当然,在不
同的领域,针对不同性质的管理对象,管理手段也存在差异。
我们只有在客观承认“审判管理权”的行政权属性的基础上,才能正确认识“审判管理权”的本质,从而既能发挥其快捷高效的特点,又能审慎地防止其固有扩张性对审判权的侵害。
2.“审判管理权”是法院自身行使的司法行政管理权。
为了实现自身工作的有序开展,构成社会结构的各个主体如企业、学校、军队、工会等都会对机构内事务进行程度不同的行政性管理。
法院也是一样。
我国法院长期以来就较多地履行自我司法行政管理职责,审判管理如同法院内部人事管理、政务管理、物质装备管理、警务管理等一样,都是法院自身行使的司法行政管理行为,其权力当然属于司法行政管理权范畴。
只有正确判断“审判管理权”属于司法行政管理权范畴,才能在处理“审判管理权”与审判权的关系时,不至于颠倒了孰重孰轻。
四、“审判管理权”与审判权的内在关系
由于“审判管理权”主要以法官审判行为作为管理对象,而审判行为直接体现着法官对审判权的运用,为此,“审判管理权”的定位与行使,关键是界定其与审判权的关系。
(一位阶上的相异关系
我国宪法采用国家最高权力机构下的一府两院架构,审判权与行政权、检察权位于同一权力位阶上,而“审判管理权”很显然地处于比较下位的权力位阶上。
厘清“审判管理权”与审判权二者的权力位阶,有助于我们正确把握处理二者关系的核心与重点。
(二目标上的相近关系
审判权通过法官的审判活动,实现公正高效解决纠纷的权力价值;
“审判管理权
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