国际货币基金组织改革Word格式.docx

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笔者认为，如何对职能角色进行准确定位是IMF改革举措的关键意旨。

只有对其各项职能进行重新定位，IMF才堪承负稳定国际金融秩序的重任，而职能的理性定位要求必须改革不公平的份额制和投票权制，才能使之符合最大多数国家的利益诉求。

一．IMF改革：

职能角色的反思

国际货币基金组织是固定汇率的产物。

在布雷顿森林体系中成立伊始，基金组织主要有三项职能：

（1）对成员国的财政货币状况以及世界经济运行情况进行监督并维护固定汇率稳定；

（2）通过给成员国贷款，帮助其解决收支困难；

（3）为成员国提供技术支持和咨询服务。

20世纪50年代,布雷顿森林体系运行基本良好。

随着全球相对经济力量的不断变化，该体系如影随形的内部缺陷充分暴露。

1973年,美国不得已取消了“双挂钩”的平价货币体系,主要工业国开始了浮动汇率制。

一国出现国际收支不平衡,通过汇率的变动就能自动消除,这样IMF原来所担负的核心使命就不复存在。

在认识到现实状况后，IMF接受了浮动汇率合法化，自此IMF的职能定位问题凸现。

20世纪90年代以来的IMF,同时扮演了“危机防范者”、“危机贷款人”、“危机管理者”这三种角色，这三种角色在应付突发金融危机、缓解危机冲击和

协调各方利益上都发挥了了不可否认的作用，例如，巴西是第一个根据国际货币基金组织的援助和配置方案治理通胀的国家。

基金组织执行董事会要求巴西政府充分利用其有利的经济环境来解决结构上的弱点，而IMF也定期检查其功效，通过“适当的建议”间接影响巴西中央银行，根据国家货币理事会的监督，利用严格的权力，去规管银行和金融系统。

巴西中央银行满足了基金支持项目的先决条件，通过IMF的援助比较成功地化解了金融风险，但这一成功的案例很大程度上归功于IMF一向推崇的双紧金融方案比较适合巴西当时的经济情势，并不意味着这套方案对其他国家都行之有效。

事实上，不少学者认为IMF的援助方案往往比较僵化，应该多关注不同经济体的自身特点和自主性。

目前来看，IMF的上述三种角色都陷入了严重的职能困境，其表现及原因主要有三：

1．IMF机制的份额制和投票表决制导致其为发达国家所主导，发挥危机管理角色不尽公正，难奏实效。

伴随着发达国家推行的金融自由化政策,越来越多的发展中国家在上世纪90年代逐渐实现了资本项目的自由兑换。

金融全球化与各国金融体系不稳定性增强,汇率的变动经常与一国基本经济状况脱节,与一国贸易和经常项目变化不相关。

汇率浮动对一国贸易收支或经常项目收支产生调节作用的基础已经不复存在。

此时,货币体系作为制约和调节国际货币关系的总和,应适应金融全球化所带来的变化，通过协商合作,特别是提高广大发展中国家在国际金融领域的地位来加强国际货币的协调,但基于IMF的份额制和投票表决制度，以美国为首的西方国家基本主导了IMF。

IMF规定，各成员国向国际货币基金组织认缴的股本为该成员的份额。

这一份额将决定各成员获得基金组织投票权的多少，贷款的额度以及特别提款权SDR的数量。

IMF确定成员份额的多少取决于其经济规模、经济开放度、波动性及外汇储备水平等因素，从而反映所谓的一个国家的“相对经济地位”。

基金组织每隔5年进行一次投票权份额总检查，以对份额调整的必要性做出判断。

但20世纪90年代以来中国等新兴经济体国家经济实力迅速提升，基金组织执行董事会并没有对基金组织份额作出符合实际的增减或调整，其结果是基金组织份额分配格局与世界经济版图格局的差异日益扩大。

IMF的议事规则执行加权投票表决制。

加权投票权与各国所缴份额成正比，重大事项要有85％以上的投票权来决定，美国拥有IMF投票权占全部投票权的16.77%,因此在货币基金组织中拥有最大的表决权，高于规定的15％否决票，这意味着一旦美国投票否决，基金组织的重大决定就无法通过。

基于此，美国通过或正式或隐性的权力对IMF进行渗透,使之成为美国维持和巩固霸权地位的有力工具，在IMF的立法和实践中都有明显体现。

例如，　2007年6月15日,国际货币基金组织的执行董事会通过《对会员国政策双边监督的决议》，使IMF的汇率监督职能偏离了对主要外汇储备币种发行国的监督，集中体现了汇率监督优势国家的利益，遭到大部分发展中国家的反对。

在处理国际重大经济金融问题时,IMF也很难做到客观、公正,其解决问题的方案难以得到受援国的完全配合甚至引起对立。

在IMF历次对发生经济危机国家的一些危机管理和援助活动中,提供援助时经常从僵化的经济社会理念出发附加一些苛刻的政治条件，不顾受援国的政治经济发展实际，基金贷款实际上成了少数发达国家推行货币霸权，掠夺别国财富的工具。

马来西亚前总理马哈蒂尔曾指责美国借国际货币基金组织对危机国贷款之名，行“经济殖民主义”之实，韩国也曾把接受IMF的援助视为国耻。

阿根廷曾因采用布雷顿森林机构提出的经济政策，而被IMF推崇为模范国家。

然而，2001年，该国出现灾难性的金融危机，不少人相信是由IMF倡议的紧缩财政预算和私有化重要资源开发项目所致。

2．IMF作为“危机贷款人”的角色勉为其难，资金短缺问题已成为制约其发挥职能的瓶颈。

来自IMF官方网站的新闻指出,随着全球金融危机的爆发，2008年下半年，IMF所掌握的金融资源约有2500亿美元。

其中包括约2000亿美元现金，以及两个常设借款协议（GAB和NAB）能吸引到的约500亿美元资金。

但随着危机的恶化，IMF连续向冰岛、乌克兰、匈牙利以及更多国家借出资金，目前，IMF可用的金融资源面临枯竭。

IMF现时可动用的紧急资金仅有1420亿美元,加上借款,总额约有2000多亿美元。

与之相对的是，难以预测和评估的国际私人资本的规模和流速对全球金融危机的引发和加剧随时可能形成毁坏性力量，很典型的例子是1997年的东南亚金融危机中私人资本的极端涌入和抽逃。

据华盛顿的国际金融研究所评估,印尼、马来西亚、韩国、泰国和菲律宾五国危机中出现私人资本净流入额由1996年的938亿美元转为1998年的净流出246亿美元,仅私人资本一项的资金逆转就超过1000亿美元,大规模资金逃离使亚洲各国金融市场一蹶不振,经济困境迟迟得不到缓解。

而IMF作为“危机贷款人”的角色与有可能造成毁坏力量的国际私人资本的规模和流速相比则捉襟见肘。

IMF资金主要来源于成员国缴纳的份额，其改革举措中已涉及筹资渠道的拓展。

在2009年4月的二十国集团的伦敦峰会上，各国领导人已经同意增加国际货币基金组织资金至1万亿美元，以帮助应对全球金融危机。

资金总额中包括将IMF资金扩大到目前的三倍至7,500亿美元以及同意IMF出售黄金作为额外资金来源，以此构成1.1万亿美元的资源计划，以支持世界经济恢复信贷、经济增长和就业。

但IMF筹资渠道是否畅通悬而未决，和以中国为代表的新兴经济体的支持密不可分，其不公平的份额制和投票权制极大地挫伤了不少国家参与注资的积极性，解决资金短缺问题决非易事。

3．在预防金融危机方面，IMF所能提供的技术支持和合作协调作用十分有限。

基金组织的一大职能是根据成员国的需要，通过各种工具向其提供支持，包括应成员国的请求提供符合基金组织宗旨的技术援助和培训。

基金组织主要在其核心专长领域提供技术援助和培训，这些领域包括宏观经济政策、税收和收入管理、公共支出管理、货币政策、汇兑制度、金融部门改革、债务管理以及宏观经济和金融统计。

近年来，成员国越来越多地要求基金组织针对与全球化和投资有关的问题提供援助，例如，防范洗钱和恐怖主义融资，加强公共投资、公私伙伴关系和财政风险管理，采纳数据以及金融和财政管理方面的国际标准和准则，克服基金组织和世界银行联合开展的金融部门评估规划所查明的脆弱性，以及开展债务可持续性分析。

但基金组织在技术援助的效力和效率上目前远远不能满足需要，也因此在预防金融危机方面建言有限。

金融全球化的发展要求全球范围的经济协调与合作,包括国际金融经营环境的合作和协调、国际金融市场约束的合作和协调、国际金融监管的合作和协调。

而实际上IMF的内部成员国之间，IMF与WTO和WB等其他国际组织之间在预防及处理全球或区域经济危机时协调力度和广度也远远不够,导致对危机的预警和防范职能难以发挥。

从全球合作角度看，尽管IMF存在许多弊端，包括西方国家在内的国际社会对IMF毁誉参半，但毋庸质疑，这样一个全球层面上的国际金融组织的地位和重要性是不言而喻的。

研究调查显示，超过60%的亚洲人和70%的非洲人认为，IMF和世界银行对他们的国家有“正面”的影响。

二．IMF改革：

职能角色的重新定位

对IMF职能角色的反思是IMF改革的动因之一，对职能角色的重新定位则应是IMF改革的旨趣所在。

基于职能角色的考察重在IMF已有和将有的改革举措是否能撮其要者？

笔者认为，对IMF职能角色的重新定位应力求发挥四项基本职能：

汇率监督、贷款援助、技术支持，合作协调。

其中，对汇率监督职能应以公平性和指导性为基础有所分化；

1．汇率监督的“职能蠕升”和应予分化

汇率监督是国际货币基金组织的重要职能之一，其目的在于保证有秩序的汇兑安排和汇率体系的稳定，消除不利于国际贸易发展的外汇管制，避免成员国操纵汇率或采取歧视性的汇率政策以谋取不公平的竞争利益。

根据《国际货币基金组织协定》第四条规定，国际货币基金组织监督国际货币体系以确保其有效地运作，同时监督成员国履行对基金组织相应的义务。

国际货币基金组织特别要对成员国的汇率政策实施有力的监督，同时采取专门的原则指导成员国制定相关政策。

在布雷顿森林体系下，绝大多数国家实行的是固定汇率制。

国际货币基金组织规定各成员国必须确定本国货币的平价，汇率的波动应维持在平价范围内。

同时还规定，成员国因国际收支失衡而要调整本币与美元的平价关系时，需向国际货币基金组织申请批准，国际货币基金组织对成员国的汇率进行直接监督和管理，检查成员国以保证它们与国际货币基金组织和其它成员国进行合作，从而维持有秩序的汇率安排和建立稳定的汇率制度。

布雷顿森林体系解体后，各国普遍实行了浮动汇率制，不再负有维持统一平价的义务，IMF对汇率的监督职能大大减弱。

加之国际收入的失调，短期资本的大量流动，各国通胀的差异等原因，导致国际社会汇率急剧变动，国际金融秩序陷于混乱状态。

因此，1976年IMF协定对1944年IMF协定进行了修订。

其中第4条在规定会员国可以选择其希望的汇率安排的同时,也为会员国规定了相应的汇率义务,这些义务集中体现在有关会员国汇率安排义务的规定之中。

IMF在1977年制定的《关于汇率政策监督的决议》秉承了这一理念。

但该《决议》覆盖面比较狭窄，反映了该决议制定的当时IMF对会员国国内政策领域的监督处于一种不确定状态。

　2007年6月15日,国际货币基金组织的执行董事会通过了《对会员国政策双边监督的决议》（以下简称新决议）,这一决议废止和取代了1977年决议,是30年来IMF对汇率监督框架的首次重大修改。

这次汇改新政对多边监督并无举措，只对双边监督作出全面的政策声明。

与1977年决议相比,新决议的主要突破之一是厘定了IMF进行双边汇率监督的范围，引入“外部稳定”概念并将其作为整个决议的统领原则，明确“汇率操纵”的含义等。

虽然IMF自称《新决议》不会增加成员的负担,但IMF双边监督不仅在范围、形式上大大扩展,而且监督内容除了汇率、财政、货币和金融政策外,还包括了一些原来不在基金管辖范围的结构性政策。

根据IMF对外部稳定的定义,如果出现根本性的经常项目失衡或基本面引起的汇率错置,成员国就可以被判定发生了或很可能会发生“外部不稳定”,进而就可以被判定是进行了货币操纵。

然而值得指出的是,外部稳定与否的判定有很大的难度,而据此来对货币操纵与否加以裁定或许就更难了。

这种状况在无形中给了IMF的工作人员和执行董事会较为充分的自由裁量权。

近年来西方也有学者对IMF因缺乏法律监督而可能或已经造成“职能蠕升”进行质疑。

“职能蠕升”就是越权从事章程所没有明确订明的业务。

事实上，《新决议》关于汇率监督的一些规定显然已冲破了《国际货币基金组织协定》第四条，例如其中第三节（ｃ）项规定：

“为适应国际货币制度的发展，基金可以总投票权８５％的多数规定总的外汇安排，不限制各会员国根据基金的目的和本条第一节规定的义务选择外汇安排的权利。

”《新决议》对成员国结构性政策的监督，对“外部不稳定”的自由心证式的认定都带有越权色彩和任意性。

而对于这种“职能蠕升”却没有配备相应的司法审查，没有问责制去约束，显然是非良政的。

《新决议》主要反映了西方国家的利益,对发展中国家不利。

美国方面曾声明要敦促IMF坚决落实新的监督制度。

但《新决议》遭到了大部分发展中国家的反对。

中国央行在《新决议》发布后第一时间发表声明,表示中国对于《新决议》持保留态度。

笔者认为，对IMF的改革成功与否很大程度取决于对其汇率监督职能的重新定位，其汇率监督应以指导性和公平性为基础。

IMF因为汇率浮动化导致其汇率监督职能分化是历史的必然。

没有一种汇率制度适合所有国家，也没有一种汇率制度适合同一国家不同时期。

IMF应该尊重成员国选择本国汇率机制的自主权。

它的汇率监督只能是指导性的，而非强制性。

这一点在《国际货币基金组织协定》第四条第三节（ｂ）项已有表述：

“为了履行上述（ａ）款规定的职能，基金应对各会员国的汇率政策行使严密的监督，并应制定具体原则，以在汇率政策上指导所有会员国。

”

就监督职能而言，笔者认为应予分化，应该加强对主要外汇储备币种发行国的监督,健全国际储备货币发行的调控机制，以期有效地促进金融稳定及经济繁荣，而不应再继续维护发达国家在汇率监督问题上的优势。

事实上，IMF现任总裁多米尼克在2009年初接受《财经》记者访问，谈及IMF是否会逐渐演变成为一个国际监管机构时，也表态认为IMF不会去制定监管规则，而应该承担监督和执行的责任，确保制定出来的新规则在各个国家均得到很好的执行。

从公平性角度看，IMF在实施双边监督中应切实遵循取得广泛共识的重要原则,考虑成员国的具体情况,不增加成员国的义务,实现公平监督等。

而2007年《新决议》下实施的监督则会使多数发展中国家,特别是新兴市场国家承受更多的压力,对发达国家的影响不大,监督的公平性难以体现。

要达到多赢目标，IMF只有在充分考虑经济全球化、产业分工的调整以及科技进步对于当前全球经济的基础性影响,重视国内经济稳定与外部稳定的关系,客观看待汇率政策对一国实现外部稳定的作用,加强对全球系统性稳定具有关键性影响的发行主要储备货币的成员国的政策监督，并通过加强与成员国的沟通和对话,在相互理解和尊重的基础上执行监督职能,才能真正维护全球经济和金融稳定。

2．贷款援助职能的定位和针对性强化

IMF的另一大职能是通过提供短期贷款,解决成员国国际收支暂不平衡而产生的外汇资金需求。

在当今日渐复杂的国际金融风险情况下,国际货币基金组织可以在成员国危急时刻提供紧急贷款,避免一国的本币崩溃、外债违约和更大范围内的混乱。

对于IMF在贷款援助职能上的定位向来众说纷纭。

一种观点认为，从某种意义上来说它对于金融危机的救助承担了最后一道防线的功能,认为国际货币基金组织具有了最后贷款人的性质。

也有学者明确提出，IMF的角色定位之一就是充当最后贷款人。

金融全球化的发展也要求有一个国际最终贷款者的角色来防范国际金融危机，IMF须建立一个全球层面的货币供应和国际收支调节机制,发挥准中央银行的职能,扩大特别提款权的发行和使用范围,使之成为国际储备与支付的重要补充手段。

但另有学者认为，IMF如果转变为“国际最后贷款人”并拥有相应的资金实力,并且承诺向流动性危机中的成员国提供“足够的”、“确定的”信贷支持,那么一国将更加倾向于超额向外举债,并在无力偿付时寻求IMF救助。

同时国际私人资本将毫无顾忌地流向有利可图的地区,并在此过程中抬高该国名义利率、影响经常项目状况并给国际投机力量提供获利机会，从而陷入作为“国际最后贷款人”的“双重道德风险”。

笔者认为,将IMF定位为“国际最后贷款人”，不仅存在道德风险，更囿于筹款性质和财力所限，无法荷责。

国际货币基金组织作为危机贷款者必须有足够的金融资源以满足市场无限制资金匮乏的需求，然而国际货币基金组织本质上只是一个信用联盟性质的组织,其资金来源主要由成员国出资交纳的份额、特别提款权、借款、捐款和经营收入这五部分构成。

它不能创造无限的国际储备,因而远不能在国际范围内为流动性不足的国家提供足够的贷款。

正因如此，IMF的这一职能定位只能是危机贷款者，甚或是危机贷款者之一，而不是“国际最后贷款人”。

这一点，IMF也有了相应认识和举措，2009年初IMF现任总裁多米尼克在访谈中表示，IMF目前对贷款职能进行重新审视，提出了“针对性贷款条件”“预审贷款条件”等创新性概念从而有的放矢发放贷款，以免资金腾挪不便之虞。

2009年3月24日，IMF已批准对基金组织的贷款框架进行重大改革，包括：

使基金组织针对所有借款人的贷款条件现代化，推出一个新的灵活信贷额度，增加基金组织传统备用安排的灵活性，并把非优惠资金的正常贷款限额增加一倍等等。

对应“针对性贷款条件”的理论创新，其“针对性”举措一是保证拨付贷款的条件有所侧重，而且更多依靠事先确定的资格标准，作为向各国提供基金组织资金的基础；

二是做“针对性”倾斜，增强向低收入成员国提供短期融资和紧急融资。

3．技术支持职能的拓展和强化

近几年，国际货币基金组织的技术支持和咨询服务已经日显重要，有些分析家认为，技术援助已经成为国际货币基金组织发挥作用最重要的领域。

在美国海外发展协会（ODC）一个工作小组的报告（2000）中指出:

IMF应该将精力集中到核心能力领域上去———为成员国制定宏观经济政策提供咨询服务。

IMF的技术支持目前主要集中于专家技术这一核心领域（主要是在金融和宏观经济政策管理方面），包括对成员国金融政策,税务政策,统计数据的分析等等。

但服务的前期介入以及服务的深度和广度都有欠缺。

IMF亟须加强技术支持职能以便任何一个成员国都可以随时应势请求国际货币基金组织为其提供技术支持，特别是在危机前期预警职能和危机后期退出设计职能上应予拓展和强化。

IMF帮助成员国预防金融危机必得技术援助先行，但行使这一职能也可能引发这样的问题：

在危机发生之前根据预警指标体系或多或少地确定处于危险中的国家,因“货币信号”作用可能造成不稳定甚至恐慌,反而加快了危机的到来,甚至会引发一场根本不会爆发的危机。

如果IMF在出现危机苗头的时候就公布有关国家的信息,它可能会失去当事国政府的信任。

因此,建立起一套很好的预警制度并配以相应的评估体系应是技术服务的另一要旨。

从IMF的最新文件中已确证其将在这一技术支持职能上进一步拓展。

基金组织正在与金融稳定委员会一起就早期预警分析（EWE）开展工作，以便评估对意外冲击的脆弱性，并得出与系统性风险的关联。

委员会将评估当前进展，并在2009年伊斯坦布尔年会期间正式启动早期预警分析之前讨论下一步工作。

对危机抵御措施实施后退出机制的设计是IMF技术支持职能的另一个拓展点。

日前来自美国、日本、德国、法国、英国、意大利、加拿大、俄罗斯和欧洲联盟的财长们举行会议，要求国际货币基金组织进行必要的分析工作，帮助各国政府制定“退出战略”，从而逐步结束为抵御危机实施的巨额一揽子刺激措施。

从IMF2008年年报中也反映出基金组织正对技术援助职能实行大幅改革和强化，并预期将技术援助与基金组织监督和贷款职能更好地结合起来，使技术援助与受援国和基金组织的战略目标更好地协调。

具体措施包括扩大技术援助结论的公布范围，以加强对所获经验教训的分享，并促进捐助方和其他技术援助提供方的协调；

采用绩效指标，使技术援助评估更加系统化；

加强技术援助的预算安排、成本核算和融资等等。

4．合作与协调职能的亟待强化

综而述之，IMF目前的许多改革举措集中在职能的重新定位和发挥上，有些举措如贷款援助职能的针对性强化，技术支持职能的拓展无疑是积极有效的，但在汇率监督职能方面则明显走偏，究其原因主要在于IMF不公平的份额制和与各国经济总量不匹配的投票权分配制。

这种对发展中国家利益的长期漠视机制也使IMF无法实施其应有职能：

促成成员国之间的经济合作，特别是发达国家和发展中国家之间的多赢；

促进成员国之间以及和其他国际经济组织之间的互动和协调。

愈演愈烈的国际货币金融危机表明,单靠IMF力量进行预防和救助是不足的,关键是国际金融领域里的合作和协调,包括国际金融经营环境的合作和协调、国际金融市场约束的合作和协调、国际金融监管的合作和协调。

新的国际金融秩序在很大程度上是用于协调各方关系的，而目前这种全球性的协调机制基本上还未形成。

从外部来看,IMF与WTO和WB之间尚没有统一的协调政策及价值取向，因此这三个相关组织在预防及处理全球或区域经济危机时,常发出不一致甚至是截然相反的意见。

IMF如要做到事先有效预防及事后果断处理地区乃至全球金融危机,必须采取诸如与WB共同制定条件，在危机发生前对有预警信号的国家提供结构调整贷款等举措 

，同时应在法律文本的技术处理中剔除矛盾之处。

近年来，IMF独立评估机构（IEO）进行的自我审视性的文件中也探讨如何完善IMF问责制框架下的财务审计和风险控制管理，提出建立和WB谋求理念一致的外部审计制度等设想。

三．IMF的改革：

中国的参与

从20世纪90年代后期陷入职能危机以来，IMF的改革已经着力进行，近几年更是不断在汇率监督，贷款框架等政策制定上推陈出新。

但作为历史的产物，IMF长久以来仍然扮演着某些发达国家推行货币霸权的“财政部”角色。

在IMF的框架下，正如美国前财政部长康纳利所言：

“美元是我们的货币，但是是你们的问题！

”进入21世纪以来，随着全球经济力量对比关系的变化，IMF的份额制和加权投票权制更是无法体现公平性，没有充分体现新兴国家，尤其是金砖四国的经济地位，从而使IMF的职能角色无法理性发挥。

这一点，一份IMF独立评估机构（IEO）进行的自我审视性的文件中也谈到：

“所有的IMF的改革，包括对国际货币金融委员会的改革，最关键的是改革份额制和加权投票权制，这直接关系IMF的未来。

目前一个不容忽视的事实是中国作为新兴市场国家的代表正对IMF的职能改革产生重大影响：

只有IM