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目前,当务之急是加快推进城市化。
不要怕农民进城会带来“城市病”,其实“城市病”是“发展病”、“管理病”,随着工业化、城市化水平的提高,这些“病”是完全可以治好的。
相反,农村经济长期落后,农民收入增长滞缓,大批剩余劳动力不能转移,这些“农村病”比“城市病”更可怕。
二、制约农民进城的障碍因素
从调查看,农村经济结构不合理,大量劳动力剩余的问题仍然突出。
农村劳动力向城市转移的速度还是缓慢的、低层次的,有很大的潜力。
一是数量还不够多。
从统计数据上看,2000年我省转移农村劳动力的比重为3.99%,低于全国平均水平4.29个百分点。
在全国30个省市区中,仅高于新疆和云南。
按目前全省的种养业发展水平,还有近200万农村剩余劳动力需要转移出去。
二是向城市转移的层次还比较低。
季节进城的较多,长年进城的较少;
体力型的较多,智力型的较少;
临时找活的较多,取得稳定工作的较少;
单人进城务工的多,举家进城定居的少。
许多进城农民处在兼业型和两栖型状态,没有离开土地,改变身份。
从万人问卷调查看,68.5%的进城打工人员因工作不稳定,不肯把土地转让出去。
影响农民进城主要有以下五大障碍:
1.发展水平的制约。
经济的不发达,弱化了城市的集聚功能,难以更大规模地吸纳农村剩余劳动力。
近年来,随着国企改革的深入,城市下岗职工逐年增加。
到2001年末,全省城镇国营企业下岗职工累计达118万人。
目前还有需要安排的下岗职工达25万人,加上每年城市新增的劳动力和新登记的失业人员,今年需安排就业的城市劳动力达75万人。
这使本已供过于求的劳动力市场更加紧张,也挤压了农民进城的空间。
同时,乡镇企业的萎缩,也影响了农村劳动力到城镇就业。
调查的60个乡镇,1995年以来从乡镇企业回流到农村的进城农民有3212人,平均每个乡回流54人。
一些地方小城镇建设虽然很快,但缺少产业支撑,吸纳能力不强。
1995-2001年,全省百强试点镇仅办理了9936个常住户口。
2.观念上的束缚。
一是满足现状、小富即安。
多数农民都可以靠耕种土地解决温饱问题,外出求生存的紧迫感和危机感不强。
在问卷调查中,有31.4%的人认为生活过得去,用不着外出打工。
二是怕背井离乡。
我省农民以农为本的思想较重,把外出打工看成是“背井离乡”。
三是怕担风险。
我省多数农民缺少风险意识。
出外做事怕上当受骗,怕不安全。
在问卷调查中,因不敢担风险而没有进城打工的占22.5%。
四是怕吃辛苦。
我省农民缺少南方农民那种吃苦耐劳精神。
镇赉县东屏镇与大连船运公司签订了装卸货物的劳务合同,输出劳动力80人,有50多人受不了累,先后跑回了家。
3.素质技能的限制。
其一,文化程度低。
我省初中以下文化程度的农民达585.1万人,占农村劳动力总数的91.4%。
进城农民知识结构也不完全适应城市企业的需要。
其二,专业技术、技能低。
农村劳动力受过中专以上教育的仅占农村劳动力总数的1.1%。
其三,诚信度低。
我省进城农民的诚信度不如南方。
其四,掌握法律知识少。
不会用法律武器来保护自己。
进城农民受骗上当、干了活要不回工资的现象屡屡发生。
4.体制障碍。
目前城乡二元管理体制和相关政策,在很大程度上限制了农民进城。
其一,户籍制度限制。
目前,我省长、吉两个特大城市户籍没有放开。
其它市(州)、县放开户籍限制在落实上也仍然存在诸多问题。
其二,用工政策限制。
一些城市为了安排下岗职工,排斥农民进城就业。
其三,教育体制限制。
我省县城以上的城市适龄儿童上学多按户口所在地划分学区,进城农民的子女还不能就近上学。
其四,城市管理限制。
城市的一些管理部门和工作人员仍有歧视农民现象。
一些没有户口的进城农民享受不到公共福利待遇,却要办理交纳各种证件和费用。
其五,农村土地流转机制与城乡社会保障体系不健全,也是障碍农民进城的深层次原因。
5.就业环境不够优化。
当前最突出的有三个问题:
其一,想进城,无门路。
主要是缺少市场信息。
能够真正为农民进城务工经商开展服务的劳务中介组织还不多;
县、乡政府也不能及时准确地为农民提供劳务信息和寻找就业岗位。
其二,想提高,无条件。
目前,城市职业、技工学校还没有完全面向农民招生;
受财力制约,地方政府也拿不出更多的经费系统地培训农民。
所以,多数进城农民只能靠出卖体力挣钱。
其三,缺少法律援助,挨欺负,无人管。
目前,我省一些劳务输出管理机构、规章制度和配套设施尚未建立起来;
农民进城就业签订的劳务合同还很不规范;
劳动、公安、司法部门还没介入进城农民的合同纠纷。
三、推动农民进城的对策建议
1.加大组织力度,推动农民进城。
农民向市民的转变过程,其实质是传统的农业文明向现代工业文明、乡村文明向城市文明转化的一个伟大而艰难的历史过程,也是对农民引导、教育、组织和改造的过程。
加快这一过程,在社会主义市场经济条件下,不能盲目无序、完全靠农民自发,必须发挥政府的主导作用,像解决城镇企业下岗职工再就业那样,把政府行为与市场机制结合起来,组织和帮助农民离土进城。
据测算,到“十五”末期,我省将至少有320万农民进入城市。
完成这样规模的农村劳动力的转移,任务十分艰巨,意义也万为重大。
各级政府特别是领导干部要高度重视,切实负起责任。
要从践行“三个代表”重要思想的高度,着眼于提升工业化、加快城市化、推进农业产业化和农村现代化,把农民进城问题纳入到经济和社会发展的总体规划中,摆上议事日程,加大宏观调控和政策扶持力度,清除一切阻碍农民进城的体制、政策因素。
当前,要建立和完善工作机制。
在省、市(州)、县(市)要进一步建立完善劳动就业联席会议制度,确立由劳动保障部门负责,其它相关部门配合的工作协调机制,把做好劳务输出、推动农民进城作为一项产业来抓。
要成立相应工作机构,并延伸到乡镇、村,以更好地收集劳务信息、搞好就业培训,组织劳务输出、做好相应服务,实现对农民进城的综合性规范、服务和管理,引导农村剩余劳动力的合理有序流动。
2.以工业化、城市化和农业产业化的整体推进,拓展农民进城的就业空间。
农民的流动是建立在资本对劳动力吸纳的前提下。
没有比较发达的工业,就没有对农民进城的利益驱动和在城镇的就业空间。
要推动农民进城,就必须大力提升我省工业化水平。
而城市化是工业化的重要载体,农业产业化又为城镇的发展提供着产业支撑和就业岗位,推动着农村工业化和城市化。
因此,从当前看,只有工业化、城市化、农业产业化的整体推进,相互促动,才能为农村剩余劳动力转移提供充足拉力和推动力,才能在根本上打破城乡二元社会经济结构,为农民进城创造充分的就业空间。
目前,在加快工业化进程中,要兼顾劳动密集、资本密集、技术密集型产业的协调发展,大力发展中小企业和资源劳动密集型企业,不断扩大就业容量;
要引导乡镇企业向中心城镇集中,以城镇的方式组织非农产业生产,并形成规模化、优质化;
第三产业具有就业弹性高、社会需求量大的优势,要大力发展,以吸纳更多的农民进城就业。
要加快城市化的步伐,充分发挥人中川、城市的集聚功能。
要优先发展长、吉两个特大型城市,增强其集聚、辐射、带动功能,放大城市扩散效应,构建中部城市群,形成生产要素高度集聚,基础设施建设较为完备,人口占全省50%以上的现代化的中心都市区和城镇绵延带。
四平、辽源、通化、延吉、松原、白城等有条件的中等城市要早日进入大城市行列,成为区域经济中心。
要以产业为依托,择优发展小城镇。
重点建设县城和人口密集、交通便利、有一定辐射带动功能的中心镇,增强小城镇的人口集聚、产业吸纳和综合服务功能,带动农村二、三产业的发展,使更多的农民向非农产业转移,进城入镇。
3.进行政策、制度创新,破除制约农民进城的体制性障碍。
不破除阻碍农民进城的旧的制度和政策,就不能从根本上改变城乡分割的二元社会经济结构,实现农民向市民的转变。
从我省看,应着重从以下几个方面创新:
第一、进一步加大户籍制度改革的力度,完全放开城市的户口迁移限制,鼓励农民举家进城定居。
只要有合法固定住所、稳定的职业或生活来源的进城农民,均可办理城镇户口,并在就业、子女入学、参军、社会保障等方面与城市居民享有同等待遇。
长、吉两市虽然已是特大城市,但无论是城市规模、人口数量、还是经济实力在全国不占优势,还有很大的发展空间。
适度放开户口限制,降低进城门槛,对长、吉两市尽快做大做强、加速发展,对推进全省的城市化进程,进而带动全省跨越式发展,都是十分必要的。
第二、要大力促进农村土地流转,建立新型合作经济组织,把大批劳动力从土地里解放出来。
要明确土地使用权的商品属性,允许农民在承包期内、在自愿的基础上对土地经营权依法进行有偿转包、转让、转租;
允许自愿放弃土地经营权,由集体再行发包;
也可以用土地使用权、经营权同种田能手合作,并取得合理补偿。
第三、妥善解决进城农民的社会保障问题。
有步骤地扩大社会保障的覆盖面,建立城乡统筹的社会保障体制。
在过渡阶段,可探索把最低生活保障、失业救济同土地挂钩。
进城农民如放弃土地承包权,在城镇失业或收入低于当地最低生活标准,就享有失业救济、最低生活保障,以割断进城农民与土地的“脐带”,变两栖农民为真正的城市居民。
第四、探索建立农村集体财产补偿制度。
对属于进城农民的集体财产,可在双方自愿的基础上,按其所占份额,进行补偿或有偿转让。
4.从根本上提高农民的素质。
推动农民进城,重要的还在于教育农民。
要采取各种富有说服力、吸引力的方式,用身边的人和事教育农民,使他们克服“小富即安”、“老守田园”的旧观念,树立闯荡意识。
通过强化教育和培训,从根本上提高农村劳动力的就业竞争力。
要在普及农村义务教育的基础上,进一步调整农村教育结构。
要重点办好县(区)职业中学,并根据劳动力市场需求选择专业,注重技能培训;
乡镇中学可在第三学年开设(选修)技术课,培养学生基本的就业技能。
要发挥城乡各类培训中心的作用。
采取政府部门和社会力量办学相结合的方式,形成办学体系多元、长短结合、高中低配套的培训体系。
一方面,对毕业未升学的农村青年开展半年至一年的技术培训,使之掌握一项谋职技能;
另一方面,有针对性地对进城务工人员进行多形式、多层次、多渠道的技能培训。
要把职业培训和技能鉴定结合起来,通过确定技术等级、颁发上岗证书等方式,提高农民工的专业素质,增强就业竞争力。
5.建立城乡一体化的劳动就业体制,实现统筹就业。
必须打破城乡界限,消除就业歧视,尽快建立城乡一体化的就业体制。
第一、改变重城市轻农村的就业偏向。
劳动部门不但要管城市就业,还要管农村就业。
要建立城乡衔接的就业与失业登记制度,切实掌握农村劳动力的就业状况,并把农民的转移就业率作为考核政府工作业绩的重要指标。
第二、加快劳动力就业制度改革,形成城乡通开的劳动用工制度。
劳动用工要完全由用人单位和劳动者双向选择,进城农民和城镇就业人员在劳动合同、工资标准、缴纳保险等方面要同等待遇,一视同仁。
第三、加强劳动服务体系建设。
要提高城市劳动力市场发育程度,把就业服务机构向乡镇延伸,形成覆盖省、市、县、乡的就业服务网络,为进城农民提供充分的就业信息、咨询、职业介绍和培训服务。
第四、强化对就业中介组织的管理,规范其经营行为,打击各种以劳务输出为掩盖的欺诈活动,保护进城农民的权益。
6.为农民进城提供良好的服务。
从调查中看,农民进城的困难很多。
各级政府一定要强化服务意识,为农民进城排忧解难。
当前,要着重做好以下几个方面的工作。
第一、提供劳务信息。
在目前劳动力市场尚不健全的情况下,各级政府和劳动就业部门,要承担起提供劳务信息的责任。
有条件的地方,可以直接出面组织劳务输出。
第二、简化手续,取消各种名目的收费。
进城农民凭本人身份证和计生证就可以在城镇务工、经商和居住。
要认真贯彻执行《国家计委、财政部关于全面清理整顿外来务工人员收费的通知》的精神,取消针对外来务工人员收取的暂住费、计划生育管理费、城市增容费、劳动力调节费、外地务工经商人员管理费、外地建筑施工企业管理费等。
今后,未经省政府批准,任何部门不准以任何名义对进城农民收取任何费用。
第三、提供法律援助。
劳动、公安、司法等部门,要介入支持农村劳务输出和农民进城工作。
要加强对劳务合同的管理,监督劳动合同的执行,用法律维护劳务合同的严肃性。
第四、为农民进城经商、居住创造宽松的环境。
工商、税务等行政执法部门对进城农民办理营业执照、投资注册企业,可降低门槛,减免手续费;
对投资兴办社区服务业的,可暂免各种税费。
教育部门要提倡借读制,没有落户的进城农民可凭暂住证送子女入学入托,保证进城农民子女享受基本教育条件。
金融部门要积极开展中小城镇住房贷款,为进城农民购房提供资金支持;
有条件的城市可为进城农民开发经济适用房,并减免土地出让金等税费。
关于农民进城落户问题的调查报告
中共中央、国务院〔2010〕1号文件指出:
“把统筹城乡发展作为全面建设小康社会的根本要求”,“把建设社会主义新农村和推进城镇化作为保持经济平稳较快发展的持久动力”。
“把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业落户作为推进城镇化的重要任务”。
农民进城落户现状如何?
障碍何在?
出路何方?
根据国务院农民工办公室的安排,我和有关人员对此进行了认真调查,先后召开专题座谈会6次,访谈县区领导干部5人,县区直部门领导干部19人,乡镇领导干部18人,村支部书记和农民26人。
现将调查情况报告如下。
一、农民进城落户态势显现
1、生产方式的转变,使农民能够离土。
过去生产力水平不高,机械化水平较低,犁地靠黄牛,种地靠双手,农民只好两眼盯在田里,两腿插在土里,一年四季围着几亩地打转转,农民不敢“离土”。
改革开放以来,生产力水平逐年提高,生产方式不断转变,机械化耕种成为现实。
尤其在阜阳这样的旱作区,小麦、大豆从耕到种到收到卖,全部实行机械化操作,“两手不挨土,腰包照样鼓”。
有的农民成为“候鸟人”,平常外出务工,农忙回家收种;
有的在承包地里栽上树木或多年生植物,以此证明土地承包经营权;
有的把承包地交给亲友代种或转让他人耕种,常年在外务工;
个别农民偶尔回家甚至找不到自己的承包地,还需要亲友邻居帮助“指认”。
农民与土地的连接不再那么紧密,“离土”成为可能。
据太和县劳动和社会保障局统计,全县95万劳动力中,直接在本县务工经商的40万人,常年在县外务工45万人,只有不到10万人从事农业生产。
太和县农经站2008年3月18日在关集等6个乡镇70个样本户中随机抽查14户,常年在外地务工人员为16人,户均1.14人,据此推算全县外出务工农民也在40万以上。
2、劳动场所的变迁,使农民愿意离乡。
在以手工劳动为主要劳动方式的年代,一家一户难以完成农业生产,必须亲帮亲、邻帮邻、对门帮对门。
这种相互协作的劳动方式,凝结了浓浓的乡情邻谊。
机械化耕种不再需要劳动合作,常年外出务工弱化了乡邻情结,不少人都是“过年吃顿饭,常年不见面”,他们西跑东奔,北上南下,四海为家,“象小鸡一样到处啄食吃”,与乡邻的感情日渐淡化,与外乡人为伍的观念逐渐增强,不少人愿离乡进城,与他人为邻。
据调查,太和县外出务工农民中,长三角占45%左右,珠三角占25%左右,京津等地占30%左右。
劳动场所的变迁,人员流动的加剧,使进城安家、跨省婚姻逐年增多,故乡不再难离。
3、家庭财富的积累,使农民能够进城。
阜阳是拥有千万人口的农业大市,也是输出劳务人员200多万的人力资源大市,每年劳务收入达200亿元以上,占农民人均纯收入的40%以上,成为农民收入的主要来源。
有的农民说:
“光指望那一亩三分地,不仅盖不上楼房,娶不了新娘,不饿掉大牙才怪哩!
”外出务工人员收入与文化程度和从事工种密切相关,小学及其以下文化程度的大多从事建筑、挖掘等简单、粗放、高危性工作,收入较低;
初中文化程度的大多从事服装加工、零配件装配、摩托车维修等简单技术含量的工作,收入居中;
高中或经过职业技能培训的大多从事车工、厨师、电焊工、电脑维修和操作等一定技术含量的工作,收入较高。
特别是自购车辆营运、自办工厂创业人员,收入更高。
“方向盘一转,一年十几万”,他们具备进城购房的经济条件。
据座谈了解,进城务工农民中,租房居住的占65%左右,在单位集体宿舍居住的占20%左右,在亲友家借住等占10%左右,在城市自购住房居住的达5%左右。
4、城市美景的诱导,使农民向往住城。
城市良好的基础设施、优美的生活环境、丰厚的教育资源,强烈吸引着务工农民。
他们渴望享受改革开放成果,期望过上城镇美好生活,企望成为城镇居民。
“过去是给钱给物不如给个好支书,现在是给钱给物不如到城里落个户,给金给银不如叫俺当个城里人”。
据市公安部门统计,2004年全市非农业人口106万人,2009年达到135万人,5年净增29万多人。
据太和县教育部门统计,2010年初县城城区小学在校生15700人,其中进城农民工子女8814人,占56.1%;
初中在校生12018人,其中进城农民工子女4686人,占39%。
二、农民进城落户藩篱重重
1、城乡隔阻的二元户籍,使农民望城兴叹。
目前世界上绝大多数国家都实行单一户籍制,只有中国等几个国家实行城乡二元户籍,人为地把国民分别贴上“城市人”、“农村人”的标签。
2004年安徽省出台了推进城镇化的措施,允许有自购住房、有稳定收入进城务工创业农民落户城镇。
但在北京、上海和沿海一些大中城市,虽然务工创业人员收入比当地居民高、贡献比当地居民大、房子比当地居民好,仍多年无法入户,成为“住在城里的乡里人”。
他们年年为城市出力流汗、创造财富,却无法享受城市居民入学、就业、社保、参军、住房等相应待遇。
即使在交通事故中一同死亡,城市居民每人可赔20多万元,农村户口仅赔六、七万元,造成同命不同价。
“都是中国人,差距咋那么大呢?
”城乡二元户口造成大量务工农民人户分离,带来诸多社会问题:
一是不利于社会治安。
颍州区程集派出所反映,有时外地公安机关叫我们协助办案,一查户籍确实在我们这里,人搬走几年不知到哪里去了。
二是不利于计划生育。
外出务工农民中相当部分为育龄妇女,颍上县谢桥镇刘桥社区外出务工人员800多人,其中育龄妇女200多人,超过四分之一。
部分村支部书记反映,有的妇女在外地怀孕,象“打游击”一样回家生过就走,造成手术有欠帐,妇检不到位。
一到计划生育检查,乡村干部提心吊胆、惴惴不安,“起得比鸡早,跑得比狗快,查出问题脸拉得比驴还长”。
三是不利于农民工安心就业。
有的外出务工农民身份证丢失,还要不远千里回老家补办。
颍上县一农民在浙江开办公司多年,在宁波购有房产,举家在那里常住,但由于无法在宁波入户,只好回县城再买一套70多平方米的房子让小孩落户、上学。
2、惠农政策的导向机制,使农民城乡徘徊。
近年来,“三农”投入逐年增加,民生工程广泛实施,惠农政策泽披农民。
据调查,亩亩有份的农业补贴每年80-120元,人人有份的新型农村合作医疗补贴每年120元,再加上农机购置补贴、家电汽车下乡补贴等,每个农村户口人员每年可获取补贴二、三百元。
太和县耕地172万亩,原来每年交纳农业税、农业税附加达9000多万元,亩均负担52.3元。
近几年农业补贴逐年增加,除其他渠道发放的补贴外,太和县仅通过打卡发放的支农补贴2006年4000万元,2007年6000万元,2008年1亿元,2009年达到1.2亿元,亩均69.8元。
该县农委直接操作的支农项目投入2007年1500万元、2008年4000万元、2009年6000多万元。
不少农民愿意“双勺子挖”,一方面在城里购房居住享受良好的基础设施,一方面在农村享受各种惠农补贴,他们不愿意把户口迁入城市,更不愿失去承包地带来的各种好处。
还有一些找不到工作的大中专毕业生和原来农转非人员千方百计回流“非转农”。
3、叶落归根的传统观念,使农民留恋故土。
尽管进城务工农民开阔了眼界,但部分农民叶落归根、故土难离的思想仍然没有消除。
他不愿意放弃土地承包经营权,也不愿放弃宅基地使用权。
主要有以下几个原因:
一是农民把承包地、宅基地视为生存保障。
目前农村还没有普遍实行最低生活保障和养老保险制度,农民认为有了承包地、宅基地,饿了能吃饱、冷了冻不着,心里踏实、安态。
2009年受金融危机影响,我市有101万外出农民工返乡,但他们情绪安定,社会秩序稳定。
二是把承包地、宅基地看作私有财产。
认为土地承包权原来30年不变,现在是长期不变,自己承包的地就是自己的。
虽然自己在城镇务工经商生活过得还可以,但担心下一辈没有本事挣钱还得回家种地,即使收入颇丰也不愿放弃承包地和宅基地。
还有的农民虽然在城里居住、落户,但担心以后死了无葬身之地,也不愿放弃承包地、宅基地。
三、现有体制机制必须变革
1、实行一元户籍制度。
去除依附在户籍上的不同待遇和分配功能,实行适应社会主义市场经济体制需求的户籍管理制度。
取消农业户口、非农业户的差别,实行一元户籍管理制度,以合法固定处所、稳定职业或生活来源作为户口转移基本条件,填平隔阻城乡的鸿沟,打开农民进城的大门,使所有中国公民享有同等国民待遇。
2、建立“两权”置换制度。
农民把进城务工当作“主业”,把农业当作副业,致使有的土地经营粗放,缺乏精细管理。
农民进城不落户造成大量宅基地闲置,空心村、空心校、荒草房屡见不鲜。
阜南县张寨镇贾楼村按户均220平方米宅基地实施新村建设,已搬迁600多户,户均节约宅基地0.56亩。
颍州区西湖办事处白行村按新村建设规划实施后,可节约宅基地1004亩。
为促使农民放弃土地承包权、宅基地使用权,安心在城镇落户就业,可实行“两权”置换制度,即以土地承包经营权置换社会保障费用——进城落户农民把土地承包权退还村集体经济组织或存入“土地银行”,村集体经济组织或“土地银行”通过转让经营权收取费用为进城落户农民交纳部分社保费用;
以宅基地使用权置换城镇购房建设用地——进城落户农民退还宅基地使用权,按照安徽省农村建设用地减少与城镇建设用地增加挂钩政策,参照离村进镇农民距离远近按1.2亩至1.5亩置换1亩建房用地。
或者从农村复垦旧宅基指标中划出一部分用于农民新区建设用地,农民购置城镇房屋时出具国土管理部门退还宅基地凭证,政府从土地出让收益中给予相应补偿。
3、剥离土
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