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国家通过财政对经济运行中的资源进行直接干与,阻碍资源的流向和流量以达到符合意向的资源散布状况来弥补市场失灵所造成的资源浪费。
调控职能:
政府财政通过税收、支出、转移、支付等政策,弥补市场缺点,引导微观经济行为符合宏观进展目标,实现总供给与总需求在结构上的平稳。
监督职能:
财政在分派、配置资源和调控经济进程中,对国民经济方方面面的活动状况进行综合反映和制约的客观功能。
不论什么性质的国家、什么类型的财政都有其职能上的共性:
保护国家机械的正常运转和提供公共产品。
而我国财政那么有自己的特点:
国家以社会和经济治理者双重身分,通过政策的制定和实施,向社会取得收入并用于政府公共活动支出,它是以政府职能的公共治理、公共效劳和国民经济的市场化治理为逻辑前提的一种财政。
或具体地说在以国家为主体的统一的财政前提下分为公共财政和国有资产治理两部份。
前者是国家以政权行使者的身分要紧以税收形式筹集资金解决市场资源配置所不能解决的问题,知足公共需要。
后者是财政代表国家以生产资料所
有者的身分从价值形态上对国有资产和资源进行宏观治理和经营,并确保国有资产的保值、增值,以壮大国有经济。
其资金来源主若是国有资产收益(资产占用费、利润、租金、股息、盈利等)和发行的公债。
公共财政的活动局限在市场失效的范围内,是一种供给型财政:
国有资产治理财政活动于市场有效运行的范围内,是一种经营性的活动。
这是目前我国财政理论界大体取得认可的“双重结构治理”财政模式。
经济体制等各项改革的深切进行,也为我国财政的理论和实践的建设提出了新的要求,即财政作为国家宏观调控的要紧政策工具,要按政企分开、政资分开的市场经济体制的要求慢慢退诞生产经营领域,把精力要紧放在公共支出上。
也说是说,适应形势的需要,国家财政必需增强其宏观调控功能,为经济的进展制造一个良好的外部环境。
应该说,这些年来财政体制改革进展顺利,取得的成绩显著。
但面对21世纪新的挑战和经济全世界化进展的大趋势,我国的财政职能还明显存在着一些不相适应的地址:
财政职能的界定还不够明确和标准,财政支出的结构和顺序还应进一步伐整,有些重点方面还要突出和增强。
一些应由企业、个人或社会其他方面承担的职责,财政还未完全放开,还在过量过细参与微观经济活动和某些事务性治理。
而本应由财政代表国家、政府参与分派、治理的领域却又未能有效地负起责任。
各地和某些行业不同程度的“乱收费”,不仅造成财力分散,而且仍是贪污浪费、致使腐败的一个重要缘故。
这些矛盾集中起来,突出表现为国家财政集中的财力,专门是中央财政集中的财力与国家给予的职责不相适应:
与世界其他国家相较,财政收入占GDP的比重和中央财政占全国财政收入的比重都低得多。
这种财力状况,不适应宏观经济稳固和经济结构调整和优化升级的要求,与一个幅员辽阔、经济进展不平稳的进展中大国的客观需要有着明显的差距。
加上,财政支出结构不尽合理,有些该办的事没钱办,不该管的事管多了,致使久已存在的矛盾加倍难以解决。
因此,成立和完善社会主义市场经济体制,实现经济增加方式的全然转变,振兴国家财政,迫切需要进一步深化财政体制改革,加速财政职能的转变。
二、财政职能的定位——“初步成立公共财政的框架”
在推动财政体制改革的进程中,要从头界定、标准财政的职能,就必需总结过去的体会,学习和借鉴西方国家先进的市场经济体制中对我有效的东西。
应当明确,国家作为宏观调控的主宰,必需维持稳固的财政基础,即保证必要的财力,尤其是中央的财力。
因为这是进行必要公共支出、增进社会公平分派、增强社会保障能力、调剂地域经济进展、优化配置资源的需要。
也确实是说,财政过去的一些职能应转变,一些职能需要进一步增强,重点解决其“越位”与“缺位”问题。
1999年,项怀诚部长在全国财政工作会议上的发言明确指出:
“转变财政职能,优化支出结构,初步成立公共财政的大体框架。
”公共财政是市场经济体制下的政府财政。
随着社会主义市场经济体制的确立,成立我国公共财政的框架体系也成为必然。
国际体会和理论分析都充分说明,公共财政模式最能符合市场经济的内在要求,也是迄今为止惟一成功地实现了与市场经济体制彼此兼容、彼此增进的模式。
它要求政府财政活动,应以弥补市场失灵为基础进行运作,以“公共”的角度为财政定位。
也确实是说,资源要紧应由市场来配置,政府再也不像过去那样包揽一切。
要把市场能够调剂的经济活动全数交给市场机制去调剂,财政职能的范围只能是公共财政的范围。
具体包括以下领域:
1.有效配置资源。
提供市场机制难以有效供给的社会公共效劳,包括行政、国防、义务教育、基础科学、公共卫生、环境爱惜和基础设施等。
2.稳固经济。
世界公认的宏观经济稳固的目标是:
充分就业、物价稳固、经济增加、国际收支平稳。
财政政策是政府可采纳的稳固经济的宏观调控政策中具有举足轻重地位的手腕。
即政府通过制定和实施有效的财政政策,并与货币等其他政策配合,成立多层次、多方位、多形式的宏观调控体系,监管国有资产的运营,调整产业结构,增加就业,避免通货膨胀,使社会总供需平稳,尽力增进经济的稳固增加。
3.调控收入的分派。
即通过税收、公共支出和转移支付等财政政策工具,从宏观上调控分派,缩小收入分派差距,均稳各地域间大体公共效劳水平,实现公平和效率的统一。
结合我国的现实情形,公共财政的框架建设及改革应从以下方面着手:
(1)财政支出要紧用于公共支出,一样说来再也不投资国有企业或用于生产性建设。
(2)财政对国有企业的治理,应从过去直接的治理向间接治理转变。
(3)对国有资产应实行国家统一所有、政府代表分级分类监督、企业自主经营的方式,促使其保值和增值。
(4)中央财政对地址财政,应进一步下放权限,减少事务性治理,标准并充分调动地址的理财踊跃性。
(5)各级财政都应公布办事规那么,标准办事程序,克服随意性,增强透明度,完善监督机制,提高办事效率。
(6)强化财税政策的政令统一,增强资金的统一治理,科学标准预算内容和治理方式,坚决、有步骤地推行“费改税”,实行收支“两条线”,下决心堵塞乱收费的源头。
增强国家财政对政府内外债务的统一治理,继续有重点、有步骤地调整财政支出结构,切实向公共财政的职能转变。
三、转变财政职能,成立公共财政体制大体框架的方法
1.转变观念,树立新型的适应社会主义市场经济进展要求的公共财政观,摒弃打算经济体制下生产性财政为主的传统观念由于我国属于进展中国家,生产力水平较低,经济结构不很合理,市场机制不健全,尤其是金融市场进展滞后,资源配置效率低,过去政府干与经济的能力较强,使得财政在国家资金配置方面起着主导作用,突出表现为财政(政府)投资额在社会总投资额中所占的比重远高于发达国家(后者那么不到30%)。
政府投资要紧用于基础设施和国有企业,而发达国家的财政支出中社会保险和社会福利占的比重较大,生产性投资比重很小,其要紧用于公共工程和基础设施建设,投资于国有企业的支出比例很低。
回忆我国20年所走过的路及改革开放前的情形,由于财政支出的刚性作用和政府干与经济的能力过强,致使在市场经济发育程度低、金融体系很不健全的情形下,反而致使经济进展时常受阻。
为此,咱们应抓住机缘,踊跃进取,向效率更高的体制目标迈进。
第一,正确熟悉和处置好推动国有大中型企业、粮食流通体制、投融资体制、住房、医疗、金融制度和政府机构的改革与深化财政体制改革的关系:
为成立一个统一、开放、竞争、有序的市场体系,一个以间接手腕为主的宏观调控体系,一个产权清楚、权责明确、政企分开、治理科学的现代企业制度,一个以按劳分派为主,效率优先、兼顾公平的分派制度,适合中国国情的社会保障制度等尽力制造条件。
第二,要深化财政体制改革,尽快成立适应社会主义市场经济要求的财政治理体制和运行机制,实现由直接治理向间接治理、微观治理向宏观治理的转变,改变过去财政重收入、重分派、轻监管的状况。
财政资金运用要慢慢退出由市场配置资源的经营性和竞争性领域,转到知足社会公共需要方面来,从全然上解决财政的“越位”和“缺位”问题。
通过深化财政改革,慢慢成立起适应我国社会主义市场经济进展要求的公共财政的大体框架,重视和加大科教投入,依托科技进步和劳动者素养的提高,推动经济结构调整和增加方式的改变。
第三,做好思想预备,认清形势,有步骤有重点地慢慢推动。
1994年财税体制改革以来,中央与地址各级财政的支出范围已接近公共财政的领域,或已具有公共财政的某些重要特点,只有大体建设投资、企业技改和新产品试制费两项支出,历来为人们所重视,以为它们占中央和地址的支出总额的比重太低。
这种打算经济体制下长期形成的生产性财政观念根深蒂固,且具有惯性,其实这两项中,也有一部份属于公共支出,要看具体的项目,才能分清其归属。
因此,要转变财政职能,成立一整套符合中国国情和改革进展要求的新型的公共财政体制,必需做好充分思想预备,认清其艰巨性和复杂性,周密打算,有步骤、有重点地慢慢推动。
把公共支出、增进公平分派、调控宏观经济、增进地域和谐进展、优化配置资源等作为财政的要紧任务,慢慢向公共财政职能的方向全然转变。
2.处置好职能和财源建设的关系,要继续建设财源,尽力把“蛋糕”做大“进展才是硬道理”,表现到财政上,能够说确实是“把蛋糕做大”或进行财源建设。
为了使财政收入能知足日趋增加的财政支出的需要,最全然、有效的方法是在经济增加的基础上增加财政收入,如此财政才有可供分派的物质基础,财政调控也才有力量。
有人以为当前经济困难由生产严峻多余造成,多余的缘故是需求不足,而贫富差距即少数人占据大量财富、大多数人手中财富有限从而行不成有效需求,因此主张调整分派。
笔者以为,这种杀富济贫的平均主义思想对中国经济的进展不利。
一个国家要进步,第一必需进展生产、进展经济,确实是说要想方法把“蛋糕”做大而不是先考虑如何切的问题,一块小“蛋糕”不管如何切也是很难让人中意的。
做“大蛋糕”或财源建设,说到底事实上是一种具有财政效益的经济建设和经济活动。
不管是在打算经济下的“生产建设型财政”,仍是市场经济条件下的“公共财政”,政府都承担着宏观治理经济、组织财源建设的职责。
政府在经济建设和财源建设上都发挥着超级重要的作用,现在所谓“守夜人”的政府早已不存在了。
打算经济条件下的财源建设,要紧靠指令和行政命令,由少数政府领导和财经干部运筹于“帷幄”当中,商讨于会议之上,奔走于部门之间,吵体制、争项目、争投资,讨价还价,把目光都集中到财政这块“蛋糕”上,以致相当一部份的财源建设在“政策”与“计谋”的对奕和互占互挤的角斗中被耗掉;
加上一些地址在经济进展中追求“政绩”的短时间行为而造成的负面效应就更大。
事实证明,财源建设整体运作机制存在短处——财源的开发培育缺乏社会内在动力。
市场经济体制下,财政职能转向知足社会公共需要以后,给财源的建设给予了新的含义、提出了新的要求,决不是再也不抓财源建设,尤其是经济欠发达地域,解决财政困难的全然前途在于培植和壮大财源。
因此,在财政职能转换的进程中,财政参与财源的建设,应在充分发挥地址优势、注意调整经济结构、增进科技进步和企业转换经营机制等方面多花力气,重点放在维持主体财源、拓展新兴财源、培育后续财源上,确保财政实力的不断壮大。
具体地说,公共财政下的财源建设,咱们以为应具有以下特点:
第一,财源建设的主体再也不是政府,更不是单纯的财政行为,而是全社会各类经济成份的市场主体。
第二,政府再也不插入微观经济的具体经营治理,着重于公共治理、效劳和基础设施的建设,为经济建设提供良好的条件和环境;
同时按市场经济规律和鼓舞竞争的原那么,为各类经济的企业提供公平的税收政策,不弄特殊化的税收优惠和税收歧视,坚持依法理财,坚持“国民待遇”原那么。
第三,改革预算治理,推动依法理财,坚持早编预算,细编预算,并从基层编起,按标准、定额和具体项目落实预算内容,加大预算外资金统筹安排力度,提高政府宏观调控能力。
第四,实施县级财政综合改革,尽力增强县级财源建设,加大对困难县的支持力度,推动县级财政上规模、上水平,改变许多地、县“用饭财政”的局面。
县级财政是国家财政体系的重要组成部份,是城乡经济联合的纽带;
县级财政状况的好坏,是可否振兴地址经济、加速贫困地域开发建设的关键所在。
因此,县级财政状况如何,直接制约地址经济的进展乃至整个国家经济的进展,只有县级财政弄活了,财源丰裕了,地址经济才能振兴,国家财政的振兴也才真正有望。
3.优化支出结构,坚持科学的财政支出顺序依照公共财政的范围要求,在当前聚财有限和用财无穷的矛盾超级突出的情形下,从头界定和标准财政支出范围,严格支出顺序,保证重点需要。
结合政府机构改革和事业体制改革,对现有财政供给部门进行全面调查,严控人员编制和经费标准,下决心紧缩一些没必要要的行政事业费,坚持抑制财政供养人员及其经费增加过快的势头。
对用在建设方面的财政资金应把握以下原那么:
第一,要紧用于基础设施、基础产业、天然垄断的产业及公共工程建设方面。
第二,对关系国计民生、操纵国民经济命脉的重点建设项目财政还要投资,但必需保证成效,幸免、避免盲目和重复建设,要真正对这部份资金的利用负责。
第三,严防财政资金投入到一样加工工业上,即财政应坚决退诞生产领域。
4.慢慢理顺财政和国有企业的关系成立公共财政,矛盾的核心要紧集中在长期以来财政已在竞争性领域进行了大量投资,成立了为数众多的国有企业,这些国有企业仍是我国财政收入的支柱和经济基础。
如此,理顺财政和国有企业的关系,调整财政对经营性国有资产的投入,也就成为财政转变职能的关键。
第一,成立公共财政的关键,第一必需是实现财政由生产性向非生产性的转变,但这并非意味着财政要退出经济建设领域。
它强调的是财政不要向竞争性领域延伸,要把对生产、经营方面的投入慢慢转到支持基础设施、公共工程和其他社会公共需要方面(也确实是说财政慢慢减少向竞争性领域的投资)。
因此,要处置好财政和国有企业的关系,第一必需发挥财政的宏观调控职能,即财政作为两大宏观调控的政策工具之一,要在坚持优化国有资产配置、正确熟悉和处置好国有资产合理流动和制止国有资产流失的关系方面充分发挥其宏观调控的作用。
国有企业是国民经济的细胞,我国国有资产总量已有8万多亿元,这是国民经济持续、高速、稳固进展的物质基础,是实现第二、三步战略目标的雄厚物质力量。
但此刻结构不合理,经营粗放、治理滑坡、效益不行,必需下大决心、花大力气推动国有企业改革和制度创新,果断地进行其经济结构调整(包括企业结构、行业结构、区域结构调整),踊跃进展资本市场,引导和盘活国有资产存量,增进其合理流动和有效配置。
在那个进程中,要合理调整分派格局和支出结构,切实履行财政分派、调剂、监督的功能,解决好分派不公、混乱的状况。
通过调整支出结构,以必要的增量带动国有资产在较大范围、数量上的合理流动增进其在流动中增值增效;
通过投入方式的转变,为市场经济和企业平等竞争制造一个良好的外部环境,充分发挥财政在国有经济结构调整中的宏观调控作用,更有力地支持经济建设。
第二,进一步减少财政对国有微观企业的事务性治理,这是转变财政职能最重要、最关键的一环。
同时也要完全取消财政对国有企业的经营性乃至政策性亏损补助,使那些长期亏损、资不抵债的国有企业依法破产,国家财政不该再对企业承担无穷责任,只以投入的资本额对其债务承担有限责任。
应促使企业尽快成立现代企业制度,如此,财政才能真正卸下“包袱”,从而也才真正能把有限的财力用到调控宏观经济、优化配置资源、调剂收入的分派等公共职能上。
5.成立和完善财政法规,这是转换财政职能、成立公共财政框架的保障成立公共财政需要与之相适应的财政法规体系作保障,使之具有稳固性、普遍性和标准性。
公共财政有一个成立、进展和完善的进程,而与之相适应的财政法规体系也有一个成立、进展和完善的进程。
因此,必需认真总结历史的体会和教训,勇于探讨、创新,围绕公共财政“职能明确,体制完善,调控有力,支出标准,保障靠得住”的整体目标,制定一部《公共财政法》,为成立公共财政的框架制造良好条件。
6.实施标准的政府采购制度
政府采购是实现反经济周期调剂、合理配置资源、增进产业良性进展的强有力工具。
必需健全和完善之,标准其运作行为和程序,慢慢把采购范围扩大到财政专项支出领域。
西方经济学以为“社会保障”的本质涵义是政府保障。
从我国的情形来看,社会保障制度不健全的缘故很多,其中政府财力有限、财政支持力度不够应是要紧缘故。
因此,我国社会保障制度的健全与进展,专门大程度上依托于国家财政的财力支持。
总之,在宏观调控那个广漠舞台上,要谋求政府财政职能的慢慢转变及作用更大程度的发挥,各级领导必需适应
形势,转变思路,高瞻远瞩,进一步提高理财水平和驾驭全局的能力,推动跨世纪公共财政的改革与进展。
[参 考 文 献]
[1]邓子基.财政学原理(修订本)[M].经济科学出版社,1989.
[2]项怀诚部长在全国财政工作会议上的重要发言.1999年继续实行踊跃的财政政策[Z].
[3]牟放.从头界定我国财政的职能范围[J].中国财政.1999,
(1).
[4]本刊评论员.财政工作要讲政治[J].中国财政.1999,
(1).
[5]杨光焰.实现一个转变[N].中国财经报.1999-09-10(3).
[6]张松涛.关于我国财政职能的转变问题[J].经济学动态.1999,(5).
[7]雍忠诚.公共财政与财源建设[N].中国财经报.1999-05-28(3).
[8]俞传尧.转变财政职能,适应市场经济体制需要
[J].福建财会.1999,(4).
[9]王加林.尽力构筑公共财政新框架[N].经济日报(京)1999-03-10(9)
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