城市轨道交通大型活动保障工作机制研究Word格式文档下载.docx

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如春节、劳动节、国庆节、元旦等。

⑥政治活动：

如APEC会议、亚信峰会等。

按照活动保障等级，活动可分为以下几类。

①常规活动：

通常安全保卫级别低，活动影响范围小，社会政治舆论维稳保障要求低。

如一般节日、普通演唱会、小型商业促销等。

②重大活动：

通常安全保卫级别高，社会政治舆论维稳保障要求高。

如进博会、亚信峰会、重大政治会议等。

按照活动规模，活动可分为以下几类。

①小型活动：

通常活动受众面和影响面较小，对城市的常态运作无较大影响。

如小型展会、普通演唱会、普通足球赛等。

②大型活动：

通常活动规模较大、影响范围广，城市常态运行保障无法满足活动需求，需专门制定保障措施的活动。

如世博会、进博会、车展等。

大型活动的顺利举办离不开城市运行各个方面的保障和支撑，其中交通保障又是确保大型活动期间城市运行平稳的基础力量和重要环节。

在大型城市和特大型城市中，随着轨道交通快速建设和发展，路网站点遍布城市各核心区域，出行可达性和便捷性大大提高，轨道交通在城市公共交通中的作用和地位日益凸显，在大型活动中，轨道交通往往成为市民出行的首选交通方式，城市轨道交通保障措施是否精准到位，对大型活动举办地成功与否起着关键性的作用。

为此，大型活动轨道交通保障必须建立有效的协同和研判工作机制，制定有针对性的保障措施，为大型活动城市运行提供安全、可靠、高效、优良的保障条件，是实现城市精细化管理、卓越发展的要求和目标的基础。

三大型活动保障工作机制探索

城市大型活动保障工作涉及城市运行的方方面面，如商务保障、安保要求、基础建设、交通保障等，在特殊活动背景下往往对各环节的保障提出新要求和新目标。

为保障各环节、各条线工作有序衔接、紧密结合、各司其职、高效运作，必须建立全面和完善的工作机制，确保整体工作有序推进。

（一）相关方分析

要建立健全顺畅的工作机制，首先要开展大型活动保障工作相关方分析。

结合上海市历年大型活动保障经验，将相关方主要划分为政府及职能部门、活动主办方、保障企业、市民乘客和社会相关方五大类，其主要承担的角色及发挥的作用如下。

1.政府及职能部门

为充分发挥城市管理及服务保障的精细化水平，在大型活动保障中，政府部门主要承担保障统筹和监督的职能，通常负责总体牵头和协调，明确保障要求，制定任务分工，进行重大问题和事项的决策。

以上海为例：

市交通委作为上海市政府职能部门，承担上海交通的全盘统筹、规划、运营和管理职能。

在大型活动中主要负责整体公共交通保障方案策划、统一协调指挥等，强化轨道交通、公交、出租等交通方式的配套及衔接，落实各交通保障单位的协同配合。

又如市公安局承担全市公安工作职能，在大型活动保障中主要负责大型活动安保审批、活动安保方案的制定等工作。

2.活动主办方

主办方是大型活动的直接组织者，主要负责大型活动举办的时间、场地、规模、活动内容等策划和组织。

一方面，活动主办方应提出大型活动城市配套保障的基本需求（如交通保障方面要求地铁夜间加开班次、延长运营时间等）；

另一方面，其应提供大型活动基础信息（如活动场所、活动时间等）、客流规模等信息，为城市保障各部门和保障企业制定保障措施提供依据。

3.保障企业

保障企业是大型活动保障的重要支撑力量，通常涉及交通保障企业（公交企业、轨道交通企业、出租公司等）、其他服务保障企业（如食品餐饮企业、酒店企业、通信保障企业等）。

其中，交通保障作为大型活动保障的必要环节，不同交通保障企业根据不同活动的特征和需求，承担不同的交通保障职能。

通常轨道交通作为核心的交通保障方式，为大型活动的出行提供快速、便捷和大运量的交通保障；

公交及出租通常作为辅助力量，在大型活动保障中发挥着灵活机动、有效分流的作用。

4.市民乘客

大型活动保障中，主要涉及参与活动的市民公众、通过公共交通方式出行的乘客。

服务对象的不同决定了城市保障各方面措施不同，以轨道交通保障为例，针对国际性、大量外国公众参与的活动（如进博会、F1大奖赛等），就要求轨道交通企业提供多语种等多元化的服务措施；

面对大量来自外地的公众，在轨道交通保障方面就需要我们提供便捷的票务制度（如提供往返票、多发售一日票等），避免其多次购票的不便。

5.社会相关方

社会相关方是协助政府、企业等共同参与大型活动保障的个人或社会团体，主要有志愿者（个人、街道志愿者）、社会各界媒体、学校或社区力量等。

在大型活动保障中，充分利用社会共治各方力量和多方资源优势，可有效提升大型活动保障整体服务水平和突发情况应急处置联动效率。

（二）工作机制的探索

根据大型活动保障相关方分析可知，大型活动保障涉及保障单位多、保障范围广、工作接口多，为确保各保障条线措施有序衔接，各相关方要各司其职、信息互通、协同配合，我们通过总结提炼上海市历年大型活动保障的经验，从大型活动城市整体保障和轨道交通保障两个层级进行工作机制的研究，以期建立协调高效的大型活动保障工作机制和运作程序，为大型活动的保障提供机制保障和制度支撑。

1.工作协调机制

为理顺大型活动保障单位工作关系、明确保障工作接口、统一信息来源，上海市已逐步形成了市级及以上的重大保障和普通保障的分级保障机制。

市级及以上的重大保障，如针对周期性节假日或大型活动，形成常态联席会议制度，由市交通委、市公安局、交通保障企业（公交企业、轨道交通企业、出租公司等）、活动上级主管部门（商委、旅游局、体委等）等单位组成，统一开展工作对接、信息对接；

如针对非常规大型活动（如进博会、世博会），通常由市委市政府牵头成立专项保障小组（领导小组、工作小组），视情扩大保障小组成员单位，制定专项工作计划和任务分工，定期推进保障工作。

轨道交通等保障单位通过工作协调机制，明确各自保障目标和职责分工，通过统一协调平台进行信息互通和工作对接。

2.信息对接机制

大型活动的基本信息是制定城市各方面保障措施的基础条件，为此我们要依托统一的工作协调平台，实现大型活动保障信息协调对接，确保信息互通及时、信息内容一致。

在信息内容上，应涵盖市级统一明确保障目标、工作要求；

活动规模、活动客流来源、票务数量及票务组织模式等活动信息；

地铁、公交、出租等交通保障要求、运力配套衔接方案、交通保障指挥体系等交通保障综合信息；

安全保卫工作要求，道路交通管制及轨道交通站、车、商铺管控要求等安全保卫信息。

在信息互通上，除传统会议对接、电话沟通、文件传递等方式，应丰富创新信息对接手段，建立跨单位信息平台对接工作规范和机制，实现保障信息、运营数据实时交互和互通。

3.客流研判机制

为提高大型活动保障措施精准度，大型活动保障应基于活动背景情况形成健全的客流研判机制。

首先，活动主办方应提供活动出票数据、票务组织方式、活动入离场特征等信息，提前研判大型活动客流规模、客流来源和客流特征等信息。

其次，政府职能部门基于活动基本情况，牵头研判活动对全市运行安全、交通保障等各方面的影响。

如市交通主管部门牵头开展全市交通出行需求研判，对出行客流量、客流分布、不同交通方式出行比例等信息进行整体研判。

最后，各保障企业以整体客流研判为基础，根据对各自系统的影响开展内部细化预测研判。

如轨道交通企业根据市交通出行需求研判，进一步细化各线路、站点客流数据，从而为制定精细化运营保障措施提供依据。

4.统一指挥机制

因大型活动保障要求通常突破城市常态运行的工作机制，具有较强的特殊性，为此在保障过程中常需要对指挥体系进行自上而下的优化和调整。

较为普遍的做法有：

政府层面增设大型活动保障临时指挥部、现场指挥点等方式，同时理顺和调整与公安部门、活动主办方、保障企业等单位原有的指挥流程；

或者采用各保障单位联合值守指挥的模式，确保统一指挥、保障有力、执行到位。

企业层面，通常根据上级指挥机构调整，进行同步优化和衔接。

如轨道交通通常会根据大型活动特点，设立路网协调指挥层、现场一线指挥点等多级指挥机构，明确内部纵向和外部横向的信息汇报和指挥流程。

5.保障评估机制

从持续改进和PDCA管理角度出发，大型活动保障也应形成总结评估机制。

一方面，通过汇总分析，查找不足，提出优化提升建议；

另一方面，通过总结有效举措，形成长效可推广的经验。

根据评价主体和角度不同，保障评估包括市级总体评估和保障企业自评估。

市级层面总结分析侧重于对城市运行总体情况及各行业保障情况的总体评估（包括交通保障、餐饮保障、基础设施保障等），交通保障的评估主要评价轨道交通、地面公共交通、出租交通等不同交通方式在城市交通保障中的协同配合实施效果、各自发挥的作用等。

保障企业自评估侧重于重大活动企业保障实施情况的内部总结分析，评价保障企业内部工作方案、保障措施的实施效果。

三大型活动保障轨道交通主要措施

围绕大型活动对城市各保障方面提出的新要求，上海地铁结合多年的大型活动保障经验分析，大型活动对城市轨道交通的运营保障需求主要有大客流运输（尤其是活动开闭时段的集中抵离客流）、安全保卫（主要涉及封站跳停、商铺关闭等）、客运服务和宣传引导、设施设备维护保障、与各专业/各单位的应急联动处置等方面。

针对以上几方面的需求，主要的保障措施如下。

（一）大客流保障措施

1.运力保障

大客流保障是大型活动轨道交通保障的关键，而运力配置是解决大客流运输的最核心的措施。

运力配置基于客流需求和研判分析为基础，通常分为计划性运力调整和临时性的运力调整两方面。

针对将给轨道交通常态运营带来较大影响的可预判性活动，根据不同大型活动的客流出行特征，上海地铁已逐步形成了多样化的行车计划：

计划性加密开行间隔（如大型展会保障）、调整主支线开行比例（如F1大奖赛）、计划性封站跳停（如配合交通管制需求）、末班车后定点加开（如音乐节、跨年活动等）、开行专列（如配合重要任务）等，并按需编制专用列车运行图。

若大型活动的举办对轨道交通常态客流特征未造成明显变化，通常采用灵活的行车调整手段进行运力调整。

主要措施有行车交路调整、大客流区段增开列车、临时跳停等。

2.现场客流组织

大客流保障除行车组织外，有效、合理的车站现场客流组织是确保大客流有序疏散的重要保障。

现场的客流组织秉持“快进慢出”的总体原则，重点针对出入口、换乘通道、安检、站台乘降等核心区域和关键环节，通过设施设备布局调整、客流现场管控手段，实现控制客流总量、均衡诱导等目的。

客流现场管控手段通常有站外管控措施（如绕行、蛇形排队）、出入口调整（如单进单出或关闭）、分级限流、增加关键区域人员布岗，以有效控制乘客进站速度。

设施设备调整方式主要有调整闸机、购票机启闭状态，调整安检设备布局和数量调整（如增加手持安检仪、增设快速通道等），采用隔离栏杆实施客流分流等措施，按需提升或限制车站通行能力，合理控制客流分布，避免客流对冲和交叉。

如F1中国大奖赛期间，11号线上海赛车场站实施车站费区、车站出入口和赛车场蓄客区三级限流模式，减轻散场时段车站站台客流压力。

另如进博会期间，上海地铁根据展期安排，对2号线徐泾东站出入口实施“只出不进”“只进不出”“进站免安检”等管控措施；

同步实施高峰时段出入口客流预警机制，实现行车客运应急联动。

（二）服务措施

轨道交通作为城市的服务窗口之一，在大型活动保障期间，势必要求它以高标准、高水平，为乘客提供高质量的服务。

通常情况下，上海地铁客运服务措施主要体现在人性化服务举措、宣传引导、票务组织等方面。

人性化服务举措方面，因不同活动的影响面不同，轨道交通服务对象种类多种多样，不同类型乘客的服务需求也不尽相同。

针对外国乘客多、外地乘客多、老年乘客多等大型活动，通常采取多语种服务（如F1大奖赛、世博会、进博会等）、爱心接力（大型交通枢纽站点）、志愿者服务等一系列人性化措施提升服务质量；

通过开展礼仪培训、车站服务设施改造（如出入口整治、厕所改造等）、违规违法现象整治、活动氛围营造等环境改善措施，全方位提升乘客乘车体验。

宣传引导方面，积极采用便民手册、电视直播、官网发布、APP信息发布、公众号发布等多途径为乘客出行提供便利服务信息和应急信息；

同时，可通过增加导向标识、广播宣传等方式全网引导客流。

票务组织方面，通常包括增设临时售票点，强化应急票、一日票、三日票、返程票等。

（三）设施设备保驾

设施设备是轨道交通各系统正常运行的基础条件，设施设备保障核心在于提升关键设施设备运行的稳定性和突发故障下应急抢修的效率。

提升设施设备稳定性方面，主要采取对涉及大型活动的线路开展专项检查，进行隐患集中消缺整治；

调整日常的维护检修计划，严格控制活动相关线路的重大施工实施，以减小施工对设备状态造成影响的可能性。

突发故障下应急抢修方面，主要通过加强活动相关线路现场保驾人员、根据活动特点调整现场值守地点、采用重点专业联合值守、供应商参与联合保驾值守等措施，以及有效提高现场突发情况的响应速度和处置能力。

如进博会期间，上海地铁建立了关键设备的设备/运营合署值守模式，启动供应商应急联动机制，实施关键值守点区域调整，以提高故障响应速度。

（四）应急管理

应急管理目的在于提升大型活动城市轨道交通保障的安全管理效能和应急处置效率，轨道交通应急管理核心有应急预案编制、应急演练及应急响应三个方面。

在既有应急预案体系的基础上，结合大型活动保障特点、保障要求和关键环节，针对性地细化完善应急处置专项预案，内容主要涉及应急指挥体系、行车调整、车站大客流组织及设施设备保障等方面。

为检验应急预案的可行性、提升各岗位协同配合和突发事件的处置能力，在大型活动前有计划地开展应急演练。

应急演练科目通常包括大客流疏散、行车调整、消防安全、恶劣天气应对及设施设备抢修拉动等。

应急演练开展的方式有桌面推演或实操演练、专项演练或综合演练、企业内部演练和市级联动演练等。

应急响应方面，上海地铁建立了五级预警机制，明确不同预警等级下各专业/各岗位的应急响应速度、关键环节的应急处置时间、应急响应支援保驾地点等内容。

一旦启动预警，各单位、各岗位按照预警机制要求，及时响应、快速处置、有效联动，以最快速度、最小影响进行突发事件处理。

（五）安全保卫

大型活动安全保卫工作核心在于通过提升安保专业化程度，控制和减少城市轨道交通安全风险，防范人员伤亡事件发生，涉及常规安保和新型安保等方面。

常规安保主要通过增加安检设备及人员、投用警犬嗅爆、重点列车跟车保驾、开展联合执法、加大车站巡查力度等安保措施，提升轨道交通站点安全保卫能力。

随着智能化和现代化技术发展，安全管控手段也逐步引入一系列新技术、新设备，如人脸识别系统、智能安防系统、新型安检设备、新型搜爆器材、高端摄像监控器材等智能科技手段，提升轨道交通安全防控能力。

如进博会期间，在上海地铁关键车站引入“智能安防”人脸识别高清监控系统，大大提升了关键区域的安全防卫能力。

（六）各方协同联动

在大型活动中，轨道交通运营保障涉及多单位、多专业，各方支援和协调联动是做好运营保障工作的重要支撑。

上海地铁经过多年的保障积累，逐步形成了多专业、多层级的联动协作模式。

一是点面结合的措施，在保障重点区域的同时，兼顾整条线和全路网的运营保障。

如采取路网远端客流引导和限流、多站点绕行方式、其他线路运力配套调整等。

二是实施行车和客运专业联动措施。

如根据车站现场客流情况，实施现场客流预警、运力提升或下降的联动调整方案，及时缓解现场客流压力。

三是跨单位联动处置措施。

实施与市府职能部门、活动主办方、其他保障单位的联动处置，及时进行客流数据、现场情况等信息互通，实现现场联合指挥、轨道交通内、外区域同步诱导。

四思考和建议

大型活动保障已逐步成为城市精细化管理的一个重要组成部分，大型活动举办的效果、保障水平也成为衡量城市服务能力、城市运行管理水平的重要方面。

上海市作为国际性的大都市，先后多次举办各类大型国际性会议、大规模赛事及影响面广的活动，在活动的策划、组织、保障等方面逐步形成了可复制、可推广的经验，建立了相应的工作机制。

针对上海市最新提出的建设全球卓越城市的目标，我们在大型活动保障方面也需要精益求精，深入研究城市发展和大型活动需求的变化，要健全和完善与城市发展策略及要求相匹配的大型活动工作机制、创新保障措施。

（一）规划设计要全局性

城市各个系统的承载能力及运行能力存在一定限度，如活动场馆有容纳能力上限；

轨道交通线路受设施设备条件等因素限制，运输能力也有一定限制。

一旦大型活动的客流规模超出城市运行能力的情况，容易造成服务质量下降，甚至带来一定安全风险隐患。

一方面，在大型活动场所和城市基础设施规划设计阶段，要充分考虑大型活动的规模需求与城市基础设施能力的匹配性，要充分考虑活动场所与基础设施的位置和联通条件，要充分考虑不同交通方式间的配套衔接关系。

另一方面，在大型活动策划前期，应充分考虑城市各个系统自身的保障能力，对活动场地的选择、客流规模的控制、活动举办的时间等方面要实施合理、精准的规划，全局性、集约化、精细化制定大型活动策划和保障策略。

（二）政策制度要体系化

上海市历经世博会、进博会等众多国际性和高级别的大型活动保障的考验，城市运行保障工作逐步形成了有效的工作方式和对接机制。

从城市安全运行角度出发，国家层面、市级层面建立了大型活动安全管理条例等相关制度。

但从大型活动筹划、组织、配套保障等整体角度来看，上海尚缺乏统一完整的法律法规或管理制度。

为此，建议市级层面要围绕大型活动保障各重要环节、参与大型活动的保障单位等角度，制定全面、统一的管理办法。

进一步明确活动主办方、政府职能部门、保障企业（如轨道交通、公交公司等）等相关单位在大型活动保障中所承担的职能，规范活动策划、申报审批、研判分析、信息互通、保障措施制定等各环节的工作要求，建立健全完善的制度标准体系。

（三）保障研判要精细化

精细化保障背景信息研判是合理制定各方面保障措施的基础和依据，任意环节的背景信息研判不细、不准、不精，都可能给大型活动保障实施效果带来一定偏差。

如轨道交通保障方面，若客流研判不足，容易造成运能配置低，产生大客流积压风险；

或运力过度投放，造成资源浪费等。

为此，在大型活动前期策划阶段，城市各保障部门要充分、全面、精确地提供活动基础背景、客流特征、安保要求、票务政策、调休政策等相关信息，并统筹协调做好各类信息对城市运行保障各方面的影响研判，为保障措施的制定提供精准参考依据，确保各方面措施更加具有针对性和高效性。

（四）信息共享要规范化

大型活动的信息共享和传递是实现城市各保障系统有序衔接、协调联动的基础，一旦信息沟通渠道不畅、时间滞后、内容不准，很容易造成信息不对称、保障工作处于被动状态。

为此，建议在大型活动策划前期，要明确信息共享的各方面要求，如实施信息共享的各主体单位、信息沟通的渠道、信息的内容、时间要求、提交形式等内容，建立和规范信息对接的机制。

同时，在大型活动保障期间，针对突发应急信息要建立及时、快速、准确的反馈机制和应急支援等申请机制，确保各保障主体间能实现统一指挥、高效协同。

（五）协调配合要机制化

大型活动保障涉及政府职能部门、活动主办方和保障企业等多家单位、部门和企业，若无统一高效的协调联动机制，容易造成多头管理、指挥不畅、信息闭塞等问题，为此，建议在现有大型活动保障机制基础上，完善统一协调联动平台，建立平台运作机制，明确各单位的职责分工、规范工作流程等工作制度，从而进一步加强不同部门间的协调联动，提升保障工作推进的有序性和高效性。

-全文完-