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成熟原则作为一项程序原则,其核心在于法院对案件的成熟性认定,换言之,即成熟原则的标准。
美国法院对这一标准的确定以1967年为分水岭,历经了形式主义到实用主义的转换。
1967年以前,美国法院认为宪法第三条禁止联邦法院提供咨询意见,只有行政机关作出具体的决定影响当事人的法律地位时案件才成熟。
对于抽象行政行为,在行政机关没有作出具体决定开始执行之前不能审查。
而对于否定性的决定和非正式程序的决定,法院亦将其认定为不成熟的行政行为,不能接受司法审查。
1967年,最高法院在艾伯特制药厂案[2]中重新定位了成熟原则的标准,声称:
“法院传统上对行政决定不愿给予确认判决制止令的救济手段,除非这个决定已经成熟到可以作出司法解决的程度……。
成熟问题应从两个方面来看,即:
问题是否宜于司法裁判,以及推迟审查对当事人造成的困难”。
在这个颇具转折意义的行政案件中,最高法院一方面选择坚持而非试图放弃成熟原则,另一方面采取实用主义的新标准而摒弃僵化的形式主义标准判断案件是否达到成熟阶段。
具体说来,这一富有进步性的、沿用至今的新成熟标准,表现为以下三项:
(1)所争议的问题须是法律问题。
对于行政机关的决定,如果当事人所争论的问题是一个纯粹的法律问题,为了进行裁判不再需要确定事实时,即使行政机关在任何时候没有实施或准备执行的行为,这个问题即应当被认定已经达到司法审查所要求的成熟程度;
(2)所争议之行政机关所作出的决定须是最后决定。
无论是联邦行政程序法第704节还是1967年的艾伯特制药厂案判决,均将最后决定作为问题适宜法院裁判的标准之一。
只有当诉争的问题是行政机关走完全部过程所做出的最后决定时,法院才有权进行审查。
至于判断最后决定的标准,联邦行政程序法并未给出确定的标准,遂法院通常参考两个指导性原则、结合具体案情灵活进行判断。
这两个指导性原则分别是:
①行政机关作决定的程序是否可能由于司法审查而打乱,②当事人的法律地位是否因行政决定而可能受到影响;
(3)推迟审查将对当事人造成困难。
这个标准是从个案实际情况出发,认为司法审查在当时情况下确存需要而产生。
其中,困难须是直接的、即时的、影响当事人日常生活的困难。
之于否定的决定、非正式程序的决定,法院的态度也有了根本性的变化,认为只要对当事人产生不利的影响就不影响司法审查的展开。
总之,近年以来,美国判例发展的趋势是放宽成熟原则的解释,以求减少对当事人向法院诉讼的限制。
(二)成熟原则的关联概念
成熟原则与可受审查的行政行为、合格的当事人、穷尽行政救济原则、首先管辖权原则共同构成美国司法审查的四项受理条件。
正所谓牵一发而动全身,如欲探讨成熟原则,便不得不对其他三项条件进行宏观的认知。
1、可受审查的行政行为
在司法审查中,其客体要件为可受审查的行政行为[3]。
在美国行政法中,一切行政行为原则上都假定为可受审查的行政行为——此所谓“可以审查的假定(presumptionofreviewability)”。
该原则于二十世纪初在美国提出,并于三十年代以后开始固定。
从这一原则出发,不能审查的行政行为属例外,而例外又分为法律规定不能进行司法审查以及问题本身的性质不宜由法院决定两种情形。
首先,对于可受审查的行政行为,联邦行政程序法以成文法的形式规定,对当事人形成不法侵害或不利影响的行政行为,以及没有其他适当的法院救济的最后确定的行政行为,都在行政行为范围之内,都可作为司法审查的对象。
而法院在司法审查时遇到的行政行为,包括但不限于前述行政程序法规规定的几种方式,依据以下几个惯用原则对每个案件进行具体分析:
①行政机关的行为是否符合联邦行政程序法中规定的行为;
②行政机关的行为是否对当事人具有约束力,直接影响当事人的法律地位;
③行政机关的主观意图是否以某种行为作为行使权力的工具;
④行政机关的行为是否已经产生损害。
简言之,法院在判断某一行为是否系可受审查的行政行为时,采取一贯的实用主义态度,从实际案情出发,而不受行政机关行为名称的拘束。
其次,可受审的例外情形中,对于成文法规定的排除司法审查情形包括两种:
第一种情形为成文法排除司法审查,含明文的排除与默示的排除。
明文的排除是指,国会有权在不违反宪法规定的限度内,在法律中明白、确定地规定对某一事项排除司法审查,法院再从行政行为可以受审查的假定出发,对排除司法审查的条款采取严格的限制性解释;
默示的排除是指,法律中没有规定禁止司法审查,但是法院根据这个法律所要达到的目标、法律的整个体制、立法精神、立法过程,认为这个法律在某方面排除司法审查;
第二种情形为法律授予行政机关自由裁量权[4]的行为。
根据联邦行政程序法之规定,司法审查不适用于法律赋予行政机关自由裁量权的行为,但是专横的、反复无常的、滥用自由裁量权的或其他不符合法律的行为除外。
而因问题本身性质而完全排除司法审查的情形包括:
外交和国防性质的行为、军队的内部管理行为、总统任命高级助手和顾问的行为、维系国家安全的行为、行政机关执行追诉职能的行为五类。
2、合格的当事人
司法审查的“案件”或者“争端”必然发生在对抗的双方主体之间。
从主体要件来说,司法审查的启动要求有适格的当事人,即具备起诉资格的原告与法律所认可的被告。
司法审查中,原告的起诉资格是指“什么人可以对行政决定提出申诉,请求法院审查行政行为的合法性并给予补救”[1,612]。
法院只会受理具有起诉资格的原告提出的申诉。
换言之,原告必须适格。
何谓原告适格,美国宪法第三条第二款、国会制定的成文法以及最高法院1970年作出的资料处理服务组织联合会诉坎普判例均给出了或深或浅的规定。
综而言之,原告的起诉标准依两层结构标准确定,即:
“
(一)事实上的损害,这是宪法要求的标准;
(二)受法律保护的利益范围,即当事人要求保护的利益属于法律或宪法所保护或调整的利益范围以内,这是法律所要求的标准”
[1,624]。
第一项标准强调申请人因行政行为而实际受到损害,但损害之事实这一标准并非无限延伸。
能够向法院申诉的损害须满足具有现实性[5]、特定性[6],且与行政行为存在因果关系。
而第二项利益范围标准强调被攻击的行政行为所侵害的利益,可能属于法律所调整或保护的利益范围以内。
这一标准具有很强的开放性,因此在司法实践中,尤其是美国的州法院在对原告起诉资格进行判断时,通常仅适用单一的事实损害标准。
法院在审查原告资格的同时,还要审查被告的适格。
被告资格在司法审查中一般不会出现争议。
1976年联邦行政程序法作出修改,取消了传统的主权豁免原则,规定国家和政府在司法审查中可以作为被告,原告可以选择对美国、对机关以其机关名称、或者适当的官员提起司法审查之诉。
此外,对于执行上级命令的下级官员,原告亦可以将其作为单独的被告。
3、穷尽行政救济原则
所谓穷尽行政救济原则,是指当事人没有利用一切可能的行政救济以前,不能申请法院裁决对他不利的行政决定。
[1,646]穷尽行政救济原则与成熟原则互为补充,共同规制提起司法审查之诉的时间。
这一原则要求,行政决定做出之后,法律地位受到该决定不利影响的人员寻求利益救济时,应当先行通过行政系统内部存在的、最近的、简便的救济手段,在此之后方能请求法院的救济。
穷尽行政救济原则不属于刚性原则,法院在以下两种情形下将放弃对这一原则的适用:
其一,当成文法没有强制规定时,法院自由裁量,一旦认定该原则的理由[7]不存在,便不予适用;
其二,特定情况下,法院出于公平原则平衡各方面利益之后,认为申请人由于这个原则受到的损害,远远超过政府由于适用这个原则得到的利益时,也不予适用。
纵观美国法院的实际做法,排除适用穷尽行政救济原则的情况有以下六种:
①行政机关不能提供适当的救济;
②行政决定对当事人产生不可弥补的损害;
③行政机关无管辖权;
④宪法问题和法律解释问题;
⑤申请人违反行政机关执行的法律或法规而受到刑事制裁;
⑥美国法典第42编第1983节的民权案件。
值得注意的是,法院在适用穷尽行政救济的同时,还选择适用另一规则,即不审理未在行政救济程序中提出的问题。
所谓选择适用,是指法院对这一原则的适用享有很大的自由裁量权,在很多例外情况下排除适用该原则。
而适用于穷尽行政救济原则的例外同样适用于该原则。
4、首先管辖权原则
在司法审查中,可能会出现管辖权重复的情形:
对于同一案件,法院根据普通法享有管辖权,而行政机关根据指定法亦享有管辖权;
或者法院根据普通适用的法律有管辖权,而行政机关根据特别适用的法律也享有管辖权。
产生管辖权重复后,法院会结合具体情况判断是否适用首先管辖权原则(primaryjurisdiction)——法院和行政机关对于某一案件都有原始管辖权时,由行政机关首先行使管辖权,法院只在行政机关作出决定后才进行审查。
[1,653]除了管辖权重复以外,首先管辖权原则在另外一种情况下也会予以适用:
某一案件的原始管辖权本来仅在法院,但由于存在审判前问题,即与行政决定有关,属于行政机关的专业知识或者自由裁量权范围内的问题,先由行政机关对此作出决定,然后才由法院就全案进行判决。
一旦决定适用首先管辖权,法院会命令原告向行政机关提出申诉。
而行政机关有权自由裁量是否接受原告的申诉。
若原告确实没有可能性发动行政程序时,法院则可能因此放弃首先管辖权原则的适用。
首先管辖权原则的适用结果,往往是当事人为了取得一个救济而须历经法院、行政机关两个步骤,导致当事人救济成本的增加。
因此,这一程序受到诸多批评,而其适用也逐渐受到限制,在很多州已出现行政机关与法院的管辖权合并之趋势。
二成熟原则在我国行政诉讼中适用的三大基础
对一项优良行政诉讼制度的“舶来”适用进行探讨,首要需要对其利与弊进行一番权衡。
对于成熟原则的探讨亦不例外。
笔者认为,假定成熟原则在我国行政诉讼中适用,宪政、立法、司法三大基础将并存!
(一)宪政基础
作为一项行政诉讼制度,考证其合理性、优越性的基础标准就在于是否具备宪政基础、具备如何的宪政基础。
显然,成熟原则在我国的借鉴适用是符合这一标准的。
1、有益司法权与行政权之间的衡平
司法权与行政权是国家权力划分的两大核心分支。
行政权是一种执行的权力,行政机关运用制定政策法规、规章、组织实施管理、命令、监督制裁等方式严格实施、执行既定的法律,以实现国家目的,规范社会秩序。
而司法权是一种判断的权力,司法机关依其法定职权和一定程序,以审判的形式将相关法律适用于具体案件之中。
司法权与行政权之间既互为独立,也需良性平衡。
体现在行政诉讼上,一方面,由于行政权力具有强制性、扩张性、主动性和单方性等特征,使得有必要充分发挥司法审查的监控功能[3],以司法权制约行政权;
另一方面,基于司法权的明确性、拘束性,在强调司法权对行政权制约作用的同时,有必要保持一种克制的态度,充分尊重行政权的正常、有效行使,避免矫枉过正,保证社会公共利益的实现。
成熟原则的适用,一则可以在行政行为成熟之后的阶段,对诉争违法行政行为进行审查,确认违法后予以撤销,从而对因违法行政行为而利益受损的当事人进行权利救济,实现对行政权的外部监督与有力制约,避免或降低恣意行政的可能性,促进社会的协调发展;
二则可以在行政行为尚未成熟阶段,使得司法权保持克制,避免司法权擅越其位,因过早介入而形成不当干预,影响行政权的正常运行,从而阻滞社会的正常运转和公民权利的实现。
从这一角度而言,作为司法权与行政权关系的协调剂,成熟性原则有利于实现司法权与行政权之间的制约与平衡。
2、有益国家权力与公民权利的衡平
现代政治学和法学理论已经阐明“主权在民”这一基本思想,包括立法权、行政权和司法权在内的所有国家权力皆派生于公民权利,系全体公民让渡部分权利而形成,其存在宗旨在于保护公民权利。
根据我国宪法,公民权利是国家权力的基础,国家权力是公民权利的保障。
权力属于人民,国家只是权力的行使者,法无授权即无权力。
一方面,公民应通过国家权力的保障获得基本的人格尊严和人身权益;
另一方面,公民权利可以有效对抗国家权力的不法侵犯。
在二者关系上,公民权利第一,国家权力第二,二者应力求平衡,形成良性协调。
成熟原则的适用,从根本上而言,系从诉权这一基点出发,通过促进行政权与司法权之间的良性循环,最终实现国家权力与公民权利的衡平。
公民权利,相对于国家权力而言处于弱势,极易受到国家公权力的侵犯。
托克维尔曾言:
“复杂的社会政治问题,最终都可转化为法律问题,并随时间逐渐降温”。
政府在行政管理过程中,不可避免地会与行政关系人产生矛盾与冲突。
这种矛盾与冲突必然需要一种化解方式,要么冲突主体之间建立在力量博弈基础上的非和平解决方式,要么由权威的第三方居中裁决的和平解决方式。
而诉讼,正是后一方式的最有效表现!
因此,要求以完善的行政诉讼法来规制行政行为,建立协调公民权利与政府权力的法律机制。
通过成熟原则,以及相关制度的共同适用,可更为全面地使违法行政行为得到法律追究,从而更大范围内实现公民权利受公权力侵犯部分的斧正,保障个人的自由和权利,促使行政人员谨慎行政权力,更好地维护国家权威。
此外,成熟原则对行政行为提起诉讼的时间上有所限制,能够预防公民滥用诉的权利质疑国家权力行使的正当性,以维持国家机器的正常有序运转。
(二)立法基础
成熟原则在我国适用的立法基础,包括两重含义:
其一,正面审视我国现行行政诉讼立法,其已具备的生存空间,谓之于直接立法基础;
其二,从现行立法的局限性侧面发掘成熟原则的可适用属性,谓之于间接立法基础。
1、直接立法基础
从立法的角度来看,虽然成熟原则在我国行政诉讼制度体系中尚未明确出现,但也不能说这一原则孑然独立于我国行政诉讼制度体系。
根据我国最高人民法院2000年3月8日颁布的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《解释》)第1条第2款第6项的规定:
对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为,不能提起行政诉讼。
可知,成熟原则在我国的适用实际已经具备立法层面的正面基础。
对该条规定进行剖析,实际是从反面规定了启动行政诉讼这一解决行政纠纷、救济行政行为利害关系人合法权益的司法活动时对成熟原则的遵循。
从该条规定出发,不成熟的行政行为不得成为法院受理行政诉讼的客体。
所谓不成熟,是指行政行为还处于形成阶段,尚未实施终了,或者正在行政机关内部运行,因而对公民、法人或者其他组织等法律关系主体的权利义务并未产生实际不利影响。
进一步理解,行政相对人提起行政诉讼,请求法院予以审查的行政行为应当是对其权利义务产生实际影响的行政行为,亦即已经实施终了的行政行为。
换言之,一项被指控的行政行为须是已成熟的行政行为。
而对行政相对人权利义务产生了实际影响则可以则是行为已成熟的象征。
法院只能对成熟的行政行为进行审查。
同时,这一司法解释对于可审查的行政行为作出了广义解释,即行政行为本身,而不同于《行政诉讼法》所规定的具体行政行为。
另外,它所规定的主体要件要求诉讼提起人为合法权益受到具体损害的行政相对人。
就这三点而言,关于诉讼程序启动条件,我国现行行政诉讼立法与美国行政法有着较大的共性。
故而,成熟原则在中国行政诉讼中的适用,不但有该原则本身的立法基础,而且具备“可审查的行政行为”、“合格当事人”这两项关联制度的立法基础。
2、间接立法基础
相较于直接立法基础,我国现行行政诉讼立法在原告资格[8]、行政审判权范围[9]两大方面的缺陷性又间接构筑了成熟原则的存在基础。
首先,相对人原告资格论的缺陷性。
普视各国法治历史发展,对行政诉讼原告资格的认定历经了三个阶段:
第一,直接利害关系人诉讼,即只有行政行为的直接处分对象才能提起行政诉讼;
第二,相关利害关系人诉讼,即凡是受到行政行为影响的人,均可提起行政诉讼;
第三,行政公益诉讼,即任何公民、法人或者其他组织,只要不服行政行为,无论是否涉及自身利益,均可提起行政诉讼。
对照我国《行政诉讼法》的规定,能够向法院提起行政诉讼的公民、法人或其他组织,必须同被诉具体行政行为有直接的利害关系。
因此我国行政诉讼原告资格的确认标准属于“直接利害关系人诉讼”阶段。
当然,《解释》对原告资格问题作了从宽解释:
“法律上的利害关系就不再解释为权利义务的增减、得失,只要某个行政行为对某个人或组织的权利义务产生了实际影响,原则上该个人或组织就具有了原告资格”,将原告资格的范围进展到第二个阶段。
但是,近年来我国民主政治制度得到进一步完善——一方面是行政活动对社会生活干预深度和广度的不断加强,另一方面是依法行政理论、实践的逐步推进。
在这种背景之下,过于严格的原告资格标准就会客观缩小行政诉讼中的诉权范围,使得相对人以外的公民、法人、其他组织受到行政行为不法侵害时无法获得有效的司法救济。
从而阻碍行政诉讼价值的真正实现,不利于对行政管理的有效外部监督。
因而,原告资格不断放宽使得行政诉讼的启动渠道越发畅通将会成为现行相对人原告资格论的发展前沿。
观之美国行政法成熟原则适用体系下的原告资格,仅要求“事实损害标准”。
因此,成熟原则在我国行政诉讼中的舶来适用及其可能附带产生的相关诉讼要件之变革无疑可以成为原告资格拓宽的可选渠道之一。
其次,具体行政行为可诉理论的缺陷性。
目前,各国通常以列举式、概括式、结合式确定行政审判权的范围。
我国《行政诉讼法》关于行政审判权范围的内容全部集中在三个条文上,即第2条[10]的概括肯定,第11条[11]的肯定列举和第12条[12]的否定列举等规定。
[4]《解释》在此基础上,还将五类行政行为排除在行政审判权范围之外:
(一)公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为;
(二)调解行为以及法律规定的仲裁行为;
(三)不具有强制力的行政指导行为;
(四)驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为;
(五)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。
综而言之,现有行政审判权范围系以‘具体行政行为’为中心形成的列举加概括方式确定的,行政审判权范围限于由‘行政机关’作出的‘具体’‘行政行为’中的,由行政诉讼法作出明文规定的那一部分。
这部分也就是所有公法性决定中可能会受到司法审查的全部。
[5]
基于立法当时的客观原因,我国行政诉讼法律体系对行政权审判范围的确定采取了严格标准。
但发展至今,各项法治条件的日渐成熟反衬出现行行政审判权范围的狭窄性:
抽象行政行为、内部行政行为等大量的行政侵权行为处于司法审查的真空地带,“导致这样现象大量发生:
一方面是侵犯行政相对人的合法权益的客观事实大量存在,另一方面是行政诉讼案件极少,尤其是在当前经济体制转换的过程中,具有普遍约束力、且可反复适用的所谓抽象行政行为受到行政机关的重视,出现了借用抽象行政行为来延伸和扩张其行政职权的现象,这样有可能成为众多违法行政、超越职权和滥用职权的主要方式和来源。
许多行政机关为了规避司法审查,将本属于具体行政行为的事项以非具体行政行为的形式作出,法院对此束手无策。
”[6]故而难以期待对行政行为所侵犯的权利主体的充分救济。
行政审判权范围作为衡量行政法治发展的重要标志,对其进行正确界定才可能使诉讼制度本身的机理与功能符合行政法治观念和人权保障的基本要求,保障公民、法人和其他组织的合法权益以及加强司法权对行政的监督和控制。
成熟原则的周延概念是以成熟的行政行为均可诉为原则,以少数特定行政行为不可诉为例外。
依此,在我国行政诉讼中借鉴适用成熟原则,与行政审判权范围的扩大完善可以并行不悖且相得益彰!
(三)司法基础
司法判例在英美法系国家的地位毋庸质疑,在以成文法为法源的大陆法系国家也颇具意义。
究其原因,莫过于以下几点:
其一,司法判例是“立法的生活基础”[7,前言1],成文法的制定与修改往往是在大量判例的基础上进行;
其二,司法判例是法的实现形式,是法规范调整社会的表现或结果[7,前言2];
其三,司法判例表现了法的个性[7,前言2]。
民国时期,司法判例一度成为我国法的渊源。
现行法制体系中,判例虽不再被作为法律渊源,但其作用亦逐步得到发挥。
因而,欲探讨成熟原则在我国的借鉴适用的可行性不可回避既存的司法判例是否支持这一制度构想。
笔者以为,答案是肯定的!
1、判例一——相对人原告资格论的突破
在我国已经有部分地区的法院在行政审判实践中突破了“相对人原告资格论”的理论束缚。
其中,以李某不服晋江市陈埭镇人民政府批准张朝辉房屋翻建决定案[8,337-338]为代表!
张朝辉在1975年间未经批准擅自占用耕地建筑住宅,1980年又在其主宅西侧围基占用耕地扩建护厝。
1982年间,在清理乱占耕地建房时,张朝辉就已建房屋和围基扩建护厝占用的耕地向陈埭人民公社管理委员会(陈埭镇人民政府前身)提交了基建房屋动用耕地申请书两份,陈埭人民公社管理委员会于1983年1月21日作出批准同意意见,发给其主宅建筑房屋动用土地证明书No.0017414,护厝建筑房屋动用土地证明书No.0017434(以下简称土地使用证)。
嗣后,李某在张朝辉房屋西面建筑房屋,双方成为相邻住居。
1987年间原晋江县土地进行全面清查处理,李某依照当时的法律、法规规定补办了批准手续,但张朝辉未有。
1989年,张朝辉在房屋续建并扩建护厝时,李某认为张朝辉扩建的护厝西侧基础向西扩展侵占相邻通道(公巷),提出异议后发生纠纷。
1995年,张朝辉欲将主宅、护厝拆除加层翻建,并提请有关部门审批,李某以张朝辉多占相邻通道为由向有关部门请求解决。
陈埭镇人民政府受理了李某的请求并主持调解,但双方未能达成一致意见。
嗣后,陈埭镇人民政府就张朝辉是否占用通道建房问题,于1996年1月24日以陈政(1996)7号文,向晋江市土地管理局请示:
“关于张朝辉在原基地拆旧翻新,原申请的土地使用证No.0017414、No.0017434是否合法和有效”。
晋江市土地管理局于1996年1月26日以晋土(1996)10号文答复陈埭镇人民政府:
“关于张朝辉持有的两份土地动用证书应认定为有效”。
陈埭镇人民政府遂于1996年3月24日作出(1996)20号文决定,认定张朝辉持有的土地动用证仍有效,同意张朝辉房屋翻建。
李某不服该决定,以相邻权被侵犯为由,将陈埭镇人民政府诉至晋江市人民法院,同时以张朝辉为第三人。
晋江市人民法院经审理认为:
国务院于1982年2
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