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但是,关于国家总动员设计委员会,以往虽然有学者在论著中有所涉及,但是该机关的实际情况并不清楚。
(12)另外,关于《总动员法》和《总动员计划大纲》的研究可以说还是一片空白。
基于此,本文将主要以国家总动员设计委员会、《总动员法》和《总动员计划大纲》为线索,探讨抗战时期国民党和国民政府构建总动员体制的过程。
另外,1942年3月29日,国民政府颁布《国家总动员法》;
5月1日,成立了国家总动员会议。
以此为契机,中国的总动员体制终于确立。
(13)基于此,本文将1931年九一八事变至1942年5月国家总动员会议成立这段时期称为抗战总动员体制的初期阶段。
一、蒋介石总动员理念的形成及其特征
1931年九一八事变发生后,国民党遂开始考虑进行总动员。
同年11月12日,国民党第四次全体大会在南京召开。
11月23日,大会发表宣言,呼吁“全党同志,遵守决议,僇(戮)力从事,团结全国同胞,实行全国总动员”。
(14)该会议还通过了《国家建设初步方案》,规定“一切建设,必以国防为中心”,而“初期之国防建设,为时仅定4年”。
(15)其具体目标为“有自卫与应付之能力,海防与空防求其有阻止敌人侵扰之能力,陆军有应战之能力,人民有适应战时环境、服从国家法纪之知识与能力”。
笔者认为,这份《国家建设初步方案》就是国民党进行国家总动员之肇始。
由于蒋介石对九一八事变采取所谓“不抵抗政策”,受到党内外批判,不得不于1931年12月15日下野。
但是,1932年1月29日,国民党中央执行委员会政治会议(以下简称“中央政治会议”)召开第26次临时会议,蒋介石被选为军事委员会常务委员,重返军政界。
(16)同一天,蒋介石就决心将首都迁至洛阳,与日本进行长期抗战。
(17)笔者认为,蒋介石的对日持久战理论即起源于此。
1932年2月25日,蒋介石与行政院院长汪精卫、军政部部长何应钦、陆海空军总司令部总参谋长朱培德及德国军事顾问佛采尔(GeorgeWetzell)等进行谈话时,再次表示“对于倭寇,决心与之持久作战”。
(18)蒋介石认为:
“此时对于国防,惟有与德国联合,借其人才,学其技术,以办飞机厂、氯气厂、火药厂、炮械厂、硝酸厂。
凡现代化最精良军备,皆宜急办。
盖对日合议只能暂时,而不能永久。
此等秘密国防,实不可缓也。
”(19)由此可知,蒋介石认为《淞沪停战协定》只不过是权宜之计,应该秘密地进行国防建设。
可以说这一时期蒋介石的总动员理念尚以国防建设为重点,而其假想敌无疑就是日本。
1932年4月5日,蒋介石认为“国防为立国急务”,所以他打算成立国防协会,在全国各地设立分会,“以期集合全国之人力、物力,而使之周密坚强”。
(20)5月7日,蒋介石进一步考虑成立国防委员会。
(21)
1932年5月11日,蒋介石听朱祖晦讲各国统计制度,得知“各国统计,以日本统计局与资源局及其设计此二局之委员会制度之周密为各国最甚”。
(22)于是蒋慨叹“日本立国之周密”,认为“吾人若不急起力追,何能立国?
复何能与彼抗衡?
”基于这样的认识,蒋介石打算将参谋本部第三厅改称国防建设局,由俞飞鹏和陈其采等人负责。
(23)5月15日,日本发生政变,首相犬养毅被刺身亡。
蒋介石得知后,认为日本军阀“横暴狾狂之势必更加厉。
我中国对于国防更应提前赶成”。
(24)
1932年6月16日,翁文灏和钱昌照到庐山谒见蒋介石。
(25)此后的几天,翁文灏向蒋介绍了中国东北和西北的矿产资源及农产品情况,令蒋十分震惊。
当翁告诉蒋,“中国煤铁矿产之质量东三省几占全国百分之六十以上,而我国铁矿为倭寇所占约百分之八十二以上”时,蒋慨叹曰:
“东北煤铁丰富,倭寇安得不来强占,吾人誓必恢复我宝藏之区也。
”蒋介石非常欣赏翁文灏的学识,称翁为“有学有识之人,真不可多得也”。
蒋介石的国防理念,不仅以军事为中心,他认为“今日之国防应以教育与经济为基础,而教育之基础则在小学,小学尤以组织童子军为中心,故应速办童子军教导队,而施行以爱国服从、严守纪律、尊重秩序为方针之教育也。
至经济之基础,则在职业团体。
凡农工实业各团体应从速研究而组织之,切实奖励而培植之,以期其生产之增加也。
尤有一端,币制不统一,对于国防最为危险。
余筹思既熟,必使从速实施而已”。
(26)
1932年11月1日,国防设计委员会成立。
(27)蒋亲自担任委员长,翁文灏和钱昌照分别担任秘书长和副秘书长。
国防设计委员会隶属参谋本部,下设秘书处、调查处、统计处以及军事、国际关系、经济与财政、原料与制造、运输与交通、文化、土地及粮食、专门人才调查等八个组。
国防设计委员会于1935年4月改称资源委员会,两者都为国防建设做了很多准备工作。
九一八事变以后,蒋介石提出“安内攘外”政策,试图先消灭共产党和地方军阀,统一国家之后再与日本决战。
(28)蒋介石之所以提出这样的方针,与他对当时中国国情之认识有密切关系。
1933年7月11日,蒋介石在日记中写道:
“今日国势,欲复仇雪耻,应力避武力竞争之名。
只有以政治途径收复失地,经济建设恢复秩序相号召,先定经济基础,发展国内交通,以为自己国防之张本,绝不能以武力与敌国相较,盗虚名而受实祸也。
”(29)7月14日,蒋又在日记中写道:
“以和日掩护外交,以交通掩护军事,以实业掩护经济,以教育掩护国防。
韬光养晦,乃为国家与本人惟一政策也。
”(30)由此可知,蒋介石此时极力避免与日本发生武力冲突,试图秘密加强国防建设。
虽然蒋介石极力避免与日军发生武力冲突,但是,日军进攻华北的脚步并没有停止。
1933年1月日军攻占山海关,2月开始向热河省进攻。
3月初日军先后占领了赤峰、承德。
在这种情况下,蒋介石开始认识到国家总动员的必要性。
1933年3月20日,蒋介石在日记里首次提到国家总动员。
(31)他在当天日记中写道:
“今日对倭一面交涉之方针,已失其效,惟有抵抗之一面而已。
与其坐而待亡,不如抵抗而亡,以留中华民族光荣历史最后之一页。
况抵抗决无灭亡之理,而且惟有抵抗为图存之道。
惟视我抵抗之方式如何耳。
”蒋介石接着分析指出:
“如果局部抵抗或各个抵抗,则适足中敌人各个击破之计,决无幸存之理。
要知今世之战争,非仅军事武力之战争,而乃举全国之经济、教育、交通、外交、内政全部政治之战争,即所谓全国总动员是也。
而军事之战争不过其中之一小部耳。
”由此可知,蒋介石的总动员理念包括军事、经济、教育、交通、外交、内政等层面。
那么,如何才能实现全国总动员呢?
蒋介石认为“今日欲言抵抗到底,百折不回,则非举全国国民之心力、智慧汇集于一点,又应统一全国之内政、财政、兵力,听命于中央,然后方能言彻底之抵抗。
故今日欲集中全国之心力,应集中全国人才,政治公诸于国民,使全国国民共同负责,以赴国难。
故当提早宣布宪法,召集国民大会,解决国事。
如欲统一全国之政治,则非先破除往昔封建割据之习惯不可,更非唤起民众,共问政治不可。
故今日图存之道,对日只有抵抗到底,对内只有开放政治,以政权奉还国民之全体,俾得共同负责完成国民革命,与实现三民主义之大业也”。
(32)
1933年7月至9月,蒋介石在庐山举办军官训练团,先后分三期对7598名中下级军官进行训练。
(33)当时参加训练的主要是江西、广东、福建、湖南和湖北等地参加剿共的军官。
1934年蒋再次在庐山举办军官训练团,受训军官包括在华北和西北地区驻军的军官。
蒋介石在进行军官训练的同时,也开始着手民众动员。
1934年2月19日,蒋介石在江西省南昌发起新生活运动,试图通过恢复“礼义廉耻”等固有道德,使国民生活实现军事化、生产化和合理化。
(34)1935年4月1日,蒋介石又在贵阳发起了国民经济建设运动。
(35)该运动以“振兴农业、改良农产、保护矿业、扶助工商、调节劳资、开辟道路、发展交通、调剂金融、流通资金、促进实业为宗旨”。
(36)如果说新生活运动是对一般民众进行的意识动员的话,那么国民经济建设运动则可以说是全国各行各业之总动员。
1935年下半年,剿共告一段落,蒋介石开始着手国家总动员。
同年8月至9月,蒋介石在四川省峨眉山举办训练团,四川、云南、贵州三省的军事、警务、教育、军训、童子军、行政等各界干部先后分两期接受了训练。
峨眉军训团之主要目的有两个:
一个是“树立统一精神”,“务使受训学员,同在一个主义、一个政府、一个领袖之下,竭智效忠,克尽救国建国之责任”。
另一个就是做“全国总动员之准备”。
(37)
9月8日,蒋介石在峨眉军训团总理纪念周上发表题为《现代国家的生命力》之演讲。
蒋首先指出现代国家的生命力“第一就是教育,第二就是经济,第三就是武力。
这三种力量缺乏一种或有一种不健全,便不能建设完全的现代国家”。
接着蒋强调指出:
“今后无论是政治上、军事上、教育上、经济上、社会上,无论在精神方面或物质方面,无论是军、民、政、教、团、警、农、工、商那〔哪〕一界,一切的工作,有一个最后的总目标:
就是要完成‘全国总动员’!
”蒋认为:
“能够‘全国总动员’的国家,就叫现代的国家。
一定要有现代的国家的特质,才可以独立生存于现世界!
”(38)
9月10日,蒋介石又在峨眉军训团发表题为《全国总动员的要义》之演讲,指出:
“要完成全国总动员,非教育经济军事等等联合并进共同发展不可”,“总动员最根本的重要前提就是‘组织’。
没有组织,就不能发挥全国国民分工合作的效能,不能产生整个的伟大的力量”。
他认为“所谓‘组织’的意义,就是纵的横的两方面,有系统有条理的联合而成为整个的一件事物。
而国家组织的效用,其最大的目的,就是要做到‘统制’这件事情”。
蒋指出“统制”不是压迫强制,“统”就是系统,“制”就是节制。
“‘统’者属于横的,‘制’者属于纵的。
必须此纵横两方面组合完整精密,才能成为整个的统制。
国家一切如能统制,无论军事、政治、经济、文化、社会上任何纷繁复杂艰难伟大的事情,都可以提纲挈领用组织方法来推进,便可达成‘全国总动员’的目的”。
蒋进一步指出:
“如果你平时有组织,若一旦有事,就可于二十四小时以内将全国四万万同胞按时按地集合起来,有条有理,丝毫不紊乱,这样才可算是有组织的国家。
所以统制必须施于平时,而且要有切实的准备。
”因此,蒋介石呼吁:
“教育要讲求军国民的教育,经济要讲求军国民的经济,社会要讲求军国民的社会,政治要讲求军国民的政治,国家一切的设施,全体国民一切的活动,都要以‘全国总动员’为最后的目标,励行普遍的、严格的军事化,以完成整个的‘统制’。
”(39)
1935年底,蒋介石回顾一年的工作,在日记里写道:
“今年中心工作是为剿匪,可说已达到七分之成功。
明年则可以抗倭为中心,而对匪仅着力于清剿可也。
”(40)
1936年2月23日,蒋介石致电故乡溪口武岭学校邓士萍主任,令其查找图书中是否有日文之《全国总动员》一书,“有则即送来京”。
(41)据笔者查证,1935年以前在日本出版的有关全国总动员的书籍有永田铁山著《国家总动员》(大阪每日新闻社1928年版)、陆军省つはもの编辑部编《国家总动员》(军事科学社1934年版)等。
蒋所指的《全国总动员》是哪一本书,不得而知。
但是,他要参考日本有关国家总动员的书籍则是不争的事实。
1936年6月30日,蒋介石致电翁文灏,令其“以日本之资源局、调查局与苏俄之第一、第二两个5年计划之研究为参考材料”,拟定经济总动员计划。
具体来说,蒋主张“以国民经济运动、新生活运动、义务征工运动以及‘管、教、养、卫’之精神为政治基础,汇订一个整个政策,分为经济(工业在内)、教育、法律、军事、外交5项之实施方案”。
由此可知,蒋的经济总动员理念,不仅包括经济方面,还包括教育、法律、军事和外交等方面。
(42)
1937年7月3日,蒋介石开始考虑制定全国总动员组织方案。
(43)同年7月至8月,蒋又在庐山创办训练团,党务、军事、教育、县政、警政、军训、政训各级工作人员、童子军干部和新生活运动干部等接受训练。
(44)与以往训练团相比,受训人员范围明显扩大。
训练团原定自7月4日至8月31日分三期训练,但是由于卢沟桥事变爆发,7月31日蒋介石决定停止第三期训练。
(45)从这个意义上来说,蒋介石所做的国家总动员准备工作由于卢沟桥事变而被中断。
换句话说,国民政府还没有做好国家总动员的准备,中日战争就已经爆发了。
正因为如此,抗战爆发后,国民政府在动员方面一直处于被动局面,直到1941年12月8日太平洋战争爆发以后,才得以确立总动员体制。
二、总动员机关之变迁
九一八事变给国民党和国民政府带来很大打击。
此后,国民政府开始为构建抗战体制作准备。
(46)那么,先后有哪些机关负责总动员工作呢?
以往研究很少关注这一问题,笔者在此做一梳理。
1933年2月10日召开的中央政治会议决定成立国防委员会,并通过《国防委员会条例》。
条例规定国防委员会为全国国防最高决定机关,对中央政治会议负责(第一条)。
国防委员会之职权有“国家总动员事项之决定”(第三条)等六项。
条例还规定“国防委员会为便利决议之执行,得直接秘密指导国民政府之军事及行政各高级机关,并督促其完成”(第四条)。
可以说国防委员会就是国家总动员之负责机关。
(47)
国防委员会最初采用主席制,由军事委员会委员长蒋介石担任主席。
不过,国防委员会成立当初,就面临两个主要问题:
一个是国防委员会和中央政治会议的权责是否重叠的问题,另一个则是军事委员会委员长的军权与行政院院长行政权冲突的问题。
(48)基于这样的背景,2月15日,中央政治会议讨论修改《国防会议条例》,决定将主席制改为执行委员长制。
执行委员长仍由军事委员会委员长蒋介石担任,国民政府五院院长、参谋总长,以及外交、财政、军政、海军四部部长为执行委员(第六条)。
但是,军事委员会委员长蒋介石之职权凌驾于行政院院长汪精卫之上的状况仍未改变。
由于对张学良处理东北问题不满,汪精卫于1932年8月6日辞去行政院院长职务,10月22日以治病为由前往德国。
1933年3月17日,汪精卫回到国内,但是坚辞不就行政院院长。
3月26日,蒋介石由保定回到南京,与汪精卫进行会谈。
(49)会谈时,汪精卫对国防委员会表示担忧,主张应该实行责任内阁制,蒋接受了汪的意见。
3月29日,中央政治会议召开,汪精卫被选为国防委员会执行委员长。
(50)第二天,汪精卫复任行政院院长职。
由于国防委员会委员大多数为负有实际政治及军事责任的要员,自1933年初至1935年11月国民党第五次全体大会召开这一时期,“一切重要问题,实际上以该委员会为指导中心,其所决定都径交各关系机关执行,仅于事后由主席择要报告于政治会议”。
(51)因此,中央政治会议的一些委员对此感到不满,主张撤销国防委员会。
1935年12月,国民党五届一中全会召开,中央政治会议改组为中央政治委员会。
中央政治委员会为政治最高领导机关,对中央执行委员会负责。
该会议还决定设置国防专门委员会,国防委员会随之撤销。
(52)但是,国防专门委员会仅为一个设计和审议机构,没有决策权力,最终并未设立。
(53)由于国防委员会被撤销,负责国家总动员之机关也就变得模糊不清。
1936年7月10日,国民党五届二中全会召开。
7月13日,会议决定成立国防会议,军事委员会委员长蒋介石担任国防会议议长。
(54)国防会议主要审议国家总动员等事宜。
但是,《国防会议条例》规定“国防会议决议事项,由议长呈请中央交国民政府令主管院、部、会执行”(第五条)。
由此可知,国防会议之权限与先前的国防委员会相比,已经大大逊色。
事实上,国防会议设置之目的主要是为了和平解决两广事变,团结地方与中央。
(55)所以,国防会议并非常设机构。
1937年2月15日,国民党五届三中全会召开,决定恢复国防委员会。
2月18日和19日,会议分别通过了《迅予组织民众、训练民众、武装民众以为抗战总动员之基础案》和《促进救国大计案》。
(56)3月3日,中央政治委员会第37次会议通过了《国防委员会条例》。
(57)条例内容与1933年2月15日修订的条例内容基本相同。
(58)其中规定国防委员会为全国国防最高决定机关,对中央政治委员会负责(第一条)。
中央政治委员会主席汪精卫、副主席蒋介石分别兼任国防委员会主席和副主席。
国防委员会之职权仍然包括“国家总动员事项之决定”(第五条)。
国防委员会“得直接秘密指导国民政府之军事及行政各高级机关,并督促其完成”(第六条)。
1937年7月7日,卢沟桥事变爆发。
8月11日,中央政治委员会决定设立战时大元帅,代替国民政府主席行使陆海空军统帅权。
(59)8月12日,国民党第五届中央执行委员会常务委员会(以下简称“中常会”)第50次会议召开,决定撤销国防会议和国防委员会,成立国防最高会议。
(60)会议还通过了《国防最高会议组织条例》。
条例规定国防最高会议为全国国防最高决定机关,对中央政治委员会负责(第一条)。
国防最高会议之职权包括:
1.国防方针之决定;
2.国防经费之决定;
3.国家总动员事项之决定;
4.其他与国防有关重要事项之决定(第五条)。
军事委员会委员长蒋介石、中央政治委员会主席汪精卫分别担任国防最高会议主席和副主席,蒋介石再次位于汪精卫之上。
而且条例还规定“作战期间关于党、政、军一切事项,国防最高会议主席得不依平时程序,以命令为便宜之措施”(第六条)。
该会议还秘密决定自本日起,全国已进入战时状态。
(61)同时,根据国民政府主席林森之提议,推定蒋介石为大元帅。
(62)蒋介石之职权进一步加强。
1937年8月16日,国民政府正式任命蒋介石为陆海空军大元帅。
8月20日,蒋介石以大元帅的名义颁布《战争指导方案》,确定了大本营之组织结构。
大本营由军令、政略、财政金融、经济、宣传和训练六部组成,黄绍竑、张群、孔祥熙、吴鼎昌、陈公博和陈立夫分别担任部长。
(63)
8月27日,中常会第51次会议召开,决定由军事委员会委员长蒋介石行使陆海空军最高统帅权,并授权蒋对于党政统一指挥。
(64)但是,蒋介石认为中日尚未宣战,不必另设大本营,“决定以军事委员会为抗战最高统帅部”。
(65)9月1日,蒋在国防最高会议报告,表示大本营“过重形式,现时仍以表面上避免战争之名为宜”。
(66)因此,会议决定将中央原议暂时搁置,只就军事委员会酌量改组,将原拟大本营各部纳入军事委员会。
1937年10月8日,军事委员会改组,于委员长之下,设参谋总长、副参谋总长、秘书长、副秘书长各一人,并设第一部(军令)、第二部(政略)、第三部(国防工业)、第四部(国民经济)、第五部(国际宣传)、第六部(民众组训)、管理部、后方勤务部、卫生勤务部、警卫执行部、秘书厅暨侍从室等各部。
(67)这一时期,第二部负责总动员事务。
另外,后文将要阐述的国家总动员设计委员会也在军事委员会管辖之下。
(68)
11月16日,中常会第59次会议召开,决定暂行停止中央政治委员会之职权,由国防最高会议代行,国防最高会议应设在军事委员会委员长所在地。
(69)同时,中常会关于军事委员会还做出了以下五点决定:
1.中央党部之组织、宣传、训练三部暂归军事委员会指挥;
2.取消军事委员会第二部,其职掌与总动员有关系者,归并国家总动员设计委员会办理;
3.取消第五部,其职掌归中央宣传部办理;
4.将国民党中央组织部和训练部并入军事委员会第六部;
5.军事委员会其他单位之机构调整办法,由参谋总长拟定之。
这样一来,国防最高会议成为战时政策的最高决定机关,而军事委员会则是统一党政军各方面的实际指挥机关。
(70)“尤其是军事委员会已从平时单纯的军事指挥机构,变成与战时的内阁或大本营相似了”。
(71)与此同时,蒋介石的权力也逐渐加强。
面对日军的进攻,1937年11月12日,蒋介石开始与林森商讨迁都问题。
(72)11月20日,国民政府宣布迁都重庆。
12月7日,蒋介石飞往庐山,南京失陷第二天(14日)飞往武汉。
(73)在此期间,蒋介石开始重新考虑军政机构改革和全国总动员计划,以图东山再起。
(74)因为“军事委员会以军事指挥机关统摄一切党政军各方面事务,组织过于庞大,已有臃肿不灵,指挥困难之感”。
(75)
1937年12月30日,蒋介石拟定“行政院与军委会改组名单”。
(76)1938年1月10日,国防最高会议常务委员会第42次会议召开,军事委员会再次改组。
(77)其重要内容主要有以下三点:
1.中央党部脱离军事委员会重归于党的系统;
2.军事委员会第三、第四两部与行政院经济部等合并;
3.参谋本部与军事委员会第一部合并为军令部,第六部及政训处合并为政治部,训练总监部改为军训部。
(78)自此以后,军事委员会之职权逐渐偏重于军事方面。
原有之军政部负责全国总动员之计划,新成立之政治部则负责陆海空军之政治训练、国民军事训练、战地服务及民众之组织与宣传。
经过这次改组,战时政治机构“已臻健全完善之境,大大的坚强起来,有力起来了”。
(79)
1938年3月29日,国民党临时全国代表大会召开,蒋介石在这次会议上被选为国民党总裁。
正如陈之迈所指出的那样,“于此党政军三方面的领导者更趋于‘法律人格一元化’了”。
(80)4月1日,国民党临时全国代表大会通过《抗战建国纲领》,该纲领成为战时国民党和国民政府政策决定的理论根据。
(81)
1938年10月,广州、武汉先后失陷,12月汪精卫出走,对中国抗战体制带来很大影响。
在这种情况下,国民党于1939年1月21日在重庆召开五届五中全会。
蒋介石在开幕词中指出,五届五中全会为第二期抗战之开始,其主要任务就是争取抗战之胜利和建国之成功。
(82)会议决定取消国防最高会议,设置国防最高委员会。
1月28日,会议通过《国防最高委员会组织大纲案》,蒋介石作为国民党总裁担任国防最高委员会委员长。
(83)该组织大纲案规定,抗战期间国防最高委员会“统一党政军之指挥,并代行中
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