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于是大批乡村士绅纷纷送子弟进城,随后自己也进城居住和投资工商业。
同时不断出现的战乱迫使国家增加农业税收,并因此引起中央政府和地方政府对基层组织及其资源供给的重视,使得基层治理逐渐被纳入政府的考虑范围。
国家开始尝试通过一系列机构设置和委任,变地方权威为国家在基层的政权分支,使地方权威成为服务于国家目标――征税、征兵、进赋――的组织机构。
本世纪上半叶的各种基层政制改革,均是在这个大背景下展开的。
如在县以下建立“乡官制”,“以本地士绅,襄办本地之事”。
“乡官”的治事范围虽在地方,而任务则与“国官”(国家的正式官员)相当。
邑中有大政疑狱,则聚而讼之,兴养之教,兴利除弊,有益国济民生之事,则分而任之(《戊戌变法》)。
[2]
民国以后,中央政府相继颁布了《县组织法》和《新县制》,宣布实行地方自治。
规定建立统一的政府治理体系,由县政府集中编制;
县乡镇既是法人团体又是自治团体;
地方政权与其所辖区域内民众的关系与国家对国民的关系相同。
新县制给予县较大建制,而给予乡镇很小编制,并将后者列入县财政预算,取消了它的财政独立地位,其收入须经县政府核准。
由此,国家基层政权机构和自治机构合为一体,国家事和自治纠缠不清,国家财政和自治财政也混在一起。
民国31年,政府将省级财政纳入中央总预算,县乡定为地方自治财政。
乡村治理的基础框架才得以奠定。
[3]
本世纪中叶,随着国家新政权的建立,新一轮的基层政权重建计划又开始进行。
在土地改革之后,乡村中经历了互助组和合作社(又分为初级社和高级社)阶段,紧接着就进行了全国规模的人民公社化运动,到1958年,新式的基层政权――人民公社的中心地位得以确立。
中共中央郑州会议作出的《关于人民公社若干问题的决议》中指出:
公社在现阶段是基层政权组织......公社是将来共产主义社会结构的基层单位。
[4]
人民公社对农民进行以基层政权为主导的重新组织,将几乎所有的生产、经营、居住及迁徒活动都掌握在基层手中,主要的农业资源及其分配均由基层政权支配。
公社是一个集政治、经济、社会和文化功能为一体的组织体系。
公社对基层乡村实行统一领导,分级管理,分为公社、生产大队、生产队三级。
这套组织体系的突出特征是领导权力的高度集中统一。
农村公共资源的支配权集中于自上而下、具有高度组织化程度与纪律性的基层党组织,实行党的一元化领导。
当然党组织并不是亲自处理一切事务,与它并存的政府组织、军事组织(武装部)和群众组织实际上是它的决议的执行机构。
通过这样一种制度安排,形成了农村公共资源由下向上集中统一的政治系统,执政者的领导权一直延伸到了农村的最基层。
同时,公社在经济上是完全计划化的。
在人民公社体制下,农业经营模式是公社、大队领导下的生产队经营。
政府把最难计划的农业经济纳入了计划之中,并用限制农民自由的方式执行计划。
这种状况是与当时国家实行的计划经济相配合的。
实行人民公社制度期间,政治运动接连不断,历经“反右倾”运动、“社教”运动、“四清”运动,直至10年“文革”浩劫。
在“文革”期间,公社管理委员会一度被公社革命委员会代替,造成长期社会动乱。
公社制度一直沿续到党的十一届三中全会以后的一段时期,历时20余年。
[5]人民公社制度带有浓厚的空想社会主义色彩,在实施的过程中存在非常严重的弊端,造成了一系列恶果。
它窒息了农村经济活力,阻碍了农业生产力的发展,使农民生活普遍处于穷困状态;
它限制了农村社会正常的分化和流动,造成农村阶层变迁的停滞,导致了农村社会结构的封闭;
它阻碍了农村政治的发展,使农民丧失了自身应有的权利与自由,造成社会停滞不前。
70年代末开始的农村改革宣告了人民公社体制的解体,为基层政权的制度创新开辟了道路。
这一切都是从一个“包”字开始的。
早在50年代和60年代,包产到户就先后在我国农村兴起过三次,但是却三起三落,都被扣上种种罪名压了下去。
1978年一些地区又开始搞包产到户,人们的认识仍存在重大分歧。
1978年12月召开的十一届三中全会重新确立了解放思想、实事求是、一切从实际出发的原则,肯定了多种形式的承包经营责任制。
到1983年底,全国有94.5%的农户实行了包产到户。
家庭联产承包责任制在农村的实施动摇了人民公社制度的基础,使人民公社名存实亡,逐步走向解体。
1982年12月五届人大五次会议通过的新宪法(八二宪法)正式确定设立乡政府,把原来由人民公社行使的政府职能转移给乡政府,人民公社变成单纯的经济组织。
在政社分开的同时,在基本上相当于原生产大队的范围内设村,成立农村基层群众性自治组织――村民委员会,负责办理村里的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,向政府反映群众的意见、要求和提出建议,支持和组织村民发展各种形式的合作经济组织,承担本村生产服务和协调事宜。
在原来的生产队这一级,则成立村民小组,协助村委会工作。
[6]
村民自治与家庭承包、乡镇企业是中国农民的三个伟大创造。
1980年2月广西宜山县三岔公社合寨村诞生了中国第一个村委会,这个村委会完全是由该村农民自发选举产生出来的。
当时,实行联产承包后分了土地,原来的大队、生产队这两级农村管理组织瘫痪了,村庄里出现了管理真空,公共事务无人管,务实的农民出于自我管理的需要,仿照城市的居民委员会选出了自己的村民委员会。
此后不久,全国不少地方的乡村都自发地建立了村民自治组织。
人大常委会委员长彭真对农民的这一创造及时地给予肯定,两年后,在他的主持下,村民委员会作为农村群众性自治组织第一次载入了宪法。
20年来,村民委员会的发展历程大体上经过了四个阶段:
第一阶段是村委会的建立阶段。
时间为1980年初至1985年。
一些地方先后自发地建立了村民自治组织。
在八二宪法颁布后,各地按照宪法要求,进行了建立村委会的试点。
1983年10月,中共中央发出了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》,对建立村委会工作提出了具体要求。
到1985年2月,建立村委会的工作在全国基本完成,全国共建立村委会948628个。
第二阶段是制定法律并初步实施法律阶段。
时间是在1985年至1990年。
在村委会普遍建立以后,各地陆续制定了一些有关村委会组织的地方性法规。
1987年11月,第六届全国人大常委会第23次会议审议通过了《村委会组织法》,并决定于1988年6月1日起在全国试行。
1989年底,全国有14个省、自治区、直辖市在试点的基础上开始普遍依法选举村委会干部;
福建、浙江、甘肃、湖北、贵州、湖南等六省人大常委会制定了本省的《<
村委会组织法>
实施办法》。
第三阶段是通过开展村民自治示范活动,使村民自治逐步走向法制化、制度化阶段。
时间为1990年至1995年。
1990年,民政部根据《中共中央关于批转<
全国村级组织建设工作座谈会纪要>
的通知》精神,部署在全国范围内开展村民自治示范活动。
全国各地共确立了59个村民自治示范县(市、区)以及一大批村民自治示范乡(镇)和村。
所有省、自治区、直辖市都制定了《村委会组织法实施办法》,村民委员会组织建设的法律法规体系得以初步建立。
第四阶段是巩固、提高阶段。
时间是1995年至2000年。
到2000年底,全国绝大多数省份都进行了三届或四届村委会换届选举,60%以上的村庄初步建立了村民自治制度。
全国农村共有村委会100多万个,村委会干部约450万名。
[7]
从法律规定和制度文本来看,村民自治的主要内容是四个方面:
以直接、平等、差额、无记名投票为基本原则的民主选举制度;
以村民会议、村民代表会议为主要形式的民主决策制度;
以村规民约、村民自治章程为基本形式的民主管理制度;
以村务公开、财务公开、群众评议为重要特征的民主监督制度。
按照《村民委员会组织法》的规定,村民会议是村民自治组织系统中的权力机构,村民通过村民会议行使自治权。
村民委员会是村民会议的工作机构,负责办理本村的公共事务和公益事业。
村民委员会应向村民会议负责并报告工作,涉及村民利益的重大事项,村民委员会必须提请村民会议讨论决定。
村民会议有权监督村委会的财务和工作情况,并有权撤换和补选村委会委员。
《村民委员会组织法》还规定,乡镇政府对村委会的工作给予指导、支持和帮助,村委会则协助乡镇政府开展工作。
由于一些地方召开全体村民会议存在困难,从农民的政治生活实践中又产生了村民代表会议,作为经常性的自治权力机构。
从多年来的实践情况看,实行村民自治的积极效果是多方面的。
它适应了农村生产力的发展要求和农村公共管理的需要,农村撤社建乡后,出现了基层管理空缺,村委会及时填补了这一空缺,加强和巩固了农村基层政权。
它有利于调动农民的政治参与积极性,防范和制裁村干部的腐败,融洽干群关系,协调和化解农民之间、农民与国家之间的利益矛盾,保持农村社会稳定,促进农村经济发展。
它推动了广大农村的民主化进程,为我国的政治改革提供了大量鲜活的实践经验。
村民自治的伟大实践在国际上赢得了高度赞誉。
美国共和党的智囊库国家共和研究所形容村委会选举是国家迈向民主政治的重要一步。
美国总统克林顿1998年5月访问西安时,也在演讲中将中国农村的村民自治称为“自由的微风”。
美国卡特中心项目主任罗伯特.帕斯特说:
“我在世界上许多国家观摩过选举,但从来没有看到过哪个国家的政府官员如此认真地做这项工作。
”[8]
正是在村民自治成功实践的基础上,伴随着农村经济改革深入发展和市场化进程,乡镇基层政权的民主选举和民主管理也已开始浮出水面。
从已公开见诸书报刊的信息来看,近年来乡镇一级基层政权推行民主选举的试验有如下几种方式:
(1)四川省遂宁市步云乡直选乡长。
该市市中区步云乡于1998年岁末进行了直接选举乡长的试验。
具体做法是:
先由市中区区委发布“选民直接选举人民政府乡长的公告”,然后由步云乡30名选民联合推荐候选人。
在此基础上,召开选区联席会议,让选民推荐的15名参选人一一上台面对乡、村干部,村民小组组长和每村的3名村民代表发表竞选演讲,由他们投票决出前两名。
这两名候选人与党组织提名的1名候选人一起参加预选。
预选时先召开由村干部、村民代表、村民小组干部、乡人大主席团成员、乡党政机关领导人共162人组成的选区联席会议,会上由每一位候选人发表20分钟施政演说,10分钟提问,最后进行投票表决,得票最多的2人作为正式候选人参加正式选举。
预选后,组织一系列竞选活动供候选人发表政见。
正式选举时,全乡有选举权的6000多名村民均可参加,分设不同投票点,并设秘密划票间,1999年1月4日,当选者在乡人大会上宣誓就职。
[9]
(2)深圳市龙岗区大鹏镇“海选”镇长候选人试点。
龙岗区区委选择大鹏镇作为民主选举镇长的试点,于1999年年初将全镇党政机关、镇属企事业单位和村委会划分为不同的推选区域,由选民直接选举产生了76名镇长初选候选人。
5300名选民中,5048人参与了推选。
最后由获得选票最多且符合条件的5名初选候选人参加竞选演讲。
演讲过后,再发出民意测验票测评。
以测评结果决定组织推荐的大鹏镇镇长正式候选人,而后交镇人民代表大会进行投票选举。
[10]
今年以来,中组部进一步在龙岗区等地试行“处级干部引咎辞职和投票表决制度”。
龙岗区制定的《关于处级干部引咎辞职的暂行规定》中,具体列举了干部应当引咎辞职的10种情况,其中之一是:
在民主测评中“不称职”票超过30%者。
这无疑是发出了一个明确的信号,将启用包括民主投票表决在内的一整套制度破除干部“只能上不能下”的终身制。
[11]
(3)山西省临猗县卓里镇两票选任镇主要领导试点。
县委确定将卓里镇作为试点,于1999年4月10日制定了《关于对卓里镇主干进行民意调查的实施方案》。
随后召开了供职大会,由被测评人现任镇党委书记、镇长和镇人大主席团主席作供职报告。
参加供职大会的有镇直机关干部、村“两委”(村党支部和村委会)干部和部分村民代表共500人左右。
4月18日结合该镇人民代表选举,9000多名选民在17个投票点通过秘密划票,对三位镇主要干部进行了信任、基本信任和不信任的测评。
村民的测评结果将决定其能否成为下届该镇组织推荐的候选人参加党代会、人代会选举。
[12]
(4)四川省南部县的公推公举制。
南部县1998年开始的乡镇长选举,普遍采用公推公选的办法选举副乡镇长。
其具体做法是:
将全县79个乡镇178个副乡镇长职位全部公开,确定了竞争资格及条件后,采取组织推荐、群众举荐和个人自荐的方法分区报名。
然后由提名产生的694名初步候选人参加演讲答辩,根据得分情况产生329名优胜者。
再由组织部门将优胜者排队后,按得分多少等额推荐正式候选人。
乡镇人大代表10人联名从其余优胜者提出差额候选人,最后由各乡镇人大代表投票正式选举产生了175名副乡镇长。
[13]
四川省遂宁市中区的负责人说得好:
“扩大基层民主,乡长直选是迟早要走的一步。
如果成功了,可以探索出一种可资借鉴的模式来;
即使失败了,也可为后来者提供教训。
”[14]
上述各项试验虽然不可避免地存在某些问题,但总起来看是成功的,并没有出现人们事先所担心的混乱和失序局面。
这说明我国基层的广大人民群众是具备基本的民主素质的,继续推进基层民主自治的时机与条件业已成熟。
二、基层民主自治实践的经验、意义与问题
我国20年来农村改革的实践,经历了一个从“包”到“选”,“包”、“选”并进的过程。
农村的经济改革与政治改革大体上是先后脚推进的,这说明经济改革与政治改革之间存在着密切的内在联系,两者是相辅相成的。
只搞经改不搞政改,则经改势必难以持续,经改的成果也难以保持;
只搞政改忽视经改,则政改必然缺乏动力,最终也难以取得成功。
从这幺多年基层民主自治的实践来看,其中积累的有益经验是十分丰富的,需要认真地加以总结和推广;
产生的积极意义是影响深远的,需要引起足够的重视;
存在的问题是多方面的,需要给予正视并妥善地加以解决。
1、经验:
(1)尊重和依靠广大人民群众的自主性与创造性。
村民自治和基层民主的许多新形式,都来自于基层群众的创造。
在农村实行家庭联产承包责任制不久,面对当时的生产大队想管管不了、不知道怎幺管的局面,由一部分地区的农民创造了自己管理本村公共事务的组织形式――村民委员会。
1980年2月,广西宜山县合寨大队的果作等六个生产队的85户农民创立了我国第一个由村民实行自我管理、自我服务的农村基层群众性自治组织――村民委员会。
[15]其后这种新的村级组织形式就在宜山县附近扩散开来,并很快在一些地方引起反响,纷纷效仿。
正如家庭联产承包责任制来自农民的创造一样,村民自治也是中国农民的一个伟大创造。
在人类历史的发展过程中,当社会形势需要制度创新时,往往是最基层的人民最早感受到这种迫切的需要;
制度创新的最初蓝图也往往产生于基层实践者的行动中。
村民自治在中国的发展过程中,中国共产党的明智之处就在于它认可了农民的这种创造,并且将其法制化、制度化,对其给予肯定、支持和推动。
以后,农民群众又在民主实践中创造出“海选”、竞选、“两票制”、秘密投票、直选乡镇长等民主形式,用自己的聪明智能解决了一个又一个难题,以实际行动打破了中国农民不懂民主、不能实行民主自治的陈腐观念。
因此,只要充分尊重广大人民群众的意愿,充分发挥他们的自主性和创造性,在推进基层民主自治的实践就没有克服不了的困难和障碍。
(2)政府的支持与推动是至关重要的政治条件。
此处的政府不是单指一般意义上的国家行政机关,还包括各级党的组织。
因为中国共产党是执政党,党在社会生活中处于领导地位,没有党的支持和推动,基层民主自治是很难发展的。
这个问题涉及到政府在国家现代化与政治发展中的角色和作用以及政府与社会、国家与社会的关系。
台湾著名政治学学者彭怀恩在《认识台湾――台湾政治变迁五十年》一书中特别强调国家――政府在台湾政治变迁中的重要作用。
他在书中指出:
以往人们在分析台湾近几十年的社会政治变迁时,主要是采用“现代化论”或“依赖论”的观点,强调先行现代化国家的发展模式及经济、市场、科学技术的影响。
其实,这是不够的。
台湾战后的发展与政府的积极作用是分不开的,所以,有必要用“国家论”来补充“现代化论”和“依赖论”的不足。
[16]
在中国大陆的村民自治和基层民主的兴起过程中,从中央到地方的党政部门和人大都发挥了极其重要的作用。
如果没有彭真和全国人大的大力支持,村民自治和居民自治就不会被写进宪法;
如果没有党和政府的决议,村民自治就不会被认可;
如果没有各级民政部门的积极推动,村民自治和社区自治是很难得到发展的;
如果没有地方党政部门的实际推动,村民自治和基层民主更是难以前进。
华中师范大学农村问题研究中心的徐勇教授,多年研究村民自治和基层民主问题,他得出的一个结论就是:
中国的民主化进程得以在经济社会发展较为落后的农村取得出乎意料的成就,与执政党和政府扮演的积极主动角色密切相关。
[17]政府的积极支持与推动,是基层民主自治不断向前发展的一条重要经验。
(3)形成政府与民众之间的良性互动关系是关键。
彭真在全国人大常委会审议《村民委员会组织法》草案时说得好:
旧中国没有给我们留下民主传统,我国民主发展要通过“全国人大、各级人大自上而下,发展社会主义民主,健全社会主义法制......(同时)从下而上,从村民委员会、居民委员会发展群众自治......(这样),上有全国人大、各级人大,加强民主与法制,下有群众自治,上下一夹,作用就大了。
”[18]基层民主自治的发展历程生动地证实了彭真的论述。
80年代初,农民最先创造了村民自治、民主选举村长(村委会主任)。
很快得到了中央政府的肯定,并且被写进《八二宪法》。
83年,中共中央、国务院发出了《善于实行政社分开建立乡政府的通知》特别提到要在乡村建立村民委员会。
87年11月的六届全国人大常委会第23次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》。
该法从88年6月1日起在全国推行,到92年全国各地都实行了基层民主选举。
至1998年底,全国农村普遍进行了三次村委会换届选举。
98年11月4日,全国九届人大常委会第五次会议通过了正式的《村委会组织法》。
从此开始,村民自治在我国农村进入了深入发展时期。
这时,一些地区的乡镇居民又开始在党政部门的组织下,进行乡镇长民主选举的试验,并且取得了宝贵的经验。
在整个过程中,各级党政机关特别是民政部门提供具有指导和帮助,不断总结和推广基层群众在实践中创造出来的新鲜经验,做了大量工作。
因此,从根本上讲,村民自治和基层民主的进展,确实是农民(也包括城镇居民)与政府之间良性互动的结果。
基层民主自治的经验还有不少,理论工作者和实际工作者从不同的角度已作了详细地论述。
但我们认为最值得重视的是上述三条。
2、意义:
(1)政治体制改革的突破口与生长点
近年来,在政治体制改革的理论研究中,人们一直在讨论“政治体制改革的突破口在哪里?
”概括起来,主要有“政改与经改配套说”、“加强监督机制说”、“新闻自由先行说”和“推进基层民主说”。
“政改与经改配套说”:
是指随着经济改革的日益深入和市场经济体系的逐步建立,应进行与之相配套的政治体制方面的改革,如政府体制改革、人事干部制度改革、司法改革等,以克服上层建筑与经济基础的变革不相适应的弊病,加强社会主义民主与法治,使政治改革与经济改革相互促进、相得益彰。
“加强监督机制说”:
是基于权力腐败现象有愈演愈烈之势,对改革、发展、稳定的大局和党的威信危害巨大,人民群众对之深恶痛绝的现实;
主张从此入手,进行党的自身改革和制度创新,发扬民主,加强党内和社会上的监督机制,以防范和消除党内和社会上的消极腐败现象,保证改革开放的顺利进行。
“新闻自由先行说”:
明确主张先进行新闻体制改革,制定《新闻法》和《出版法》,切实保障新闻自由和言论自由,开放言路,强化舆论监督,扩大政治参与,动员社会的力量,以推动政治改革,促进社会转型。
上述几种思路均有一定道理,分别代表着不同社会群体的要求,对决策层都有其参考价值。
本报告并不排斥其它政改思路,只是侧重于从基层政权建设和基层民主的角度研究推进政治体制改革的路径,故而主张“推进基层民主说”。
因为基层民主既与广大人民群众的利益息息相关,又是改革、发展、稳定大局的基础,从这里入手,既是形势发展的需要,也能得到广大人民群众的支持和参与。
加之有20年从“包”到“选”、村民自治、社区自治、基层民主的丰富经验,以及丰厚的人力资源储备,推进基层民主可谓水到渠成。
中央编译局的荣敬本教授等人在河南、江苏等地,对县乡两级政治体制改革的调研表明:
相当一部分地方党政机关和地方人大对政改特别是推进基层民主自治持积极态度。
“当地不少人士反映,从村发展到乡镇民主制度建设的时机逐渐成熟。
”[19]一些研究基层民主问题政治学学者认为:
村民自治“在当代中国政治发展中的作用和意义,目前还主要表现为,它是中国社会主义民主政治的‘生长点’。
它不是完全意义上的现代民主,但它可以锻炼和训练数以亿计的人民群众,可以有力影响城市的基层民主建设,可以向那些怀疑中国人民有普遍实行民主的能力的人,向不相信现代民主的伟大社会作用的人,展示民主的宝贵的社会功能。
”[20]总之,以推进基层民主自治为政治体制改革的突破口和生长点,与其它政改路径相比较,具有基础较好、动力较大、阻力较小、成本较低等特点,因而更具有可操作性。
(2)解决我国民主化的“路径依赖”问题
从十九世纪末开始至今,我国的民主化实践已经走过一个多世纪的历程。
虽取得了一定进展,但中间历经曲折反复,至今仍然任重而道远。
之所以出现这种情况,除去各种复杂的外部因素,恐怕主要与我们自身的历史、文化、传统及选择的路径有关。
因此,研究中国民主化进程的“路径依赖”,在政治体制改革理论与对策研究中当具有重要意义。
“路径依赖”原为生物学的概念,意思是某一物种的进化需要经过特定路径,因此该物种的进化对特定路径存在着某种依赖关系。
后来,人们借用这一概念来研究制度变迁,因为在制度变迁中,存在着类似的情况,某一种制度的变迁也依赖于特定路径,否则它就锁定在旧制度中。
“主义可以拿来,问题
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