中国地方财政收入问题研究文档格式.docx

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关于收入划分问题的解决，第一要看划分收入的目的何在。

一样的说明是，收入用于满足支出的需要。

这一点与整个财政收入是要用于公共支出的目的要求是一致的。

但问题在于，不同级别财政是否都应该拥有足够的收入，以满足各自支出的需要。

假如各级财政都能做到以本级直截了当筹集的收入满足支出的需要，那么各级财政之间实际上就变成了真正的相互独立了。

因此通常认为，地点政府不应该拥有充分的财权，如此，中央政府能够对之进行调控，以爱护一国的统一。

如此，地点政府要么在收支相抵之后留有资金缺口，要么收大于支，但要上解部分本级筹集的收入给中央政府。

那么，地点政府财政资金缺口或者所上解的收入规模应该有多大？

简单地说，那个规模不应该太大，财政收入应该满足财政支出的需要。

太大容易导致地点政府缺少最差不多的鼓舞，阻碍地点政府组织收入的积极性。

也确实是说，不管如何地点收支应该大致相抵。

如此，不同级别财政的收入应该依照其所承担的职责，所要实现其功能而定，差不多做到“财权与事权相一致”。

但在实际中，一样差不多上从收入本身的特性以及政府的其他目标着手划分财政收入。

就整体规模而言，通常如此划分的地点财政收入是不足以满足地点财政支出需要的。

与此同时，中央财政收远大于支。

如此，地点财政支出的不足部分专门大程度上要依靠中央财政的转移支付得以解决。

因此，假如地点收入与支出差距过大，也会阻碍到地点获得财政收入的积极性。

因此，许多国家都强调建立地点税系的重要性，以发挥地点在征税过程中的积极性。

（二）税收分享的两种差不多思路

税收分享能够有三种方式：

分税种、分税率、分税收收入。

分税种，立即税收依照税种分为中央税（国税）、地点税（地税）（或者再加上中央与地点共享税）。

分税率是指不同级别的政府对同一税基（征税对象）课以不同的税率，分别征收。

分税税收入是指先把税收收入由统一的税务机构征收上来之后，在不同级别政府之间进行划分。

大量关于税收划分的讨论，都集中在税种的划分上。

各国实践差异性极大，除了关税是中央税、财产税是地点税是共同点之外，其他税种划分可谓五花八门。

从理论分析的角度看，税收分享所选择的依据不同，结果也有较大的差别。

从理论上说，税收分享方法大致有两种思路，一是依照税种本身属性在中央政府和地点政府之间划分税收；

二是依照受益原则确定税权。

（1）依税种本性进行税收分享

若依税种本身的属性划分税收，大部分税收收入应由中央政府征收。

例如，塞利格曼三原则要求税权的划分应依照效率（efficiency）、适应（suitability）和恰当（adequacy）所原则进行。

效率原则要求，哪级政府征税效率高，就由该级政府征税；

适应原则以税基大小为划分标准，税基大的归中央，小的属地点；

恰当原则以税收负担公平为划分标准，若为公平目标而设的税，归中央征收。

另外，迪尤就税权的划分提出了效率原则和经济利益原则二原则。

前者与塞利格曼相同；

后者则以增进经济利益为标准，税收的划分应以归属何级政府更为有利于经济进展，不减少经济收益为标准。

假如依照一个税种由哪级政府征收给经济带来效率缺失更小作为标准，那么大部分税种必须划归中央政府，地点以地点税收入承担较大比重政府支出责任的需要不能保证，其缺陷也是明显的。

这种方法没有将收入和支出责任结合起来，可能带来某些负面阻碍。

按此方法划分税权，地点只能取得较少份额的税收，地点公共支出可能因之缺少约束力。

地点政府可能以收入太少为由替自己的低效率辩护，从而阻碍政府支出的效率。

由此，现实税制征收的收入可能无法满足支出的需要，从而引发新一轮增税，最终导致企业和个人税收负担的加重。

实行这种税收分享方法的结果是，地点的收入缺口只能考中央的转移支付来补偿。

假如如此，地点政府支出的相当大部分，就不是靠本级收入，这可能助长地点政府的消极行为。

地点能够依此为借口，将职责未能专门好地完成归咎于中央政府没有补足充分的收入。

另外，即使地点政府按照中央确定的税率课征巨额税收，它仍能够无效率地花钱，并将之归咎于没有方法筹集足够的资金。

只要地点能从中央处有效获得资金，财政资金的使用效率就可能大打折扣。

因此，假如能够通过有效方法约束地点政府的支出行为，那么，地点收入缺口所可能引发的问题就可不能显现。

（2）按受益原则进行税收分享

按受益原则进行税收分享，确实是要求各级政府应依照支出的需要课征收入，而且，税收应与公共支出相对应。

这种方法的不利之处是它可能增加税收征管成本，但其有利之处是它符合“谁受益，谁付款”的原则，从而能够增加对地点政府经济行为的监督，从全然上促进整个政府体系服务效率的提高，因此，它是建立现代社会民主财政制度的客观要求。

持这种税收分享标准的人认为，不能单凭税种自身特点确定其归属，应将税种与其在全部税收收入中的地位结合起来进行综合考虑，即依据受益原则进行税收分享，保证地点支出所需税收要紧由地点政府征收。

实行分级财政体制的目的之一是为了在规范化的条件下给地点更多的鼓舞，由于中央政府对地点政府经济行为缺少充分信息，专门难判定其是否具有经济效率，因此，假如地点不能依靠自身取得大部分其所需收入，那么地点就可能将支出上的不称职（低服务水平）归咎于中央政府。

因此，“花钱的负责筹资，支出数能够得到民主操纵。

”

由地点提供公共产品，除了地点政府比较了解当地情形这一缘故外，还有地点政府在收支的调剂上具有更多的灵活性。

在市场经济条件下，中央政府税收征税的立法程序，往往需要通过较长时刻才能完成。

相比之下，地点政府立法征税，所需要的时刻可能较短。

这也是在分级财政体制下，有必要给予地点税收立法权的缘故。

担忧地点税收立法，阻碍整个国家税法的统一性是片面的。

有多种途径能够防止这种可能性的显现。

其中，宪法和税收差不多法是防止地点侵害整个国家税法统一性的有力保证。

地点拥有税收立法权，既能够按照各地具体情形的不同情形，发挥地点税的灵活性，更好地提供公共产品，还能够进一步规范地点政府收入。

正是由于地点缺少税收立法权，地点政府出于收不抵支的考虑，舍命增加非规范性收入。

假如给予地点税收立法权，明显能够使地点政府实际上支配的这种无名有实的“地点税”以更多的监督，起到积极作用。

必须指出的是，税收收入划分不仅仅是要确定哪些税种提供的收入或哪些税收收入归中央，哪些归地点的问题，它更重要的是要确立一套约束机制，保证不同级别财政的相对独立性。

因此，许多国家都给予地点一定的税收立法权，保证地点收入的相对弹性。

同时，地点还要有一定的发行公债的权力，当收不抵支时，作为相对独立的财政主体，能够通过发行公债补偿其赤字。

因此，这些都需要相关法律作为保证。

给地点较多的税权，从实践上看也可能显现一些问题。

例如，无效的税收制度（inefficienttaxsystems）可能因此产生。

一样说来，有效率的税收要求对缺少弹性的商品征收重税，反之，征收轻税。

假设对整个国家来说，资本的供给固定，但资本跨辖区是高度流淌的。

每个辖区认识到如对资本征收大量的税，只会导致资本从本地流出，最终结果更加糟糕。

理性的辖区只会对资本征收轻税，甚至提供补贴。

这确实是税收竞争的负效应。

在现实中，我们看到许多地点为了吸引外资，许诺较多的税收优待条件，阻碍到经济的正常运行的为负，反之，给政府压力。

促进政府有效运作的是税收竞争的正效应，在税收分享上，要考虑如何减少税收竞争的负效应。

假如从一个国家的角度来看，效率要求对资本征收较高的税，因为，资本总体供给缺少弹性。

税收分享中还要注意征税的规模经济。

各地独立征税可能无法利用征税中的规模经济。

各地都要为税收征管投入资源，这可能是重复投入，而通过税务机构的联合，就能够节约征税成本。

这在征税过程中是值得考虑的。

二、税收分享模式得国际比较

世界上有多种税收分享模式，如以美国为代表的税权分散模式、税权相对集中的德国模式、以日本为代表的税权适度分权模式、以法国为代表的税权高度集中模式等等。

本节将简要介绍一些要紧国家的税收分享模式，在此基础之上归纳税收分享的国际体会。

（一）税权分散得美国模式

美国作为联邦制国家，其税权是分散的。

联邦和各州政府都拥有独立的税收权力，地点政府的税收权力由州政府给予。

联邦政府征税必须按照国会通过的法律进行，税收的开征、停征、税率的调整，均须由国会决定。

在州一级，州的立法权由州议会行使，州政府不得自行决定各种税费的征收。

州议会可决定开征州税和地点税、可收取的费、借款及支出项目。

地点政府的权力机关与联邦和州不同，没有议会，只有一个民选的治理委员会负责行使一定的税收立法权，地点一级除按照州的规定进行征税外，有权制定地点税方面的法律，并在州的授权下享有选择税率和税收减免、收取包括打猎、钓鱼许可证等服务费的权力。

联邦政府能够征收除一样销售税和财产税之外的几乎所有税种，包括个人所得税、公司所的是、社会保险税、关税、消费税、遗产税、赠与税、物资税等。

州级政府能够征收除关税和财产税之外的几乎所有税种，并拥有相应的税率决定权。

州级政府征收的税种包括：

一样销售税、个人所得税、国内消费税、社会保险税、公司所得税、遗产税与赠与税等。

地点政府负责征收的的税种要紧有财产税。

联邦政府的要紧税种包括个人所得税、社会保险税和公司所得税。

州级政府的主体税种是销售税。

州级财政收入的要紧来源还有个人所得税、国内消费税和社会保险税。

地点政府的主体税种是财产税。

美国的联邦、州和地点政府都有各自独立的税务系统。

联邦政府财政部下设国内收入署，要紧负责联邦税收的征收。

内部设置有三级：

第一是总部，设在华盛顿，下设若干职能部门；

第二是大区中心税务局等，全国有7个大区中心税务局、10个税务服务中心、2个数据处理中心。

第三是大区中心税务局下设的63个地区税务局以及大量的办事处。

各州设有州税务局。

地点政府也有自己的税务机构。

（二）税权相对集中得德国模式

作为联邦制国家，州的权限较大，但在税权划分上，德国是一个相对集权的国家。

在德国，税法的基础是宪法确立的差不多法，包括税收立法权的分配规定，联邦、州税收征收治理权限的划分以及税收收入的分享规定等。

联邦和州都有制定税法的权力，但绝大多数税法差不多上联邦制定的，市政府仅限于决定地点税的税率，收益权和征收权则分为州和地点两级。

税收的立法权，既包括税种的开征与停征、税法的说明，也包括税目的增减、税率的调整权以及税收的减免权等。

各州在宪法未给予联邦以立法权的范畴内拥有自己的立法权，各州在得到联邦法律的明确授权下享有一定的立法权。

此外，州还能够立法决定州税是否应归地点所有。

德国实行的是共享税与专享税共存、以共享税为主的模式，共享税收入在各级政府财政收入中占有专门大的比重。

共享税的立法权在联邦，共享的税种，包括个人所得税、公司税和增值税。

个人所得税和公司税的分享比例差不多确定，就相对稳固。

增值税因在转移支付制度中发挥作用，因此比例的确定经常进行调整。

相关分析参见本书第八章对转移支付的论述。

（三）税权集中得法国模式

法国是一个单一制国家，税权也是集中的。

中央税和地点税的法律和政策都由中央统一制定。

税收立法权属于议会。

地点政府有一定的机动权，包括制定某些地点税的税率，决定开征必要的捐税，采取一定的减免税措施等。

中央税（国税）包括增值税、个人所得税、公司所得税、关税、消费税等。

中央集中了大部分税收收入。

地点税要紧有房地产税、专利税、娱乐税和电力税等。

法国税务机构实行垂直领导，人财物高度集中，不受议会、行政区的任何干预。

全国只有一套税务机构，国家税务机关，没有地点税专设机构，各种税收均有中央统一把握。

（四）适度分权得日本模式

日本是一个单一制国家，但在税权划分上，是适度分权的国家。

其税收差不多法规的制定权要紧集中在中央，各级地点团体只能在税收差不多法规范畴就地点税的征收订定有关条例。

中央财政集中度高，国税的税源大，范畴广（占税收收入的2/3以上）；

日本差不多上不实行共享税或同一税源中央、地点分别征收的方法。

日本的税种分为国税和地点税两大类。

国税包括：

个人所得税、法人所得税、继承税、赠与是、消费税、酒税、烟税、地价税等。

都道府县税包括：

都道府县居民税、事业税、不动产取得税、专门地点消费税、汽车购置税等。

市町村税包括：

市町村居民税、固定资产税、土地保有税、事业所税、都市打算税、共同设施税、货车税、客车税、国民健康保险税等。

就主体税种而言，中央财政的主体税种是个人所得税、法人所得税，都道府县的主体税种是事业税和居民税，市町村的主体税种是居民税和固定资产税。

日本税收征管机构分为国税系统和地点税系统，三级政府都有自己的税务机构，各征各的税。

中央税由财务省国税厅负责征收，都道府县税由都道府县财政局或税务局负责征收，市町村税由市町村财政课负责征收。

（五）税收分享的国际体会：

简单的总结

从要紧国家的税收分享体会来看，税收分享表现出来多样性的特点，而与一国是单一制国家依旧联邦制国家没有太多联系。

联邦制国家有税权分散，也有集中的；

单一制国家有集中，也有分散的。

征税机构的独立也表现出多样性，有统一由中央税务系统征税的，也有分别由各级互不隶属的税务机构征税的。

多样性的税收分享事实说明，一国在进行税收分享时，模式的选择专门有余地，参考他国体会是必要的，但更要紧的要看本国国情。

税权集中，专门是当其结果是中央政府拥有绝大多数税收收入时，各级政府照样能够运转专门好，只要有相应的规范的转移支付形式，足够的转移支付总额作为保证。

税权分散，地点政府取得较多的税收收入，但与此同时，对应的转移支付总额就可不能太大。

现实中，各国地点税系存在较大差异。

（唐腾翔、唐向、郭秀亮，1996）各国差异极大，几乎使差不多的理论原则达到无法验证的地步。

除了关税一律归中央，财产税差不多上属于地点外，其他税种的归属专门不一致。

不同级别政府税权大小还与事权的界定有关。

假如事权界定的结果是一级政府不需要承担太多公共事务，税收也就不需要太多。

因此，问题的关键在于财权与事权的对应。

财权除了税权之外，还包括转移支付权，二者需要统筹考虑。

阻碍地点政府效率的因素还有事权界定的规范性。

征税机构的设立，能够分设中央和地点，也能够只设中央税务系统。

两种方式都有各自的利弊。

只设中央税务系统，能够发挥征税的规模优势，然而不利于地点政府征税积极性的提高。

分设中央和地点两套税务系统，有助于提高地点政府征税的积极性，然而机构运转费用也相应提高。

哪一种征税机构模式更有利于，取决于成本和收益的比较。

事实上，由于外部条件的变化，成本和收益的对比关系也在演变当中，当这种演变达到一定程度时，就可能要求征税机构模式的转变。

三、中国地点税：

从税收分享角度进行历史回忆

在5.2节，我们看到了税收分享模式的多样性，并因此提出国情因素在税收分享模式选择中的重要作用。

本节对中国税收分享的历史进行简要的回忆，以期对以后税收分享模式的选择提出政策建议。

在民国之前，作为单一制的集权国家，中国从来没有进行过真正的税收分享。

因此，本节的回忆从民国开始。

（一）民国时期的税收分享

民国时期，中国开始在中央和地点之间进行税收分享。

民国伊始，中国就开始探讨税收分享问题，但实行得断断续续，一样认为，中国中央与地点划分收支（因此其中包括税收）真正开始于1928年。

1928年实行的“分税制”，分中央、省、县三级。

在地点，分税制实际上是以省为重心的，县是省的附庸。

1935年，南京政府颁布的《财政收支系统划分法》，明确规定实行中央、省（包括中央直辖市）、县三级财政制度，并以充实县财政财力为特色。

税收分为中央税、省税、直隶于行政院之市税、县税或隶属于省之市税。

国地税划分之后，中央税收（国税）以盐税、关税、统税为主体。

地点税收则以田赋、契税和后来的营业税为主体。

1941年，《财政收支系统划分法》修正案取消了省级财政，使之归并于中央财政，称之为国家收支系统，实行中央与县的二级财政制度。

1946年，南京政府将《财政收支系统划分法》修订为《财政收支系统法》，复原省级财政，复原中央、省、县三级制。

民国时期，税收分享实践受到战争的严峻阻碍，其推行成效也因此大打折扣。

二级财政制度的实行，确实是为了应对抗战的需要。

1946年的改革，受到内战的阻碍，实际上并没有推行开来。

然而，民国时期的税收分享作为中国历史上首开真正税收分享之先河，其中的某些调整，例如财政级次的调整体会，在今天看来，仍是有启发意义的。

（二）建国后至改革开放之前的税收分享

1949年，新中国成立之后，专门是受到政治制度变化的阻碍，严格意义上的全面税收分享要等到1994年之后才有。

本节在此更多强调的是税收在不同级别政府的分享情形。

1950年政务院公布的《全国税政实施要则》和《关于统一国家财政经济工作的决定》，确立了高度集中的税权划分格局。

当时规定的地点税有十个税种。

除了属于县范畴内的地点性税收的立法，只需由县人民政府拟议请省人民政府核转大行政区人民政府或军政委员会批准，并报中央备案之外，其他一切税收的立法权、减免权均集中于中央。

除了批准征收的地点税之外，所有关税、盐税、物资税、工商税的一切收入均归中央统一调度使用。

1951年，国家财政实行统一领导、分级负责，具体划分为中央级财政、大行政区财政以及省（市）级财政。

盐税列为中央税，物资税、工商业税、印花税、交易税、存款利息所得税等列为中央和地点的比例解留收入，其他税均为大行政区或省（市）的收入。

1958年国务院公布的《关于改进税收治理体制的规定》，把一些中央税收治理权限下放给地点，扩大了地点税收治理权限，例如，将印花税、利息所得税、屠宰税、牲畜交易税、都市房地产税、文化娱乐税、车船使用牌照税划为地点固定收入。

这些规定一直连续到1960年底中央集中税收治理权限为止。

1969年，财政部依照国务院的批准，选定八省市进行扩大地点治理税收权限的试点。

1970年，试点地区扩大到十六个。

1973年，国务院公布实施的《中华人民共和国工商税条例草案》对分级治理的税权作出规定：

第一，工商税税目的增减和税率的调整由国务院决定，纳税单位适用的税目税率，由省、直辖市、自治区革委会决定。

第二，对农村社队的企业的减免税，由省、直辖市、自治区决定。

第三，省、直辖市、自治区有权制定本地区具体的征税方法。

1977年，国务院批准的《关于税收治理体制的规定》，对各级税收治理的权限重新作了规定，收回了一些下放不当的治理权限，明确规定对都市房地产税、车船使用税、牲畜交易税和集市交易税的减税、免税、变更税率、税额或停征；

对屠宰税确定征税范畴、调整税额和采取某些减税、免税措施，划归地点省一级把握审批。

由打算经济背景所决定，建国后直至改革开放之前的中国税收分享实践，只能归属于行政性分权的范畴。

市场化改革启动，必定要求进一步的税收分享。

（三）1980-1993年的税收分享

1980年，除了在京津沪仍实行“总额分成，一年一变”的体制，对广东、福建两省实行“划分收支，定额上缴（广东）或定额补助（福建），五年不变”的体制外，中国开始在大部分地区实行“划分收支，分级包干”的财政体制。

这种体制在收入方面实行“分类分成”的方法，立即收入分为固定收入、固定比例分成收入和调剂收入，而其中的固定收入又分为中央固定收入和地点固定收入，中央固定收入有中央所属企业收入、关税收入和其他收入，地点固定收入有地点所属企业收入、盐税、农牧业税、工商所得税、地点税和其他收入。

1985年以后，中国要紧实行了“划分税种，核定收支，分级包干”的体制，而对广东、福建以及少数民族地区仍坚持原有体制不变。

这次改革是在两步利改税的基础之上进行的。

收入划分因此更多的是划分税收。

收入仍分为三大类，即中央财政固定收入、地点财政固定收入、中央财政和地点财政共享收入。

中央财政固定收入要紧有：

中央国营企业的所得税、调剂税；

铁道部和各银行总行的营业税；

关税；

国库券收入；

国家能源交通重点建设基金；

石油部、石化总公司、有色金属总公司所属企业的产品税、营业税、增值税，以其70%作为中央财政固定收入。

地点财政固定收入要紧有：

地点国营企业的所得税、调剂税，农（牧）业税，屠宰税，集市交易税，牲畜交易税，车船使用牌照税，都市房产税，都市爱护建设税，石油部、石化总公司、有色金属总公司所属企业的产品税、营业税、增值税，以其30%作为地点财政固定收入。

中央和地点财政共享收入要紧有：

产品税、增值税、营业税、资源税、建筑税、盐税等。

1988年，国家对“划分税种，核定收支，分级包干”的体制做进一步调整和改进。

其目的要紧是解决十几个收入上解比例较大地区的问题。

1988－1990年期间，全国39各省、自治区、直辖市和打算单列市，除广州、西安两市的预算关系分别与广东、陕西两省联系外，对其余37个地区分别实行不同形式的包干方法，即收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、上解额递增包干、定额上解、定额补助。

那个时期的税收分享，最初由于尚未实行利改税，收入划分有许多是针对国营企业利润收入进行的。

1985年之后，收入划分要紧是税收的划分。

收入划分，专门是地点固定收入、中央和地点共享收入的确定，提高了地点财政的积极性，税收分享差不多是真正意义上的分税制的预演。

明显，那个时期的税收分享，仍旧存在按照企业隶属关系划分收入、税收分享标准把握的模糊等问题。

（四）1994年以来的税收分享

1994年的分税制财政体制改革，将爱护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税；

将同经济进展直截了当相关的要紧税种划为中央与地点共享税；

将适合地点征管的税种划为地点税，并充实地点税税种，增加地点税收入。

依照改革方案，中央固定收入包括：

关税，海关代征消费税和增值税，消费税，中央企业所得税，地点银行和外资银行及非银行金融企业所得税，铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中交纳的收入（包括营业税、所得税、利润和都市爱护建设税），中央企业上交利润及外贸企业出口退税等。

地点固定收入包括：

营业税（不含铁道部门、各银行总