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一、西方代表性官僚制理论的产生与发展
(一)基本发展脉络
西方代表性官僚制的理论从20世纪40年代诞生以来,经过理论初创与建立、发展、成熟、应用等阶段,取得了大量的成果,并在不断完善。
本文按照时间为序简要梳理其基本发展脉络(表1)。
具有代表性的公务员队伍为民主、公平与公正地行政带来的益处及其必要性早在美国1883年的彭德尔顿法(PendletonActof1883)中就有所体现。
该法案奠定了美国联邦政府以德能(merit)为基础的公务员制度。
通过该法案,美国确立了建立官僚机构的标准,即官僚机构应该从地理、流动性、理想以及外观上反映一个国家的特点。
针对该法案的立法精神,范·
里帕(VanRiper)提出官僚机构具有代表性的两个基本标准:
①官僚机构应该包含相当数量的跨领域(职业、地理等)的公务员;
②该官僚机构要和它所在社会的价值和态度相协调(VanRiper,1958)。
1944年,金斯利通过对英国公务员制度的研究发现:
英国“只不过是表面上的民主国家”,因为英国的社会结构从根本上讲还是为富人阶层服务的,英国的公务员制度尤其是这样。
尽管英国从19世纪中叶起进行了若干尝试,希望打破权贵对官僚机构的垄断统治,但英国的公务员制度实际上反映的还是英国社会的基本结构和国家特征(Kinsley,1944)。
金斯利指出公务员阶层也是一种社会阶层,公务员队伍中的层级差别可以像镜子一样反映公务员制度外的经济和社会层级差别,他称这种现象为“镜像效应(MirroringEffect)”(Kinsley,1944:
148)。
对金斯利而言,镜像效应不仅是不可避免的,而且对于英国的统治阶层来说是一种有益的工具。
他认为,如果民主国家的目的是解放而非奴役,那么这个国家的公务员制度就必须具有代表性(Kinsley,1944)。
受金斯利的启发,利维坦(DavidLevitan)也讨论了在美国公共部门里如何构建具有代表性的公务员队伍,他认为如果相关政府机构能够反映社会的构成,那么公众会更好地认可和接受这些机构的行为(Levitan,1946)。
此前,威尔茨(Wiltse,1941)也曾撰文讨论了官僚机构的代表性作用。
20世纪50年代,隆(Long,1952)、范·
里帕(VanRiper,1958)和利普塞特(Lipset,1952)的研究则拓展了官僚代表性相关研究的内容,他们研究的重点是官僚代表性的象征意义与公共政策合法性之间的关系。
隆(Long,1952)认为,随着社会和公共行政的发展,行政自由裁量权将会增大,由此而来的行政责任问题就显得至关重要。
在他看来,议会与总统并未很好地代表美国的一些重要利益,这些代表不足的利益可以通过行政渠道获得更为有效和负责的代表。
隆继而提出公务员体系也可以同时代表国家,而且在构成方面会比议会更加民主(Long,1952)。
而利普塞特(Lipset,1952)则认为官员的价值观会影响政府的决策。
此外,海因曼(Hyneman,1950)、布劳(Blau,1955)和道恩斯等(Downs,1957)也从不同角度讨论了民主政府中的代表性问题。
20世纪60年代,莫舍(Mosher,1968;
Subramaniam,1967)的研究则清晰地界定了官僚代表性的两种基本类型:
莫舍将官僚代表性分为“被动代表性”和“主动代表性”。
“被动代表性”指官僚组织的构成要与全体公民人口特征相似,其内容包括三个主要方面——平等的雇佣机会、对行政合法性的影响以及社会多样性对行政绩效的影响;
“主动代表性”指的是“被动代表性”三个方面是否能影响政策的制定,进入政府组织的公务员能否真正表达其所在阶层利益的偏好。
大卫迪逊(Davidson,1967)也从议会和公共行政的关系角度讨论了官僚代表性的问题。
20世纪70年代—80年代,学者们也为代表性官僚制的研究作出了巨大贡献,海尔里格尔、纳其密亚斯和罗森布鲁姆等(Hellriegel&Short,1972;
Nachmias&Rosenbloom,1973;
Larson,1973;
Buchanan,1974;
Krislov,1974;
Meier,1975;
Meier&Nigro,1976)开创了相关实证研究的先河,并发展了多种测量指标和工具。
他们通过对单个官员社会化经历的研究进一步丰富和发展了官僚代表性的理论。
研究认为公务员的人口背景,包括种族、民族和性别构成了公务员的早期社会化经历,社会化经历使得公务员形成一定的价值观和信仰。
而具有代表性的、能够反映公民背景以及相似价值观和信仰的官僚机构可以建立公民和政府之间的联系,可以在政府的行为中反映他们的需求和愿望,这样政府的行为就可以反映公众所认同的相似价值观和信仰。
此外,赫伯特等(Herbert,1974;
Gibson&Yeager,1975;
Grabosky&Rosenbloom,1975;
Kranz,1976;
Thompson,1976;
Rosenbloom&Featherstonhaugh,1977)探讨了少数民族公务员在政府中的作用,不列顿(Breton,1974)从经济学的角度探讨了代表性官僚制的利弊,还有尼斯坎南等(Niskanen,1971;
Ostrom&Ostrom,1971;
Evans,1974;
Pfeffner&Salancik,1978;
Rosenbloom,1974;
Saltzstein,1979)对代表性官僚制理论进行了较为系统的总结。
20世纪80年代的实证研究则主要关注被动代表性,通过各种角度测量公务员在相应人口人群中的比例(Cayer&Sigelman,1980;
Eisinger,1982;
Stein,1986;
Lewis,1989;
Mladenka,1989)。
伯克(Burke,1986)从公务员的责任角度探讨了官僚代表性问题,爱德华兹和梅尔等(Edwardsetal.,1981;
Meieretal.,1989)则研究了公务员的教育背景及其个人价值之间的关系。
20世纪90年代,在对以往丰富研究成果进行总结的基础上(Rainey,1991;
Kim,1994;
Meier,1993a;
Meier,1997),梅尔和辛德拉等的研究则开始关注主动和被动代表性之间的联系(Meier&Stewart,1992;
Hindera,1993;
Meier,1993b;
Schneider,1993;
Meier&Smith,1994;
Egeberg,1995;
Guajardo,1996;
Thielemann&Stewart;
Seldon,1997a;
1997b;
Meieretal.,1999)。
另外一些学者们在“新公共管理”“政府再造”思潮影响下(Wamsley,1990;
Osborne&Gaebler,1992),认为代表性官僚制有利于弥补议会以及其他政治执行机构的缺陷(Kellough,1990;
Dunleavy,1991;
Seldonetal.,1998)。
21世纪初,一些研究开始关注官僚机构的代表性和组织绩效之间的关系,出现了一些专门研究代表性官僚制和组织绩效之间关系的文章。
(Wise&Tschirhart,2000;
Wise,2003;
Alonso&Lewis,2001;
Greeneetal.,2001;
Pitts,2005;
Keiser&Selden,2006;
Lim,2006;
Rochetal.,2010;
Closeetal.,2011)例如,梅尔等研究了增加少数民族老师的比例对于少数和非少数民族学生成绩的影响。
(Meieretal.,1999;
Meier&Bohte,2001)从研究趋势看,国外更多的研究不仅关注公务员,还关注诸如学校等重要的公共组织;
对被动代表的关注趋向聚焦于一个群体,而不是公务员体系的全部或某个既定机构的全体职员。
(Dolan&Rosenbloom,2003)如皮茨(Pitts,2005)发现当学校中教师和行政人员可以在种族构成方面反映学生构成时,该学校的绩效会改善。
还有一些学者研究了公务员态度和政策偏好之间的联系(Brudneyetal.,2000;
Houston,2000;
Dolan,2000;
2002;
Breweretal.,2000;
Nielsen&Wolf,2001;
Lewis&Frank,2002;
Brewer,2003;
Sowa&Selden,2003;
Saidel&Loscocco,2005),其中凯瑟等(Keiseretal.,2002)强调了组织环境对于公务员政策偏好的影响,布拉德伯利和科娄等(Bradbury&Kellough,2007;
Grissometal.,2009)则以地方政府为视角,研究了主动代表性的积极意义。
(二)代表性官僚制的基础理论
关于代表性官僚制的基础理论主要关注官员个体在公共行政中的作用。
韦伯、金斯利、莫舍和克里斯洛夫先后撰文确立了代表性官僚制的内容和主要研究问题的框架。
在韦伯的理想型官僚制模型中,官员个体在工作中并没有自己的个性。
与此相反的是,克里斯洛夫认为官员个体对于公共政策和行政决策有重要的影响。
莫舍的观点在这两种看法之间,即官员个体有些时候确实可以有代表性的能力。
金斯利对于官员个体并没有过多论述,他关注的是公务员群体的价值观和外在形式对于官僚机构的整体文化有何影响。
这些理论与观点内容丰富、意义深远,为后来的研究和讨论奠定了理论基础。
1.韦伯的理想型官僚制模型。
代表性官僚制理论尝试解决的第一个问题是公共行政人员,除了那些真正高层的官员,是否有机会或活动的空间行使职权而不仅仅是服从上层下达的指令。
韦伯认为官僚制并无辨别能力,“单一型的不断运动机制中的齿轮框架,该机制为他们定制了确定的行进路线。
”(Weber,1958:
228)实际上,韦伯所描述的只是一种理论上的“理想型”或者“纯粹型”的官僚制,其特征是层级节制、等级森严、高度专门化、形式化和非人性化。
官僚制的“特质”就是从政府的公务活动中剔除爱、恨等所有纯个人的非理性的因素以及感情因素(Weber,1958)。
韦伯的模型对于代表性官僚理论体系的构建是十分重要的,因为他的理想型官僚制正是代表性官僚制的对立面。
对于韦伯而言,那些认为政府的官僚机构和官员可以独立代表公众的想法本身就是矛盾的。
韦伯的官僚制需要自上而下、严格的层级节制,中、低级官员由于缺少判断力或独立性而不能代表任何人。
在他看来“齿轮”就是“齿轮”,无论是共和党还是民主党,黑人还是白人,男性还是女性,这个地区还是那个地区,都是一样。
如果韦伯关于现实中官僚制的理解是正确的,很多人会认为代表性官僚制也就无从谈起了。
那么,非经选举产生的、专业化的、层级分明的强有力的官僚机构要与民主制度相匹配,就必须采用其他的方式,比如说外部监控。
与此相反,研究代表性官僚制的学者则强调单个官员可以对行政决策和执行有很大的影响。
2.金斯利关于英国公务员制度的探讨。
如前所述,英国学者金斯利提出了与韦伯结论相对立的观点。
但是,金斯利并没有直接反驳官僚制是非个人的和充满“齿轮”的“机械”观点。
通过对英国公务员制度的研究,他发现“绝大多数的行政官员来源于人口的上层和中层,而且这些人都是按照统治阶层的传统模式教育出来的”(Kingsley,1944:
151),由此他针对代表性提出了两个问题:
“这对于公务员的思想形态意味着什么?
对于公共行政体制的整体外观和导向来说有何影响?
”(Kingsley,1944:
151)值得注意的是,金斯利关心的首要问题是英国官僚机构社会阶层的构成。
此外,他也关心代表性官僚制的另一主题——在公务员体系中获得同等职位的机会。
他特别关注针对女性的隐含的社会政治歧视,这种政治歧视不仅剥夺了女性平等的权利和完整的公民权,而且还否认了女性在政府中全面参与的益处,他认为:
“民主国家不能承担拒绝其公民中任何容量可观的团体来参与其相关事务的代价。
这要求在每一点上都要有高水平的远见和智慧,这些是在汇集各种经历的涓涓细流成为江河湖泊后的成果……”(Kinsley,1944:
185)换句话说,他认为在民主国家中,只有能力是不够的。
如果国家的目的是自由而非奴役,那么公共服务必须是代表性的。
3.莫舍对主动和被动代表性的区别。
莫舍(FrederickC.Mosher)对代表性官僚制进行了更为清晰的分析。
他的文章回顾了对于韦伯和金斯利论述的各种不同解译。
莫舍支持金斯利的观点,认为公共服务体系和民主政治相匹配是非常重要的行政和政治问题。
同时,他又更倾向于韦伯的观点,怀疑代表性官僚制是否是问题的答案。
莫舍力图寻找公务员的社会背景,他称之为“被动(或社会性的)代表性”,与“主动(或负责性的)代表性”之间联系的实证证据。
由此他指出,“每个人、单个的人(管理者)应当尽力去实现他应当代表的利益或愿望,无论他所代表的是人民的整体或是人民的某个部分”(Mosher,1968:
11-12)。
莫舍对于主动和被动代表性的区别为后续的代表性官僚制的分析和理论发展奠定了基础。
今天,西方学术界有越来越多的研究者认为被动代表性与主动代表性之间可能会存在联系。
当代官僚代表性模型大体上都会假定有鲜明特点的社会集团(比如女性和少数民族),他们拥有与其他群体区别开来的外观,形成一定的价值观,并且,他们有不同的生活经历。
如果机会合适,让这些团体中选取的公务员去解决对其群体有重要意义的问题时,他们很有可能成为该群体的主动或积极的代表。
4.克里斯洛夫的理论框架。
克里斯洛夫(SamuelKrislov)进一步地发展了代表性官僚制的理论框架。
首先,他强调被动代表不仅仅是一个平等权利和机会的问题。
实际上,被动代表性直接与行政惯例的合法性及行政绩效密切相关。
他认为治理的重要使命之一就是要获得政策支持。
获取支持的方法之一就是将社会中具有多样性的人群引入到政府中,传达和商议政策(Krsilov,1974)。
第二,无论是被动代表性还是主动代表性,不一定非要完美无缺才有价值,因为“官僚制至少要比其他机构更有潜在的代表性……至少在某种程度上,官僚制尝试去这样做,因而比其他机构更有代表性”(Krislov,1974:
63)。
第三,克里斯洛夫完全推翻了韦伯的观点,认为尝试将公务员变成没有人格特点的做法完全是错误的,因为“官员们在自己的工作中发挥出的人性潜力是不可避免而且是有益的。
和简单的责任相比,这些潜力可以远远超出那些所谓的被夸大了的中立性的好处……公务员在帮助政策制定者时所提供的判断、信息以及热情实际上是巨大社会效益的源泉”(Krislov,1974:
81)。
克里斯洛夫的看法对代表性官僚制理论的后续发展有着重要影响。
因为如果要鼓励主动代表性,那么“理想型”的官僚制反而并不是我们所需要的。
相反,官僚体系应尽可能减少严格的层级节制和非人性化的特点,以便推动更大程度的参与性和集体决策。
此外,和韦伯所论述的相反,很多人认为给下属授权以及加强团队建设不仅不会影响效率,反而会增加效率(Osborne&Gaebler,1992)。
第四,克里斯洛夫认为,因为公共管理机构规模庞大而且拥有权力,他们的人事雇用政策就可以在更为广泛的社会范围内影响溢出效应(Krislov,1974)。
最后,克里斯洛夫认为从整体上看代表性官僚制具有规范性的价值。
实施代表性官僚制的原因在于它使得政府从整体上更具有代表性,可以修正其他机构代表性方面的欠缺,比如立法部门和法院,这样的制度不仅象征而且促进平等的机会和权利。
二、代表性官僚制理论的主要研究内容
代表性官僚制的研究主要涵盖了三个方面的内容:
被动代表性、主动代表性、影响官僚代表性的主要因素。
代表性官僚制的研究内容不仅强调多样化构成的象征意义,而且更关心在政策制定和执行的过程中各类群体的利益都应得到相应地反映或代表。
有鉴于此,代表性官僚制理论的核心假设是:
①政治价值观念受社会背景的影响,而公务员会和他们背景相似的公民拥有一致的价值观念。
②在决策中,公务员所倡导的目标以及在他们处理公共事务中的自由裁量权会依照这些价值观念行动。
简言之,代表性官僚制的关键在于,背景会影响社会化经历,社会化经历会影响态度,而态度可能会影响自由裁量权和决策(Meier&Nigro,1976)。
(图1)
(一)被动代表性
在代表性官僚制的理论研究中有很大一部分关注被动代表性,也就是官僚究竟能在多大程度上反映公民的社会构成。
被动代表性实际上是主动代表性的前提。
梅尔(Meier,1975)曾指出对于代表性官僚制的研究,就是研究官僚机构是否可以反映美国公众的社会特点。
从这个意义上讲,代表性官僚制、多样性和平等就业等理论的建构是类似的。
关于被动代表性的研究主要集中在以下两个问题:
1.官僚机构的代表性程度。
最常用的代表性的测量就是公务员在相应人口特点人群中的比例(Hellriegel&Short,1972;
Nachmias&Rosenbloom,1973;
Lewis,1989;
Page,1994)。
与公务员相对应的人群可以是全国的人口、某个政府辖区的人口或者是相应的就业人口。
例如,刘易斯(Lewis,1989)研究了美国联邦政府中黑人公务员的相对比例。
更为复杂的一个测量指标是由纳其密亚斯和罗森布鲁姆(Nachmias&Rosenbloom,1973)建议的“MV多样性指标”(measureofvariation),格拉博斯基和罗森布鲁姆(Grabosky&Rosenbloom,1975)以及科娄(Kellough,1990)都对此指标进行了完善。
MV多样性指标主要测量组织中每个种族和民族的代表程度(Kellough,1990)。
科娄(1990)认为该指标的好处是用一个指标就可以显示组织中每个种族和民族是否有同样数量的雇员(Kellough,1990),MV多样性指标比单纯的少数民族代表性指标更有优越性,可以用非少数民族和少数民族官员的数量来反映组织中种族/民族构成的异质性(Kellough,1990)。
其他测量指标还有代表性和满意度指标(Sigelman,1976)以及肯定性或融入性行为评分指标(Eisinger,1982)等。
现有实证研究表明,尽管官僚机构各个层级的构成越来越多样化,少数民族在特定政府部门中的代表性仍旧不足,特别是在高层政策制定中的代表性不足(Grabosky&Rosenbloom,1975;
Cayer&Sigelman,1980;
Dye&Renick,1981;
Kellough&Elliott,1992;
Riccucci&Saidel,1997)。
2.官僚机构中产生代表性差异的各种变量。
莫舍(Mosher,1982)提出产生被动代表性差异的变量主要包括:
教育水平、家庭收入、社会经济地位、宗教信仰、种族和性别。
金斯利(Kingsley,1944)提出可以用社会阶层来测度英国公务员代表性的差异。
还有一些研究认为种族是分析官僚机构多样性最为重要的一个人口特点,这一点基本达成了共识。
罗森布鲁姆和费瑟斯通豪夫(Rosenbloom&Featherstonhaugh,1977)发现种族的背景会对已成为公务员的群体继续产生影响。
梅尔(Meier,1993a)也认为主动和被动代表性之间的联系可以通过种族变量研究。
此外,集中在中央和地方政府层面的被动代表性研究提出最多的就是公务员的比例以及受益人群占全部人口的比例(Eisinger,1982;
Mladenka,1989&1991;
Riccucci,1986)。
斯坦因(Stein,1986)认为,随着少数民族的人口增长,劳动力中少数民族的比例也会增加,那么也就需要增加代表少数民族利益的官员。
她甚至认为通过研究城市中少数民族的数量就可以研究当地的公务员雇佣模式(Stein,1986)。
刘易斯(Lewis,1989)也认为劳动力的人口构成特点是重要的研究变量。
还有一些研究主要关注政府的形式与平等就业和代表性之间的关系。
科娄(Kellough,1990)发现规模较小的政府部门更愿意采用多元化的组织结构。
格拉博斯基和罗森布鲁姆(Grabosky&Rosenbloom,1975)也发现在规模小的政府部门中增加少数民族雇员数量会改变该机构总体的少数民族代表性,产生的变化要比在规模大的政府中更明显。
柯伦威尔和科娄(Cornwell&Kellough,1994)使用面板数据研究后认为,女性和少数民族的比例主要在由低层公务员构成的机构中比较高。
女性和少数民族比例较高的机构有可能会更关心社会和经济不平等的问题。
佩奇(Page,1994)也得出了类似的结论。
他认为在主要解决少数民族问题的美国机构中(平等就业委员会、住房等)黑人公务员的数量会比较高。
(二)主动代表性
在代表性官僚制的理论和实践研究中,主动代表性占有非常重要的地位。
莫舍(Mosher,1982)指出,主动代表性要求公务员应当尽力去代表他们应该去代表的那些人群的利益和期望。
梅尔(Meier,1993a)则确定了一些被动代表性如何转化为主动代表性的因素。
他认为,除了官僚机构在构成上应该被动代表服务公众以外,主动代表性会更有可能在下列的情况下发生:
①公务员的个人价值与组织中的相关政策问题相关;
②组织的使命和社会化价值与公务员的个人价值有关;
③行使官员的自由裁量权与个人的价值有关;
④组织规定不限制自由裁量权或者可以加强个人的价值;
⑤机构中有可供使用的财政资源;
⑥职业培训和价值观增强代表群体的决策敏感度;
⑦组织雇佣的公务员有较高的教育水平;
⑧组织中有相当数量的雇员来自被代表的群体;
⑨官员得到
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