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2.两种筹资模式:
现收现付社会统筹模式和个人帐户储存基金制模式
3.各具特色的管理模式:
分散管理与中央公积金局统一管理
4.启示
(1)社会统筹与个人储蓄相结合的模式是现实的选择
(2)实行中央统一设计、统一政策、统一领导下的民主化管理。
(3)加快社会保障法规法制建设。
在试点基础上抓紧制定社会保障法以及其他有关法律。
4、新加坡社会保障制度与德国比较分析
1.发展历程
萌芽时期(1839-1882)主张公平的分配,用以平衡劳资双方的对立关系,新历史学派的倡导者认为国家对经济活动也要进行干涉,并实行缓和而有效的社会政策。
形成时期(1883-1950)1883年在俾斯麦的领导下,德国相继推行了世界上最早的公共健康保险,意外伤害保险以及伤残和养老津贴保险。
此后,20世纪30年代的经济大危机又进一步促成了西方国家观念的彻底更新,国家对内的社会保护职能与国家对外安全职能具有同等重要的地位已成为现代工业国家的共识。
这种共识主要体现为三方面政策:
一是由政府出面提供与个人及家庭收入相应的最低收入保障;
二是政府有责任帮助个人和家庭抵御社会风险可能带来的危机;
三是政府保证所有的国民个人享受尽可能最好的社会服务。
这三方面的政策实施最终导致了福利国家的出现。
大发展时期(1950-1976)随着社会保障范围的空前扩大,保障内容也包罗万象,规章制度日趋完善。
20世纪60年代后期,联邦德国成为继瑞典之后的又一个“福利国家”,这其中包含了各种政治经济因素:
首先,战后德国经济的全面迅速恢复为“福利国家”的建立奠定了坚实的经济基础。
其次,社会市场经济体制的确立和凯恩斯主义的引入为“福利国家”的建立提供了理论保障。
最后,社会民主主义思想的影响和社会民主党的推动促进了社会保障制度的进一步发展。
社会民主党是德国政治舞台上的一个重要政党,也是推动德国社会经济发展的主要政治力量之一。
其奉行的社会民主主义理论反映了劳动人民的利益和愿望,因此深受工人和广大中产阶级的支持拥护。
改革调整时期(1976至今)70年代中后期,随着德国经济增长的缓慢,失业率大幅上升,人口老龄化造成养老津贴增加以及医疗费用的膨胀,导致社会保障费用大大超过了国民经济的承受能力,公平与效率开始出现矛盾,并愈演愈烈。
虽然为此德国政府也采取许多相应的措施,但仍无法从根本上解决二者的冲突。
2基本特征和内容
第一个特征是福利保障构成体系广泛。
德国的社会保障体制基本包括以五大保险为主体的社会保险体系和以“共同决定权”和劳动保护为主体的雇员保护政策体系。
第二个特征是福利保障管理体系完善。
在对社会保障的管理上,联邦政府放弃了直接干预的作法,采取从社会法的角度制订大的原则,在不违背社会自治原则的前提下,推动社会各有关方面协调行动。
社会保险体系是国家通过立法,强制社会成员缴费,由劳动者、雇主和国家三方共同筹集资金,形成专门的社会保险基金。
在全部社会保障金支出中,雇主和雇员交纳部分占70%,联邦和州两级政府的补贴占30%。
社会保险作为公民的基本权利,使劳动者及其家属在年老、疾病、失业、工伤等情况下能得到有效帮助。
社会保险在社会保障体系中居主导地位,其支出占整个社会保障预算的2/3左右,是社会保障制度的支柱,其中以医疗、养老、失业、工伤事故、护理五大保险为主。
1.医疗保险
也叫疾病保险,它是围绕疾病诊治和健康恢复而实行的一种针对个人及其家属的保险,其目的是保障公民的身体健康。
医疗保险分为两种形式,即义务保险和自愿保险。
参加义务保险还是自愿保险,主要是根据相关法律确定的月工资收入数值而划分的。
月工资收入低于
一定数值的劳动者,必须参加义务保险;
反之则可参加自愿保险。
当然,这一法定的月收入值并不是固定不变的,而是随着社会整体薪资水平的增长不断进行调整的。
已经参加义务疾病保险者,如果其工资收入增加,可以自主保障疾病医治的话,也可依法书面申请退出义务疾病保险。
义务疾病保险的管理机构是医疗保险所,它提供的服务主要包括实物和劳务两大类。
患病的投保人一般享受免费的医疗,免费的基础是承担费用的医疗保险所和具体医疗机构签订协议。
医疗费用支付方和医疗执行方按照法律规定联合向投保人提供医疗服务。
服务一般遵循常识性、实用性和经济性三大准则。
2.养老保险
养老保险是在保险人失去劳动能力、年老乃至死亡的情况下为其本人和家庭提供的保险。
它的宗旨是保障老年人的生存,使领取养老金者能分享生活水平的普遍提高。
全体公民都有资格参加。
养老保险在形式上也分为义务和自愿两种保险,义务养老保险是一种不考虑投保人和雇主意愿的强制性的保险。
医生、律师等高层次的自由职业者,经本人申请也可参加义务养老保险。
义务养老保险和自愿养老保险交纳的保险金区别很大。
雇员养老保险金总额由雇员和雇主各交一半,具体数额根据投保人工资或薪金收入水平来确定。
自愿养老保险金,由投保者本人承担,具体数额没有硬性规定,由投保人自愿决定,采取多交多得原则。
义务养老保险承担者是一些特殊的具有公法性质的专门从事退休保险业务的管理机构,这些实行自治管理的保险机构由自己的组织进行管理。
这些保险机构可以根据投保人的就业身份和职业分为三大类:
一是专门负责办理职员养老保险的联邦职员保险机构;
二是负责工人和一般投保人的保险机构;
三是一些主要负责相同职业团体雇员养老保险的机构,如联邦铁路保险局、联邦矿业保险局等,此外还有专门从事农业工人和农民养老保险的机构。
由此可见,德国的养老保险涵盖了各个阶层、各个行业的劳动者,从而实现其全民保障的目标。
3.失业保险
德国的失业保险是不考虑雇主和雇员意愿的强制性保险,所有的工人和职员都必须参加。
各类自由职业者,都不属于法定失业保险的范围。
德国的失业保险主要包括失业保险、失业救济以及各类补贴。
失业保险金取决于雇员收入的高低,一般为毛收入的6.8%,由雇主和雇员各分担一半。
投保人要获得保险金,必须在失业前3年内至少按照合同要求就业360天或2个月。
失业保险金从失业者正式向劳动局申报失业之日算起,领取失业保险金时间的长短,一般根据失业者前三年的工作时间决定。
在领取失业保险金期间,失业者的养老保险和医疗保险都由劳动部门承担。
失业救济是国家承担的社会义务,是按照严格的评判标准,给穷人提供帮助的政策措施。
此外,针对失业者还有诸如短工补贴、冬季和恶劣天气补贴以及拖欠工资补贴等各类补助措施。
4.工伤事故保险
该保险主要是帮助工伤事故者恢复就业能力、减轻事故后果并为受害者本人、家人及其遗属提供经济补偿。
事故和职业病的危害都是在企业活动中产生的,企业主有责任为事故保险提供保险金,而雇员有享受保险的权利。
因此,工伤事故保险由雇主全额交纳。
工伤事故保险金的使用主要集中在两个方面:
一是用于事故预防措施。
二是针对事故发生的各种不同情况支付保险金。
5.护理保险
护理保险是德国社会保险的第五大分支,是后工业化时期国家社会职能的又一重要发展。
目前,德国大约有50万人生活在养护院里,另外120万人在家中受到护理照顾,定期护理是人口老龄化的社会需求。
护理保险金也同医疗保险一样,由雇主和雇员各负担总金额的一半,退休人员的护理保险金由他们本人和养老保险机构各承担一半。
(二)两国社会保障制度比较
德国的社会保障制度始于19世纪80年代的俾斯麦执政时期,他为了缓和当时随着工业化的进展而产生的社会紧张关系,在1883、1884和1889年开始实行了疾病、意外事故、养老和伤残保险。
二战后,作为新自由主义者的艾哈德尽管竭力反对欧洲福利国家的作法,强调市场竞争、个人负责及创造精神的发挥,但同时他也承认“在现代工业国家中,尽管经济政策很对头,却还需要采取社会政策措施去补充……②,而且建立较完整的社会保障体制实际上构成他的社会市场经济主张和实践的基本内容。
当然,二战后东西部分裂以及为了“社会安全”的缘故,也使德(当时为西德)加强了社会保障体制建设。
新加坡在日本失败后仍为英属殖民地。
1965年与马来西亚“分家”之前,英殖民当局于1951年在马来西亚实行了雇员公积金制,目的在于缺乏养老金的情况下为外籍劳工设立私营劳保基金。
出于在马来西亚实施公积金制的经验,但更重要的是由于公积金制具有主要由雇员为自己的养老进行储蓄,而不会对政府提出财政要求的特点,因此,1951年,殖民政府在新加坡成立的以玛夫德任领导的退休利益委员会在权衡养老金计划和公积金计划的基础上,选择了公积金制度,并于1953年通过公积金法案,1955年成立中央公积金局而正式运行。
1959年6月刚独立出来的新加坡,面临着经济困难、失业、房荒等社会问题。
政府无力建立西方福利国家模式,走上市场经济道路的新加坡也是从效率出发,继续实行了公积金制度。
表现在1960—1964年新加坡发展计划宣言中,政府强调“应当避免实行直接改善社会福利的雄心计划,这种计划只能通过将来自其他方面的更紧迫的需求转变为更多的可利用资源来实现,目前最大的需求是增加就业以及与人口增长相应的国民收入。
由上述可知,正是不同的历史背景决定了两国极不相同的社会保障体制模式,在完善和运行过程中也呈现出不同的特点。
现收现付社会统筹模式和个人帐户储存基金制模式(公积金制)
经过100多年的发展,德国逐步形成了一套包括社会保险、社会赡养、社会救济和社会补贴在内的内容丰富、系健全的社会保障制度。
其中失业保险、养老保险、事故保险和医疗保险被誉为德国社会保障体系的四大支柱。
通过该体系提供了惠及全社会的“从摇蓝到坟墓”的安全网。
德国社会保障依据雇员收入状况实行义务保险和自愿保险相结合。
其中义务保险占主要地位。
一般地,收入未达一定标准的雇员都必须参加保险。
义务保险都由半官方半民间的公共保险机构来承保。
实行自愿保险的人则可以加入私人保险也可选择公共保险。
而就私人保险和公共保险来说,公共保险占主要地位。
德国的社会保障制度就是建立在这种义务保险和由第三者(包括政府在内)提供资助或补贴作为筹集保险金补充来源的基础上。
从资金来源来看,企业部分占社会保障体系总收入的近1/3;
政府预算共约占2/5,其中联邦占2%,州占11%,地区占8%;
投保者支付金额占近3成。
德国实行的是西欧典型的现收现付资金筹集模式。
就养老保险来看,雇员的收入水平达不到一定标准,都必须参加养老保险,保险金一般由雇员和雇主共同负担。
义务保险率已由1991年的17.7%增加到现在的19.2%。
投保人参加保险达到一定期限后,才有权享受养老保险机构的服务,得到相应的养老金。
但是他们目前所交纳的费用,要用于对目前的养老金支出,当他们合理退休之后,养老金要由下一代承担。
即这种统筹模式实际上是以代际转嫁,以支定收为特征的。
德国这种完备的高福利制度注重社会公平,社会共济功能强,确实曾起到了稳定社会、发展生产的目的。
但是70年代末以来其统收统支的统筹模式则日益陷入困境:
(1)现在包括教育、养老、医疗等在内巨额福利预算项目大多数都是面向中产阶段,违背了“由富人向穷人”进行财富再分配的初衷。
(2)社会福利开支的猛增,造成了庞大的政府财政赤字,使德国政府不得不举债来维持“福利国家”的现状。
随着人口老龄化的发展,这一问题将更加严重,德国2030年60岁以上的人将占总人口的1/3,官方预测,社会保险率将增加到50%以上,经工会组织专家核算,德国法定退休保险费率将要翻番,达到36%。
这不仅意味着财政支出的压力增大,而且由代际转嫁造成的社会问题也会更加尖锐。
(3)高福利导致的高税收增大了企业的生产成本,影响了企业生产积极性;
高福利、高消费造成了奢侈浪费、养尊处优现象,并挤占了建设资金,这些都严重削弱了经济增长的基础。
与德国不同,新加坡的中央公积金制度是典型的个人积累模式。
公积金制度刚建立时完全是一个以保障会员退休或因伤残丧失工作能力后的基本生活为目的的自我强制储蓄计划,未涉及到人们的保险、投资、住房、保健及教育等方面。
以后随着社会生产的发展和公积金的积累,经过1968年的公共住屋计划,1978年的公共汽车股票计划。
1989年的家属保障计划和教育计划,1990年的健保双全计划等逐步扩大了公积金实施的范围,弥补了公积金社会保障功能的不足。
在新加坡逐步形成了一套以自我保障为主,辅之以社会保险的综合性自我保障体系。
新加坡的公积金制强调自我强制储蓄。
根据法律规定,每一位有工资或薪金收入的人都必须参加该制度。
个人公积金按工资收入的一定比例由雇主和雇员共同负担。
根据国民经济发展水平以及企业承受能力适时调整,1955年雇主和雇员交纳的比率分别为5%,总比率为10%,此后逐年提高,1984年7月至1986年4月缴纳比率达50%,雇主和雇员分别交纳25%,1992年,缴纳比率40%,其中雇主交18%,雇员交22%。
公积金交纳的长期比率将稳定在40%。
公积金分别存入个人的三个帐户,即普通帐户、特别帐户、保健储蓄帐户。
所有权归个人所有,就雇员养老保险来看,退休之后,按月发放。
为了切实保证储蓄的养老、医疗等保险目的,个人公积金储蓄提款在1968年以前受到严格限制,会员须达到55岁或终身残疾,或永久离开新加坡,才能提取。
自1968年以后,逐步放松了提款条件,1978年的公共汽车股票计划中,为了鼓励会员自己管理部分公积金,使会员能用公积金购买公共汽车公司的股票,享受乘车优待与分红;
1986年的投资计划、非住宅产业计划使会员可以投资赚取利润。
新加坡的这种个人帐户储存基金制模式的优点在于:
(1)讲究效率。
个人享受的保障待遇来源于个人帐户的储蓄金额,这又取决于个人的劳动贡献与劳动报酬。
这样就刺激了人们生产、工作的积极性,同时体现了保险的等值原则;
(2)增强了人们的自我保障意识,避免了德国代际转嫁产生的社会问题和矛盾。
通过将自我保障融入社会保险机制,防止了社会保险领域的“吃大锅饭”和平均主义现象;
(3)强制性自我积累机制不仅未增加政府的财政负担,而且通过积累起来的巨额的公积金(目前新加坡公积金已积累了500多亿新元),为国家增加了大量建设资金,形成了高储蓄高积累高增长高就业高积累的良性循环。
避免了德国所面临的因老龄化而出现的支付危机。
三、各具特色的管理模式:
德国的社会保障制度的自治管理原则,是其一大特色。
在德国,社会保险义务的承办机构一般是按照保险业务、地区、职业和行业建立起来的,数目众多。
比如,在养老保险方面有18个州立保险机构、联邦铁路保险机构等,在失业方面有联邦劳工机构,各州劳工局等。
这些机构通常从国家事务中分离出来,并且成为具有法律上和财务上独立性的公法法人,贯彻“自主管理”原则。
新加坡则通过中央公积金局对公积金进行统一的企业化管理,确保公积金的保值、增殖。
从内部组织结构来看,中央公积金局设主席1人,领导成员9人。
9人当中,政府代表、雇员代表和雇主代表各2人,另外3人由教授、专家、博士等所谓“中性”人士参加。
在其领导下设具体管理机构。
设总经理1人,直接管理副总经理和内务审计部,副总经理之下设五部一处,即雇主服务部、成员服务部、计算机服务部、团体服务部、财务处和人事处。
中央公积金局通过该管理机构对公积金进行管理。
公积金一般被指定用于购买政府公债或作为预先存款,以确保以最小的风险获取公平的市场利润。
中央公积金局的管理建立在严格的法律基础上,对雇主和雇员的公积金交纳情况进行着严密的监督,特别是如果雇主迟交公积金,管理人员很快便会发现,并告知雇员,如果他拒交或长期拖欠,公积金局便诉诸法律,这时雇主不仅要补交公积金本身,还要缴纳罚款,直至拍卖企业资产。
个人公积金的提取和使用也都有严格的法律规定。
德国社会保障制度的“自主管理”原则,体现了政治民主管理思想。
通过使投保人、雇主与保险的管理而融为一体,使管理决策更加符合投保人的利益,也更加符合实际生活。
公共法人的独立地位,防止了政府的行政干预,达到了专款专用的目的;
多层次、多样化的社会保险机构能够方便、灵活地满足人们多方面的保障需求。
在新加坡,中央公积金局直接管理公积金,有利于政府运用公积金比率对经济进行宏观调控,克服市场经济的盲目性。
中央公积金局中安置“中性”人士和职工代表,在一定程度上可以全面反映雇员和雇主的利益。
但是这种由政府集中管理的模式,在出现赤字财政时,容易发生挪用公积金的情况,而且在人口众多、地区差异较大的大国,中央统一集中管理也不具有现实性。
这也是世界银行不赞成推广新加坡公积金制的一个重要原因。
值得强调的是两种模式在两国的健康运行都是和完备的社会保障法律体系分不开的。
在中国建立多层次的社会保障体系,对于深化企业和事业单位改革,保持社会稳定,为改革创造宽松的环境,顺利建立社会主义市场经济体制具有重大意义。
通过以上对德国和新加坡社会保障制度的分析,我们认为至少在以下几方面值得我国借鉴:
(1)社会统筹与个人储蓄相结合的模式是现实的选择。
与新加坡中央公积金制建立背景不同,我国由企业办社会,社会保障收入占职工总收入较大比重的现状直接过渡到完全个人积累模式比较困难。
而且为了满足人民的基本生活需要,保持社会稳定,需要一定的社会统筹。
然而,根据我国是发展中国家的现状。
面临的人口老龄化问题、德国等高福利国家陷入危机的教训、新加坡个人积累模式的优势等又使我们必须坚持以个人储蓄模式为主的原则。
即国家、企业、个人共同负担,以个人负担为主,将个人储蓄与社会统筹融合在一起,效率优先,兼顾公平。
(2)实行中央统一设计、统一政策、统一领导下的民主化管理。
中国人口众多、地区、产业间发展极不平衡的现实决定了中央集中管理公积金模式具有一定的局限性,有必要建立多层次的管理体制。
然而地方政府非合理行为的存在,又使由政府来管理社会保障基金具有一定的风险性,因此必须强化社会保障事业的民主化管理:
建立从中央到地方的统一的管理机构,形成独立的社会保障管理体制,机构设置上体现相互分工和相互制约的原则。
实行社会保障立法和行政管理分开,由人民代表大会行使立法权,确保立法的客观、公正和全面;
社会保障行政管理职能与社会保障基金运营职能分开,成立专门的社会保障基金运营机构,或委托专业银行或商业银行去经营,社会保障基金的经营机构是实行企业化经营的独立法人。
以保证专款专用和基金的保值增殖;
社会保障行政管理与监督分开,借鉴德国做法,强化监督职能,吸收政府代表、企业代表、职工代表和社会“中性”人士参加,确保社会保障功能的实现。
(3)加快社会保障法规法制建设。
同时要严格执法,使社会保障制度在法制轨道上健康运行。
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