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金融危机对中国就业的冲击,通过失业率上升、求人倍率下降和就业增长减缓等几个方面体现出来。
(一)失业率上升
关于失业率,目前官方公布的是城镇登记失业率。
尽管登记失业率不能全面及时地反映劳动力市场的状况(蔡昉等,2005),但是,通过登记失业率指标,我们仍然可以大致地观察到就业形势的变化。
表1中给出了1997年以来的城镇登记失业率。
2003年之前,登记失业率处于不断攀升的状态。
2003年以后,登记失业率一直处于下降的趋势。
2008年,登记失业率再次上升到4.2%。
这种上升在一定程度上显示了金融危机对就业的冲击。
除了登记失业率外,表1中还给出了调查失业率的数字。
调查失业率克服了登记失业率的若干缺点,但是,人力资源和社会保障部从来没有公布过调查失业率。
根据国家统计局公开发表的数据,我们遵循国际劳工组织对调查失业率的定义,间接计算和估计了城镇调查失业率。
1997-2005年期间为实际计算数字,2006年及以后为估算数字(在表中用星号表示)。
首先我们来看1997-2005年期间实际计算的调查失业率。
1997-2000年之间,调查失业率不断上升,2000年达到最高点7.6%。
这主要反映了国有企业劳动就业制度改革对劳动力市场带来的冲击。
此后,随着劳动力市场状况的不断好转,调查失业率不断下降,2005年为5.2%。
2006年和2007年的调查失业率,是我们根据人力资源和社会保障部关于“近年来该指标与登记失业率的变化趋势相同,并且比后者高大约1个百分点左右”的说法估算出来的。
我们在2006年和2007年登记失业率的基础上加1个百分点,作为调查失业率的估计值(分别为5.1%和5.0%)。
与之前年份相比,这两年的调查失业率仍然在下降。
关于2008年调查失业率,我们认为不宜采用与2006年和2007年相同的方法估算。
这是因为,登记失业率的一个重要特点是失业者必须自愿主动进行登记,才可以反映在整体登记失业人群之中,因此,该指标对就业市场的状况反映相对迟钝一些。
城镇就业在2008年较晚时期才开始遭遇明显的就业冲击,因此,根据该指标来估算2008年的调查失业率,就不能及时地反映出失业的客观状况。
我们估计,2008年城镇调查失业率为6.0%,即比2007年提高1个百分点。
关于这个估计有两个依据。
第一,根据对美国经济中采购经理指数(PMl)与失业率关系的经验和中国2008年后期PMI的下降情况,我们推算了失业率可能的提高程度。
第二,根据有关研究机构估算的出口下降对GDP增长率的影响(Green,2008),以及“奥肯法则”显示的GDP增长率与失业率变动之间的关系,推算出的失业率提高幅度也大致如此。
值得指出的是,这个估计并不精确,但是也不失参考价值。
我们以前的研究表明,中国经济增长与就业之间的关系并不紧密,意味着根据美国经验形成的“奥肯关系”,在中国并不明显(蔡防,2007)。
因此,一般来说,美国PMI与失业的关系也好,美国数据构成的“奥肯法则”也好,都不能直接应用于中国的情形。
但是,中国与美国相异之处通常表现在前者的劳动力市场结构特殊性,而这主要影响自然失业部分。
鉴于此次失业具有明显的周期性特征,假设在短期内自然失业率不发生剧烈变动,所以,用美国经验引证中国在经济下滑情况下失业率的变动,在一定的范围内有其合理性和参考价值。
至于农民工遭受的就业冲击,根据农业部调查,大约有15.3%的农民工现在失去了工作或者没有找到工作。
按照国家统计局的统计,目前离开本乡镇外出就业的农民工的总量大概是1.3亿人。
据此推算,大约有2000万的农民工由于经济不景气失去工作或者还没有找到工作就返乡了(中国网,2009)。
由于容纳大规模就业的外向型企业,大都集中在沿海地区,雇用的主要是农民工,而且解雇农民工的制度成本很低,因此,金融危机的最初影响在农民工就业上表现最为突出。
而城镇劳动力所受经济危机影响,一方面是因房地产等行业滑坡及其前向和后向产业遭到冲击以后才发生的,另一方面主要是增量意义上的,如表现为大学生等新成长劳动力的就业难等现象。
到2008年底,城镇劳动力失业的增加,可以用前述1个百分点来囊括。
但是,根据前述的失业统计定义和数据获得的现实困难,我们并不能把城镇居民和农民工混起来,合并计算一个“更全面的”失业率。
(二)求人倍率下降
金融危机对就业的冲击,也体现在求人倍率的下降上。
求人倍率是指劳动力市场岗位供给数与岗位需求数之比。
求人倍率高,反映劳动力市场的岗位供给相对需求比较充足;
求人倍率低,则反映劳动力市场的岗位供给相对需求比较缺乏。
图1中给出的数字,为人力资源和社会保障部根据在全国部分城市收集的劳动力市场供求信息计算的求人倍率。
从其变化趋势看,2001年之后求人倍率逐年上升,并持续到2007年的0.98(即岗位数已经基本与需求数持平)的较高水平。
但是,到2008年的第四季度,求人倍率大幅度跌落,下降到2002年以来的最低点。
(三)就业增长减缓
金融危机对就业的冲击,还体现在2008年城镇新增就业和下岗失业人员再就业人数的下降上。
2008年,城镇新增就业为1113万人,与2007年相比下降7.6%,改变了最近几年新增就业人数不断上升的态势。
2008年下岗失业人员再就业人数为500万人,与2007年相比减少15万人,而且也是最近几年来下岗失业人员再就业数最低的一年(见表2)。
此外,关于新增就业人数的统计,常常不能把那些就业后又失业的因素剔除掉。
2008年金融危机对就业的影响,主要发生在下半年,因此,这个因素还可能导致新增就业人数的净保存量被高估。
二、从就业结构看挑战与机遇
中国虽然已经接近其劳动力无限供给时代的尾声,但是,经济结构的二元特征仍然十分明显,由此也构成劳动力市场制度的二元性甚至多元性。
依照劳动经济学教义,劳动力市场状态无非三种,即就业、失业和退出劳动力市场。
但是,中国劳动力市场上的状态,比教科书上所讲的这三种类型要丰富得多。
这种复杂的就业结构对应对金融危机带来的就业冲击来说,既有挑战,也有机遇。
(一)中国的就业结构
中国目前的就业结构,大致可以用以下四种就业类型来概括。
1.城镇正规就业。
拥有城镇户籍的劳动者,大多数从未经历过下岗或失业,在国有部门、集体部门和一些新兴的却比较正规的部门就业。
他们具有稳定的劳动合同、法定的社会保障网络、随着工作年限而逐年提高的工资。
宏观经济遇到危机的冲击时,他们总是最后被裁员,他们的工资甚至具有一定的刚性。
对于国有企业职工来说,其工资刚性来自于制度性的保护;
对于某些新兴的非公有企业来说,工资刚性则来自于效率工资。
如果忽视细节上的差异而仅仅以单位的注册类型来划分的话,这类就业人群占不包括农民工在内的全部城镇就业人口的约40%。
而按照某些更有针对性的定义来划分,城镇户籍就业人口中大约60%-70%属于这个正规就业群体。
2.城镇正规失业。
主要形式是登记失业,即在拥有本地户籍身份的前提下,享有进行失业登记,从而在规定的时期中取得失业保险的权利。
除此之外,城镇最低生活保障制度还为同一群体提供更加保底的社会保护。
在政府实施积极就业政策的前提下,各种瞄准到个人和家庭的就业扶助措施,也主要针对这些有本地户口的人群。
在4%的登记失业率下,这个登记失业群体大约有800多万人。
3.非正规就业。
他们的特点是在非正规的部门,如一些用工不规范的个体、私人企业,以及没有进行工商注册的经济活动;
或者在正规的部门却不享有正规劳动待遇,如没有稳定的劳动合同,工资低于市场决定的水平,没有加入法定的基本社会保障项目。
城镇居民中一部分经历过下岗或失业的再就业人员,以及一些新成长劳动力目前处于这种状态,大约为全部城镇户籍就业者的30%-40%。
不过,由于具有本地户口,他们通常可以被最低生活保障制度所覆盖,也能够享受到一些地方性的就业扶助。
在城镇就业的农民工,处于非正规就业状态的比例就更高了,据调查大约在2/3以上。
目前,在城镇就业的农民工,那些在城镇居住超过6个月的,已经被统计为城镇常住人口,而另一部分则具有更强的流动性,统计对他们的捕捉能力有限。
但是,无论是否被统计为城镇常住人口,农民工和他们的随迁家属大都没有被纳入城镇社会保障网络,迄今为止也难以被纳入登记失业统计和就业扶助对象之中。
此外,在乡镇企业就业的本地和外地农民工就业,也具有这样的非正规就业性质。
4.农业就业。
在二元经济中,非农产业发展和城市化过程中所需要的劳动力,都来自于农业中的剩余。
由于把城乡劳动力市场割裂开的户籍制度的存在,每当发生经济周期,城市对劳动力需求降低时,劳动力转移就会遇到系统性政策阻挠,农民工只好退回到农村的承包土地或其他家庭经营上面,而农业和农村家庭经济则周期性地执行剩余劳动力蓄水池的功能。
这种中国特色的“工资分享制”导致农村劳动力转移的临时性、农村就业的不充分、农户收入的不稳定,以及城乡收入差距的持续存在。
在农村务农的劳动力,可以被划分为常住务农劳动力和返乡农民工两个部分。
常住务农劳动力的人数大约在1.78亿-2.28亿之间,他们的年龄只有18.8%在30岁以下,81.2%超过31岁。
至于返乡劳动力,在常规的情况下是个体行为,即有来有去,他们的年龄结构大致与上述常住务农劳动力相似。
然而,受经济危机影响和劳动力市场冲击而返乡,则是以成批成群的方式进行的,而且返乡劳动力的年龄结构更接近于外出农民工,即61.3%年龄在30岁以下,38.7%超过31岁。
(二)挑战和机遇
中国目前的这种就业结构对应金融危机带来的就业冲击,既有挑战,也有机遇。
首先,对城镇正规就业和失业者而言,他们被失业登记、社会保障和就业扶助网络所覆盖。
在遭遇冲击时,他们能够受到较好的保护,应对危机和风险的能力也强。
20世纪90年代末期,为应对国有企业劳动就业制度改革带来的就业冲击,政府已经积累了宝贵的经验,从个人、企业和社区层面,对遭受就业冲击者进行瞄准型就业扶助。
应对这次金融危机带来的就业冲击,这些手段和措施依然有效。
其次,对具有城镇本地户口的非正规就业者而言,尽管他们可以被低保等制度覆盖,也能够享受到当地的一些就业扶助,但是,统计对他们的捕捉能力有限,大部分人都没有被纳入社会保障网络中。
在遭遇就业冲击时,他们享受不到社会保障待遇,就业扶助对他们的瞄准也比较困难。
对在城镇就业的农民工而言,他们的流动性强,大部分人游离于登记失业统计、社会保障和就业扶助等网络之外,在遭受就业冲击时,他们将遇到很大的困难。
第三,金融危机造成大量农民工失去工作,不得不回流到家乡。
这种劳动力回流现象有其积极的影响,也有其消极的影响。
从积极的角度说,由于近年来农村剩余劳动力已经大幅度减少,农业和农村非农产业已经遇到一定程度的劳动力短缺,而且农村劳动力的年龄结构已经趋于老龄化,因此,这些相对年轻的劳动力返乡对于新农村建设具有积极的意义。
另一方面,由于许多长期在外打工的农村劳动力已经没有了承包土地,其中年轻劳动力从未有过务农的经验,因此,他们中许多人回到土地上的可能性已经很小。
加上农村社会保障水平尚不完善,就业机会不足和社会保护不充分,会使他们陷入比较脆弱的劳动力市场状态和生计境况。
迄今为止,因为金融危机遭受就业冲击的,主要还是农民工群体。
正如前面所讲,在城镇的农民工,难以纳入城镇的登记失业统计、社会保障和就业扶助对象中。
在乡镇企业就业的农民工和从城镇返回家乡的农民工,社会保障和就业扶助等就更无从谈起。
加上农民工的流动性很强,无论是雇用他们的雇主和企业,还是其打工所在地的社区,抑或是其家乡所在地,都难以把握住他们的流动状态,很难对他们进行追踪。
由此,从宏观层面上,也很难对农民工进行准确的统计。
因此,许多以往在应对就业冲击时积累起来的经验,甚至是行之有效的经验,尤其是那些从企业层面和社区层面进行瞄准的手段,对解决目前农民工的失业问题都难以奏效。
由此可见,游离于登记失业统计、社会保障和就业扶助网络之外,成为帮助农民工缓解或解决金融危机带来的就业冲击的最大障碍。
因此,这次的金融危机,从某种角度来说也是一次机遇。
它使人们进一步认识到完整的登记失业统计、广覆盖的社会保障和高瞄准效率的就业扶助的重要性,并为这些网络的逐步完善提供了一个契机。
三、保增长与保就业的互动关系
面对金融危机带来的就业冲击的这种状况和特点,虽然我们可以针对每一组特定人群制订相应的就业扶助,或者分别提供有效的社会保护,但是,我们可以预期,指望用某种单一的劳动力市场手段来一揽子解决所有群体的失业问题是不可能的。
稳定和恢复经济增长这个普遍有效的举措,仍然是我们目前应当着重推行的。
自2008年以来,中央和地方政府已经出台很多具体的保增长和促就业的措施,中央经济工作会议也明确提出“实施更加积极的就业政策”。
但是,正如我们一贯强调的,就业与增长并不总是一致的(蔡昉,2008)。
在稳定和恢复经济增长时,应该处理好保增长与保就业的互动关系。
在20世纪90年代末以来形成的积极就业政策基础上,实施更加积极的就业政策,应该把保增长与扩大就业更加紧密地结合起来。
对中国2000年投入产出表进行的研究发现,投资增长乘数较高的行业,就业吸纳系数往往较低(朱剑,2006)。
这说明,有些对GDP贡献大的产业,对吸纳就业的作用可能很小。
如果政府的投资方向和银行贷款偏向于资本密集型的大项目、大企业,对就业的吸纳力就是有限的;
而一些中小企业,虽然得不到更多需要的资金和政策,但它们恰恰是吸纳就业的重要领域。
因此,政府应该在理念上、政绩考核措施上明确,“保增长就是保就业”。
只有树立这样的理念,地方在“保增长”的过程中才可能更多地考虑到经济刺激手段带来的就业岗位问题。
2008年10月,中央部署了今后两年总额达4万亿元的投资计划。
如何将这个规模庞大的投资利用好,做到既稳定和恢复经济增长,又扩大就业,是需要加以着力考虑的问题。
在考虑投资方向时,要以就业为标准排定政策取向的优先序,抓住扩大和促进就业的决定性因素和关键领域。
这包括:
在确定政策实施的先后次序时,以就业政策优先;
在产业布局中,以劳动密集型产业优先;
在企业发展中,以吸纳就业能力强的中小企业优先;
在宏观调控方面,将增加就业作为优先的考虑因素;
在引导政府和社会投资时,参照各行业的就业吸收能力确定重点投资领域的优先顺序。
这样,就会形成劳动力市场机制充分发挥、劳动力素质得到迅速提升、周期性失业得到充分调控的良好局面,经济增长与就业增长的同步才具有了现实基础。
直接针对周期性失业的治理措施,主要是在保增长任务的过程中,把投资最大限度地引导到就业拉动效果大的部门。
最近政府出台汽车、装备制造和纺织等十大产业的振兴规划,大多不是劳动密集型的产业,而且,以财政支出为投入主体的振兴规划,不可能直接关注或者投向中小企业,而后者正是吸纳就业的主力军。
但作为中央投资的延伸,地方的配套投资和民间投资,应该而且完全可能明确地考虑扩大就业的迫切需要,向劳动密集型的产业或企业延伸。
要解决最终需求的问题,不能仅仅靠政府投资,民间投资才是增长的持续动力。
要鼓励引进民间投资,可以从解除相关限制入手。
现在服务业领域对民间投资的限制还很多,比如服务业中的不少领域,仍有准入门槛。
除了行业准入上的诸多限制,还有交易费用繁多、政府服务不到位以及个别地方的腐败现象,共同构筑了民间投资的高门槛。
在某种意义上,扩大就业不一定要出很多新招,如果能把那些制度障碍清除,就可以创造就业岗位。
与此同时,我们也应该认识到,根据历史经验,经济危机期间也是进行创新和产业重组的大好时机。
因此,在处理好保增长与保就业关系的同时,要把东部地区的产业升级和一些仍然符合比较优势的劳动密集型产业向中西部地区转移结合起来。
这是因为,一方面企业竞争压力加大,创新和产业升级成为生存的必需;
另一方面生产要素价格相对低廉,有利于进行重组和产业承接。
例如,返乡农民工为中西部地区带回有制造业技能的人力资源,劳动者接受更多教育和培训的机会成本也下降了,投资者和创业者可以利用这个时机积聚人力资本;
一部分机器设备处于闲置状态,通过形成租赁和转让市场低价转让,可以大幅度降低产业形成的投资门槛;
相对宽松的货币政策、积极的财政政策以及鼓励性的产业政策,为东部的产业升级和中西部的产业转移承接,创造了良好的政策环境。
四、教育和培训的反周期功能
除了稳定和恢复经济增长,处理好保增长与保就业的关系外,加强对劳动力的教育和培训,对于改善就业状况也非常重要。
首先,遭遇经济危机时期通常是人力资本积累的最好时机。
在经济繁荣时期,劳动力市场提供大量就业岗位,工资趋于提高,劳动者往往感到接受更多的教育或接受培训的机会成本比较高。
而在就业机会减少的时期,劳动者个人接受教育和培训的机会成本也相对较小,在可能的情况下应该抓住这个机会改善自身的劳动技能,增加人力资本储备,以便当经济繁荣来临时可以大显身手。
其次,从宏观层面看,在面临金融危机时,一个国家摆脱危机的能力与其产业竞争力密切相关。
对劳动力加强教育和培训,不仅可以提高他们自身的人力资本水平,增加其就业机会,提高收入,还可以提高劳动生产率,并进而提高整个产业的竞争力。
保持竞争力的关键在于两个方面:
一个是成反比关系的劳动力成本,一个是成正比关系的劳动生产率。
随着劳动力成本的提高,中国产业结构调整得以成功并确保不会出现比较优势真空的关键,在于劳动生产率的提高。
而劳动生产率提高的关键,在于劳动者人力资本水平的改善,这可以通过教育和培训两种途径达到。
我们的研究表明,在制造业,职工受教育年限每提高1年,劳动生产率就会上升17%。
如果企业职工全部由初中以下学历的职工构成,改善为全部是高中学历的话,企业劳动生产率可以提高24%,如果再进一步改善为全部是大专学历的话,企业劳动生产率可以再提高66%(蔡防等,2008)。
“单位劳动成本优势”是衡量产业竞争力的重要指标,可以通过用工资水平除以劳动生产率计算得到。
例如,中国制造业工资是美国的3%,劳动生产率是美国的14%,则“单位劳动成本优势”为21%,即中国可以用相当于美国1/5的劳动力成本生产出同样的制造业产品。
显然,如果劳动力生产率大幅度提高,则可以提高产业的竞争力。
第三,从微观层面看,人力资本水平较高的人,遭受就业冲击的可能性更低,即使遭受就业冲击,应对冲击的能力也更强。
因此,对劳动力加强教育和培训,提高其人力资本水平,有利于提高劳动力防范和应对就业冲击的能力。
关于人力资本与就业冲击的关系,经验研究已经给出了确切的证据。
以往关于就业、失业和再就业状况的研究表明,从受教育程度看,仅具有初中及以下受教育水平的失业率最高,上升幅度也最大,其中小学及以下的失业率达到17.5%,提高10.6个百分点。
初中失业率达到18.5%,提高7.6个百分点。
高中失业率为14.1%,提高了7.1个百分点。
具有大专及以上受教育水平的失业率较低,为5%,提高了3.3个百分点。
很显然,人力资本禀赋低的劳动力,更容易遭受失业的冲击。
如果将受教育水平按小学及以下、初中、高中和大专及以上划分,失去工作者在12个月内再就业的比例,则完全按照受教育程度的提高方向而提高(蔡昉等,2004)。
这表明,人力资本水平越高,劳动力应对就业冲击的能力越强。
在中国的失业现象构成中,最重要的组成部分是自然失业,主要由结构性和摩擦性失业构成。
虽然在经济危机时,周期性失业即由于GDP增长率下降导致的失业成为主要的因素,但自然失业率仍然保持较大的比重。
充分利用缩小自然失业率的办法消化可能产生的就业损失,是一个有效的政策选择。
产生自然失业的一个重要原因,是劳动力具有的技能与劳动力市场的需求不匹配。
因此,对劳动力提供与劳动力市场需求相匹配的培训,也是减少失业的重要途径。
第四,在金融危机时期,加强对劳动力的教育和培训,不仅可以帮助青年劳动者尽快回到劳动力市场,在达到这个目的之前,还可以起到延缓劳动者进入劳动力市场时间的效果。
此外,尽管金融危机期间的就业机会减少,但劳动力通过教育和培训改善就业能力后,将会提高其本身的竞争力,提高个人收益,这也意味着可以调动家庭投资于教育的积极性。
研究表明,如果从目前的城乡劳动力受教育年限出发提高至12年,即完成高中教育,城镇劳动力教育收益可提高17.0%,农村劳动力提高21.1%。
如果受教育年限进一步提高至14年,带来的教育收益提高对城镇劳动力为41.2%,对农村劳动力为43.3%(蔡昉等,2008)。
对劳动力加大教育和培训力度,还可以起到扩大消费、拉动内需的作用。
由于教育和培训都具有社会效益,在教育和培训支出中,公共财政支出应该承担更大的责任。
公共财政支出占全社会教育支出的比例,在发达国家为86%,发展中国家在75%左右,全世界平均为80%左右,而中国仅为46%。
也就是说,按照国际标准,中国私人支出占教育支出比例异常地高。
教育投入过度依赖家庭,严重挤压了私人消费空间,导致社会消费其他方面的需求不足,抑制了中国经济增长的内在动力。
特别是在金融危机削弱了出口和投资需求的情况下,扩大教育的公共财政投入,可以增加居民的私人消费空间,具有重要的宏观经济意义。
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