国际上关于影子银行监测和监管的探索文档格式.docx
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(一)广覆盖
首先要“广覆盖”(castingthenetwide),有关当局应当掌握全社会的信用供给状况,特别要关注传统银行体系之外的非银行信用中介发展变化情况。
这里的信用中介专指直接参与或部分构成延伸、便利信用供给的实体或业务活动。
纯粹的股票交易或外汇买卖等虽然是通过银行体系之外的实体进行的,但由于它不构成信用中介链条的一环,因此无须纳入监测范围。
若交易对象是信用相关的金融工具,比如债券、结构性或合成金融产品等,则应当纳入监测范围。
FSB建议采用定量和定性信息相结合的方法勾勒—国宏观(系统视野)和微观(基于实体和业务活动)维度的影子银行体系面貌。
宏观维度的数据信息来自于资金流量表(FlowofFunds)或分部门资产负债表(SectoralBalanceSheet),用于了解影子银行体系总的规模、增长变化情况,与传统银行、GDP等指标进行对比。
同时,FSB建议改进有关数据的时效性、可比性和有用性,尽量缩短分部门统计数据的间隔时间(granularity),清晰定义并细分不同类型的金融部门,单独统计银行部门数据,努力获取保险公司、养老基金、货币市场基金、结构性金融工具以及投资基金、对冲基金等非银行金融部门的详细数据,增加反映资产负债期限、杠杆程度的指标以及银行与非银行金融部门之间关联情况的信息。
实践中,IMF已在尝试使用一种建立在资产负债表基础上的标准报告,采用“from-whom-to-whom”格式,ECB也提出了类似项目。
另外,欧盟(EU)层面正计划建立对保险公司、养老基金的统计制度,扩展统计范围并提高统计频度。
宏观统计数据属于二手数据,且一般频度不高,因此微观维度的数据信息对于监测影子银行体系的实时变化十分重要。
微观维度的数据信息通常来自于调查问卷(如对证券融资市场、场外衍生品市场的定期调查)、公开新闻或信息供应商提供的各类金融产品、市场数据,可以及时掌握某类影子银行实体或业务活动的规模。
另外,从银行部门或其他受监管的金融部门上报给监管当局的对手方头寸数据、金融集团披露的内部业务活动数据中,也能发现影子银行体系的一些情况。
这些间接数据在一个银行部门占信用中介主导地位的国家尤其具有分析价值。
此外,通过与市场参与者定期对话、开展现场和非现场监管,也有助于发现该体系的新变化。
近期,BIS的银行并表统计中已单设对“其他金融机构”的头寸栏目。
BIS的问卷调查开始收集详细的对手方信息,比如OTC衍生品统计表中信用违约互换(CDS)对手方已按照保险公司、SPVs和对冲基金等分别统计。
ECB则正在建设中央证券数据库(CSD)和证券持有统计数据库(SHSD),探索将宏观和微观数据分析结合起来。
(二)窄聚焦
其次要“窄聚焦”(narrowingthefocus),重点放在非银行信用中介在期限或流动性转换、不当的信用风险转移和杠杆化过程中可能引发的系统性风险和监管套利因素上。
其中,系统性风险主要源自期限的不匹配(短期负债转化为中长期资产)、流动性的不匹配(流动负债转化为非流动资产)以及再投资或抵押物再抵押形成的杠杆等。
传统的银行业也存在这些操作,但有监管部门的审慎监管、有央行的最后贷款人等保护,风险相对可控,大多数非银行信用中介缺乏这些支持,市场剧烈波动易诱发系统性风险。
有关当局应当注重识别和发现影子银行可能引发的四大系统性风险因素;
1.期限转换。
建议对分部门资产负债表中资产和负债的剩余期限或原始期限进行分类,按照“活期、隔夜至1个月、1至3个月、3个月至1年、1年以上”等五档划分,获取资产和负债的“加权平均期限”数据,以评估短期负债用于长期资产的比例和程度。
也可以对资金流量表中的资产和负债按照“长期”和“短期”进行粗略划分以便发现问题,比如出现负债方“短期”工具远超过资产方的情况,就要进行更深入的分析评估。
2.流动性转换。
一种可行的评估方法是使用有关金融工具的二级市场深度信息,包括交易所交易的和场外OTC交易的,并参考非常时期和正常时期市场保证金或抵押率以及买卖价差等信息的变动。
另外,该金融工具是否能被央行接受成为合格抵押品也是其流动性的重要参考。
一些国际组织,如巴塞尔银行监管委员会(BCBS)、国际证券委员会组织(IOSCO)等,不定期开展的问卷调查也能反映出某类金融工具的流动性信息。
此外,还应当收集历次金融危机中一些流动性缺失的极端事件和案例,用于评估现有资产组合在极端情况下的流动性状况。
中央对手方或交易仓库提供的有关市场数据信息对流动性分析也十分有益。
3.信用风险转移。
有关当局要密切关注各金融机构实体的表外头寸(如担保、承诺、信用衍生品、流动性支持义务等)情况,尤其要关注隐性(implicit)支持业务。
要认真评估信用风险缓释技术运用的适当性,判断有关信用风险是否完全转移出去。
比如,出售资产的同时仍保留了流动性支持义务,未来出现问题时顾及声誉须将资产重新买回,就是不完全的信用风险转移;
再如,向保险商购买了信用风险保护,但非常时期保险商无法履行自己的义务,此时只是用对手方信用风险替代了资产信用风险,并没有有效转移风险。
4,杠杆。
其测量方法包括计算分析影子银行实体的资产权益比率,从主要经纪商或回购市场获取抵押贷款规模,以及表外业务活动产生的杠杆(如衍生品中嵌入的或合成的杠杆)等信息。
还可以参考BaselⅢ列举的计算杠杆率的框架和方法。
(三)深评估
最后要“深评估”,深入分析个别的影子银行实体或业务活动出现严重问题或运行失败对金融系统可能造成的潜在影响。
潜在影响程度和以下三点密切相关:
一是关联程度。
主要看银行和影子银行实体互相持有对方发行的金融工具情况、衍生品交易头寸情况等,依赖程度越高,系统越脆弱。
二是规模。
影子银行实体的规模越大,失败造成的负面影响越大。
三是赢利表现。
影子银行实体盈利的变化趋势反映了其风险承担程度,盈利水平的高低反映了其损失吸收能力,在出现问题时造成的影响必然不同。
特别要强调的是,前述监测评估过程必须是动态的,因为随着监管政策的改变,出于监管套利目的的创新活动会不断涌现,现有的业务活动也会发生变化。
这就需要运用更多领域的专业知识去判断整个影子银行体系的变化趋势,包括法律、会计等。
以会计知识为例,可以从金融机构实体的收益、ROE、ROA等指标的变化去发现新的端倪,因为通常情况下,若当期收益出现超过历史趋势或行业平均水平的、突然的、大幅度的增长,一般是缘于新的监管套利手段或是因为承担了更大的风险。
二、国际上对加强影子银行监管(regulation)的实践探索
在2011年10月的报告中,FSB提出了其对加强影子银行监管的十一点倡议。
2012年4月,FSB在提交给G20财政部长和央行行长会议的报告中阐明了有关工作的最新进展。
主要涵盖五个方面的内容:
(一)削弱银行同影子银行实体的相互关联
该项工作主要由BCBS组织实施,监管建议包括以下四方面的内容:
一是强调基于审慎目的的并表原则。
主要目的是提高透明度同时限制银行对那些未纳入审慎监管的影子银行实体的支持。
识别银行支持(Sponsor)的非银行实体类型;
考虑是否基于会计目的或风险资本目的将这些非银行实体与银行并表;
评估不同国家并表监管实践的差异程度(涉及风险资本比率、杠杆率以及流动性比率等的计算问题)。
二是设定银行对影子银行实体的头寸限额和种类。
主要作用是减少二者之间的关联度并限制影子银行实体的规模和杠杆率。
对现行的、1991年出台的大额头寸管理制度进行修订,评估其是否获取了对所有实体的头寸信息,尤其是影子银行实体的;
哪些对影子银行实体的头寸被排除在大额头寸管理制度之外(不论是集团内部的还是第三方的),排除在外的原因以及对集中度风险测量和管理综合控制的影响。
三是修订银行对影子银行实体头寸暴露的风险资本要求。
该要求将进一步强化并表原则发挥的效力。
重新考虑不同类型证券投资的资本要求,因为在原有的资本监管框架标准法(Standardizedapproach)下,不论所投资基金的杠杆率和基础资产状况如何,一律按照100%的风险权重计算所需资本,可能无法有效覆盖风险,因此需重新评估为证券化工具提供短期流动性便利的资本要求。
原有的证券化监管框架覆盖面不够,应当延伸到所有的非银行实体,包括影子银行实体,同时需要根据风险不同调整风险转换系数(creditconversionfactor,CCF)。
四是对提供隐性支持采取更严格的监管措施。
该要求将限制银行对未并表的实体提供支持,是并表原则的重要补充。
需评估BaselⅡ框架下支柱1和支柱2有关声誉风险和隐性支持的监管措施执行情况,研究是否需要改进和提高。
实践中,各BCBS成员国都在稳步推进落实BaselⅡ和BaselⅢ的要求,金融会计标准委员会(FASB)2009年修订部分会计准则要求证券化和其他结构性融资载体在某些情况下需要与主办银行并表。
(二)加强对货币市场基金(MMFs)的监管
这项工作主要由IOSCO来组织实施,研究分析MMFs的系统重要性和主要脆弱点,重点关注其在短期融资市场的作用和大规模赎回风险。
主要监管提议有:
一是改变估值方式,提倡由不变净资产价值(NAV)估值转向可变净资产价值估值。
推出结构性制度安排以减少由于MMFs“真实”价格的突然波动引起疑虑而引发的大规模赎回,如引入“NAV缓冲”对不变NAV进行修正。
二是改进MMFs的估值和定价框架。
限制MMFs使用摊余(amortised)成本会计。
三是改进流动性风险管理安排。
如引入流动性缓冲、赎回限制机制以及建立私人流动性便利等增强MMFs应对赎回压力的能力。
四是减少MMFs行业对评级的重视程度。
如剔除MMFs监管制度中的评级参考因素、完善MMFs评级制度等,减少由于使用MMFs评级而产生的“羊群效应”(herding)和“峭壁效应”(cliff-effects)。
实践中,美国证券交易委员会(SEC)2010年修订了有关监管规则,要求货币市场基金保持更多的流动性资产缓冲,并增加信息披露的要求,提高投资者信心并降低大规模赎回风险。
(三)关注其他影子银行实体
FSB基于各国的监管实践以及规模因素,对其他金融中介(OtherFinanciallntermediaries,OFls)实体进行过滤性筛选,详细评估其风险因素,确认需要对哪些OFls实体进行严格监管。
同时,FSB将与IOSCO合作确定除保险公司、金融市场基础设施以外的全球系统性重要非银行金融机构(non-bankG-SlFls)。
实践中,美国规定私募股权基金和对冲基金如资本总额超过1亿美元需要在SEC注册,欧盟规定管理资金超过1亿欧元的对冲基金、私募股权基金在欧盟范围内开展业务需要得到母国的许可并向东道国披露其风险暴露、业绩表现等情况。
(四)强化资产证券化业务的监管
IOSCO联合BCBS研究资产证券化的风险保留要求,并探索提高资产证券化市场透明度和标准化水平的措施。
整体工作分为两个阶段:
第一阶段由欧盟委员会和SEC对欧洲和美国的资产证券化规则进行对比研究。
该项工作已经完成,结果表明欧洲和美国对于资产支持证券(ABS)的风险保留要求和披露规则没有实质性差异,即使在某些部分存在不同,也不会给跨境交易的ABS市场参与者造成问题。
第二阶段由FSB下设的无监管市场和产品工作小组(TFUMP)对其他国家的资产证券化实践进行研究,分析全球各国关于资产证券化风险保留、透明度和标准化的监管规则和行业创新,识别和评估全球资产证券化监管或行业方法的实质性差异以及其造成的影响,并研究提出完善建议。
(五)加强对证券借贷和回购市场的监管
FSB成立专门小组对全球主要国家的证券借贷和回购市场进行概览(分为证券借出、杠杆化的投资基金融资和证券借入、交易商间回购和回购融资等四部分),探究市场发展的驱动力,分析其在影子银行体系中的地位,考察其对金融稳定的影响,并评估各国现有的监管框架。
初步提出以下监管倡议:
一是对证券借贷相关的现金抵押物再投资业务实施监管。
如限定现金抵押物可以投资的金融工具类型或投资期限,对使用客户抵押物为银行和证券交易商融资的交易行为(即再抵押)进行限制。
二是将宏观审慎监管措施引入证券借贷和回购市场。
如对有关交易设定最低保证金或抵押率要求以减少市场的顺周期性(procyclicality)。
三是改善担保融资市场的基础设施。
如强化回购清算和结算的基础设施,提高交易报告要求等。
美联储(Fed)主席伯南克在2012年4月的亚特兰大联储金融市场会议中指出,Fed正与SEC合作研究解决不稳定的短期回购市场问题,比如三方(tri-party)回购市场中的大额日间信用(intradaycredit)活动,确保市场运作更加审慎。
三、对我国的启示
若参照国际组织、欧美国家对影子银行实体和业务活动的定义和标准,我国的相关影子银行体系或方兴未艾,或已建立了相对严格的监管制度。
(一)国际上传统概念的影子银行业务在我国得到有效监管,发展稳健
一是分业经营限制银行与其他实体的关联。
我国金融业实行“分业经营、分业监管”的制度,银行不能直接从事证券、保险业务,在经营范围受限的情况下,传统银行与非银行金融机构的关联方式有限,不能直接购买其他金融机构的资产也不能直接贷款给其他金融机构,相互之间的风险尚无法快速传导,较难形成系统性风险。
二是金融衍生品市场处于发展初期。
资产证券化业务自2005年启动试点以来,总计只发行MBS和ABS产品667.83亿元,参与中介主要是受监管的信托公司,并没有产生欧美市场大量存在的、不受监管的特殊目的公司(SPV)等证券化实体。
债券借贷业务自2006年推出以来,交易一直比较清淡。
信用衍生品市场2009年刚刚起步,信用风险缓释合约(CRMA)、信用风险缓释凭证(CRMW)等工具规模仍很小。
股票市场融资融券试点2010年正式启动,目前也处于初期阶段。
对冲基金还未出现。
三是债券回购业务管理制度严谨。
经过上世纪90年代后期对交易所债券市场的清理整顿以及2004-2007年对证券公司的综合治理以后,我国的债券回购市场已经建立起一套比较严谨的管理制度。
如对基金公司、证券公司债券回购余额设定上限(不超过净资产的40%或实收资本金的80%),对买断式回购待返售债券总余额进行规模控制(小于自营债券总量的200%),引入客户交易结算资金第三方存管制度,实行债券结算代理制度等,这些措施限制了债券回购业务中杠杆的使用,降低了市场运行风险。
四是证券基金业监管较为严格。
公募基金由证监会统一监管,不管是基金公司的设立还是基金产品的发行上市,都需要经过事前的审批或备案。
对基金产品的流动性管理提出了较高要求,以应对赎回压力。
《证券投资基金运作管理办法》第二十八条规定:
“开放式基金应当保持不低于基金资产净值百分之五的现金或到期日在一年以内的政府债券,以备支付基金份额持有人的赎回款项”。
《货币市场基金管理暂行规定》第六条规定:
“货币市场基金投资组合的平均剩余期限,不得超过一百八十天”。
私募股权投资基金则由国家发改委实行备案管理。
(二)我国影子银行体系的自身特征及监管建议
与其他国家不同,我国的影子银行体系有着自身的特征。
长期以来,我国一直是以银行业为主导的间接融资模式,为规避监管的金融创新或称为逃避管制的灰色业务,都是围绕银行来展开的,故而形成了一套独特的、传统银行之外的影子银行体系。
这些影子银行作为正规金融的补充,对于丰富社会信用供给、满足实体融资需求、提高资金配置效率发挥了积极作用,但由于其中多数活动游离于监测监管之外,容易形成不稳定因素。
值得关注的主要有三类:
一是银行自身的表外业务。
如各类理财业务、承兑保证、资产回购等。
由于其涉及的资本、拨备、披露等监管要求与表内业务不同,形成了监管套利的空间。
二是银行与非银行金融机构的关联业务。
如同业往来业务,相互持有各自发行的金融债券等,将各类金融机构越来越紧密地连接在一起,在市场波动较大的情况下,易引起连锁反应、积累风险隐患。
三是不受或较少受监管的民间融资信用中介。
如各类投资公司、融资担保公司、典当行等,部分有直接主管部门、部分仅按一般企业管理,在银行融资渠道不畅的情况下,实际上发挥了信用中介的作用,且存在放大杠杆操作、超出业务范围经营等问题。
针对上述影子银行体系,借鉴国际监管实践探索,我国有必要从以下方面加强监管:
一是建立健全对影子银行的监测体系,及时发现并评估其系统性风险和监管套利因素。
应继续完善2011年推出的社会融资规模统计制度,随着市场发展逐步拓展监测范围,深入分析分部门的资产负债表数据,全面掌握各类影子银行实体和业务活动的总体规模和变动情况,了解其对整个金融体系的影响。
应加强监管部门之间的协调合作,共享各行业详细的资产负债信息,指导市场中介组织、自律组织、行业协会等加强对金融创新产品和业务活动的监测分析,利用各类信息平台收集最新动态,防范系统性风险隐患和监管套利活动。
二是加强对传统银行的监管,适度控制银行表外业务、与非银行金融机构关联业务的规模。
采用现场检查、业务调查等各种手段深入了解银行表外业务的种类和规模,研究提高对有关业务的审慎监管标准,加强对银行通过表外业务从事套利行为的监管,加大风险防控的力度。
对同业往来、金融债券的互购互持、金融衍生品的交易头寸等关联业务,要密切监测其规模、对手方、集中度等变化情况,督促银行提高防范意识,控制业务风险。
三是强化对影子银行实体和业务活动的监管措施。
督促有关主管部门加强对典当行、融资担保公司、融资租赁公司等机构的日常监管,要求其在正常合法的范围内开展经营活动,坚决杜绝和打击违法违规行为。
对于监管主体和监管方式不明确的,应尽快出台法律法规予以明确,防止监管缺位。
对于存在交叉监管的实体和业务活动,应建立健全联席监管机制,统一监管规则,减少监管套利。
注释
①目前较普遍的定义为“在传统银行体系之外发挥银行功能的信用中介体系,没有或较少受审慎监管约束,其具备的期限和流动性转化功能、使用杠杆和不恰当的信用风险转移易引发系统性风险和监管套利”。
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(作者单位:
中国人民银行上海总部金融市场管理部)
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