化解三农问题的思路和对策城乡统筹发展Word格式文档下载.docx
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以取消统购统销为核心的农业市场化改革步伐的逐步加快,农业小生产和大市场的矛盾、市场竞争中农业弱质性的缺陷逐渐显露,以农民增收困难为特征的新“三农”问题开始显现。
3.1998年以来新“三农”问题阶段
1998年以来,中国的农业进人了一个新的发展阶段。
经过近50年的努力,特别是改革开放20年,结束了长期困扰和制约经济发展的主要农产品供应不足的问题,大部分农产品出现了低水平的过剩,农产品卖方市场迅速转变为买方市场,造成农产品销路不畅、价格低迷,加上亚洲金融危机的影响,国民经济增长乏力,乡镇企业面临严重困境,农民收入增长受到农内农外双重压力。
这一阶段的主要特征是农民增收困难,城乡居民收入差距迅速扩大。
1998年以来,城市居民收入虽然受亚洲金融危机和国民经济增长减缓的影响,但仍然保持较好的增长势头。
人均收入由1998年的5425.1元增加到2003年的8472元,5年增长了56。
2%,高出农民同期增幅(21.3%)近35个百分点。
农民与市民人均收入比由1998年的1:
2.51迅速扩大为2003年的1:
3.23。
(二)党和国家处理新“三农”问题的政策及其评价
1.农业产业化
家庭承包制确定的农户家庭经营的主体地位;
极大地解放了农村生产力,但随着市场经济制度的逐步建立和发展,市场化进程的加快,家庭承包制的一些问题也开始显露:
一家一户小规模分散性生产,如何参与、适应国内外日趋激烈的市场竞争。
农业产业化作为市场经济条件下解决小生产与大市场的矛盾,推进农业和农村经济改革与发展的一种思路,最早出现于1993年初的山东。
1996年后引起中央的重视,并在国家“九五”计划和“十五”计划中得到充分肯定。
各地根据中央的要求,积极推进农业产业化经营,取得了成效。
目前存在的最大问题是产业化组织形式及利益机制尚未解决,主要有两方面原因。
一是“农业产业化”概念不明确,农业产业化内容的不断扩大,使农业产业化的原本很明确的概念反而变得模糊起来,变成了一只可以装下任何东西的“乾坤袋”。
而实际上,农业产业化的本意是农民与市场相联系的产业组织形式。
二是农业产业化组织形式涉及到合作组织、制度这一十分敏感的问题,因而如何确立农民作为整体而不是个体在农业产业化中的主体地位,切实使农民作为一个整体取得农业产业化的应有利益,变得十分困难。
2.粮食流通体制改革
1998年粮食流通体制改革的政策目标和主要手段在于解决国有粮食企业巨额亏损挂账的短期目标,而严重忽视发展粮食市场,培育竞争性的粮食市场主体,调动种粮农民的积极性及增加农民收人这样的长期目标。
因此2004年中央一号文件再次重申,要全面放开粮食收购和销售市场,实行购销多渠道经营。
3.农村税费改革
与粮食流通体制改革同时进行的是农村税费改革。
由于农村税费改革目标明确,措施有力,因而取得了很好的政策效果,受到广大农民,特别是低收入农民的欢迎。
在1998年以前,农民负担的税费主要有:
农业税、农业特产税、“三提五统”费以及各种摊派集资。
农村税费的特点是税轻费重,费大于税。
农民最反对的是各种名目繁多、政出多门、随意性大的收费、罚款、集资、摊派等,正是这些名目繁多的乱收费,加重了农民的负担,损害了农民的利益,严重破坏了党和政府与农民的关系。
农村税费改革取消了乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费;
取消了屠宰税;
取消了统一规定的劳动积累工和义务工。
改革后造成的乡村政策收支缺口,由国家财政转移支付补助。
2004年中央一号文件又进一步减轻农民负担,自2004年起农业税税率降低1个百分点,同时取消除烟叶以外的农业特产税,并要求有条件的地方进一步降低农业税税率或免征农业税。
农村税费改革的直接影响是农民负担大大减轻,在农民收入增长缓慢的时候,间接地增加了农民的收入。
4.农村土地经营权流转制度改革
家庭联产承包责任制形成了分散、细碎、小规模的土地经营方式,这种方式对农业技术进步和农业市场化进程,以及农业竞争力的提高非常不利。
因此从长远来看,农业土地需要逐步集中,农业规模需要不断扩大,于是农村土地的流转成为必然趋势。
国家“十五”规划提出“在长期稳定土地承包关系的基础上,鼓励有条件的地方积极探索土地经营权流转制度的改革”。
党的“十六大”对此又做了补充,指出“坚持党在农村的基本政策,长期稳定并不断完善以家庭承包为基础,统分结合的双层经营体制。
有条件的地方可按照依法、自愿、有偿的原则进行土地承包经营权流转,逐步发展规模经营”。
从目前的情况看,土地经营权大规模的流转还不具备条件,不宜迅速全面推行,但鼓励有条件的地方进行探索性改革。
由于中国人多地少的国情,应该实行最严格的耕地保护制度,严格遵守审批权限和审批程序,严格执行土地利用总体规划,严格区分公益性用地和经营性用地,严格界定和限制政府征地权力,提高征地补偿标准,改进补偿费分配办法,妥善安置失地农民,切实保障农民权益。
除以上四条主要政策措施以外,配合整个宏观经济需求不足而采取的刺激经济增长的措施,在“三农”问题上,加大了农业结构调整力度,加大了对支农的财政投入,逐步放宽了农民进城的限制,这些措施的实施也在一定程度上缓解了“三农”问题。
但总的说来,这一时期所采取的政策,效果并不十分理想。
为什么整个国民经济在加快发展,而“三农”问题却没有在发展中得到解决,反而更加严峻起来了呢?
或许从单项政策的分析中无法解释,需要从更深的层次上剖析原因。
二、“三农"
难题的成因探源
(一)市场之因——农业弱质性与市场风险性的双重制约
在现代市场经济条件下,作为国民经济基础的农业与非农产业相比,呈现出明显的弱质性。
1.农业生产经营面临着其他任何非农产业不可比拟的自然风险
农业是以生命有机体作为生产对象的,具有自然再生产与经济再生产交织统一的生产特殊性;
由此决定了自然条件与自然环境对农业生产经营活动有至关重要的影响,从而形成了无法预测的农业自然风险。
一方面,农业要利用生命有机体生长发育的自然规律来获取农产品,而这一过程中生命有机体的数量多少与质量高低和外部自然环境条件的优劣存在直接的相关性,因此外部自然环境条件的不可预测性与不确定性,直接决定与影响到农业生产经营效率的高低;
另一方面,农业中的主体部分——种植业存在显著的空间分布广延性特征,对自然环境条件的依赖性极强,特别是在科学技术与生产力水平对外部自然力控制程度相对一定时,气候条件与自然灾害往往直接决定了农业生产经营主体的命运。
2.农业生产经营在现代市场经济条件下面临着纷繁复杂的市场风险
在传统计划经济环境中,农业生产经营几乎感受不到来自市场的挑战与风险,但是伴随着传统计划经济转向现代市场经济,传统农业向现代农业的历史性转轨,特别是中国加入世界贸易组织之后,农业生产与经营必须正面迎接各种市场经济的机遇和挑战。
在市场经济运行环境中,农产品的价值实现必须借助于市场机制,因此市场供求状况与经济机制对农业生产经营效益的获取有着至关重要的影响。
①由于农业生产周期长,价格对生产调节的滞后性导致农业生产周期性波动与农业投入效率的流失。
②农业生产增长受凯恩斯定律和恩格尔定律的双重约束,农产品市场供求失衡与农业增产不增收也就在所难免。
③农产品的需求价格弹性与需求投入弹性均表现出显著的不灵敏与相对缺乏弹性,因此与经济发展和收入增加相比,农产品特别是粮食需求量的增加相对有限;
而农产品需求收入弹性不足,必然导致农业生产需求拉力不足与市场竞争乏力。
④由于农产品需求价格弹性小于供给价格弹性,于是不可避免地会出现农产品市场供求的发散性波动。
这在农业现代化水平提高与农业科技广泛应用的条件下尤为明显,因此增产不增收的困境便成为现实。
3.农业生产经营在市场的运作过程中必须正视自身的弱势地位
(1)农业生产经营主体素质低下,农业科技应用推广能力弱化,政府在农村科技应用与推广中的“缺位”,导致农业生产中科技含量低,直接影响到农产品的国际市场竞争力。
(2)农业生产经营组织化程度低,吸纳社会生产要素能力相对缺乏,农民只能是市场价格的被动接受者。
(3)农业比较利益提升乏力,农民社会负担居高不下,使农业在优胜劣汰的市场竞争中处于明显的弱势地位。
农民作为弱势群体的社会地位难以在短期内有明显改变,农业产业弱质性不仅加剧了其自然风险、市场风险与制度风险,而且还产生了更为严重的弱质效应,集中表现为农业生产要素的大量外溢。
这种生产要素外溢大致表现为劳动力外流、农业资本外流、农村土地外流。
农业生产要素的大量外溢,从根本上削弱了农业产业可持续发展的根基,进一步加剧了农业弱质性状况。
(二)制度之因——二元经济结构的转换迟滞与历史惯性
二元经济结构的逻辑内涵是:
发展中国家或地区一般存在着传统落后的农业部门与现代发达的工业部门两个产业部门;
由于两个部门的劳动生产率水平与劳动边际收益率的显著差异,引起农业剩余劳动力的产业间流动,最终实现二元经济结构一元化的目标追求;
发展中国家一般要经历以农支工、农工协调与工业“反哺”农业三个不同的发展阶段,而在这一历史发展过程中,农业剩余劳动力的非农业转移是二元经济结构转换的核心与关键。
从国际经济发展的经验来看,二元经济结构是发展中国家工业化、市场化、现代化过程中必然出现的普遍化的经济现象。
我国作为世界上最大的发展中国家,同样面临着二元经济结构的历史约束与现实困境:
二元经济结构一方面为中国工业化基础的建立奠定了必要的物质基础,另一方面也导致了“三农”问题的生成与加剧。
改革开放以来,传统二元经济结构受到了来自市场化改革与农村制度创新的共同冲击。
但迄今为止,这种二元经济结构的转换迟滞与历史惯性依然是制约“三农”难题化解的主要制度障碍。
1.二元经济结构的存在严重阻碍了农村剩余劳动力的非农化转移
按照刘易斯的二元经济理论,在发展中国家工业化进程中,劳动力的增长、土地资源的有限性以及土地边际收益的递减共同导致传统农业部门劳动力的过剩;
另一方面工业部门的资本积累与生产规模扩张反过来又会吸纳更多的农业剩余劳动力,从而实现二元经济结构的历史转换。
但是我国特殊的二元经济结构及其相应的制度支撑体系,却使工业化、城市化程度的相对提升并没有吸纳与之相适应的农村剩余劳动力。
即使是涌入城市的农村剩余劳动力,从本质上讲也没有被工业化与城市非农产业所真正有效接纳,绝大部分农村剩余劳动力游离于现代化工业之外,农村居民转变成为城市居民的过程严重受阻。
2.二元经济结构的存在导致产业结构调整缓慢与升级换代滞后
一是工业自身产业结构与产品结构调整升级不力,导致以国有企业为主体的工业体系不仅没有真正从农村吸纳剩余劳动力,反而形成城市中日益扩大的失业群体;
二是城市化进程中第三产业发展的严重不足,既制约了工业与农业产业化发展的速度,又制约了就业结构的相应调整与农村剩余劳动力的转移速度。
3.二元经济结构的存在导致政府制度供给在农村经济运行中的严重短缺
从实际情况来看,在我国不仅存在着以现代工业为代表的现代部门与以农业为代表的传统部门之间的经济二元结构,同时也存在着城市社会与农村社会对立的社会二元结构,这种双二元结构的历史惯性进一步加剧了“三农”问题的严峻性。
严格的户籍制度、城市劳动用工制度与社会保障制度制约了农村剩余劳动力的有效转移,长期存在的“剪刀差”以及不合理的财税负担进一步加剧了农民收益流失。
政府在改革与发展过程中制度创造与政策注入的城市化偏向与非农业倾斜,导致农村经济发展长期缺乏有效的制度支撑,进一步加剧了传统二元经济结构的转换困境与矛盾。
4.二元经济结构的存在加剧了农业比较利益低下与流失
二元经济结构的长期存在与转换迟滞,致使大量农村剩余劳动力滞留在农业,不仅限制了农业生产单位产出效率的提高,而且阻滞了传统农业向现代农业的历史转换过程。
工农、城乡之间的利益结构倾斜必然使农业生产经营主体从微观利益出发,减少对农业的各种投入,缩小其生产经营的经济边界,从而不可避免地导致整个农业生产增长的缓慢,再加上二元经济结构所固有的国民收益分配生产要素配置过程中的“重工轻农”的政策制度倾向,共同导致了农业比较利益的持续流失与低下,从而从根本上制约了农村经济的持续稳定增长。
(三)国情之因——人多地少的现实约束
农村土地问题始终是我国革命与建设的首要问题。
人多地少的现实国情,不仅是我国社会经济发展的硬性约束,同时也是“三农”问题生成发展的基本要素。
对此,“三农”问题研究专家温铁军明确指出,对我国“三农”问题起制约作用的矛盾主要有两个:
一是基本国情矛盾,即人地关系高度紧张;
二是体制矛盾,即城乡分立的二元经济结构。
我国特有的人多地少的国情矛盾主要表现在以下几个层面。
①土地资源绝对数量与人均占有数量之间的矛盾。
我国土地总面积仅次于俄罗斯与加拿大,居世界第3位,但人均耕地仅高于孟加拉国与日本,位列倒数第3。
②耕地数量不足与质量弱化同时并存。
一方面我国耕地总量不足,可以开垦利用的后备耕地资源相对较少,可利用耕地质量总体较差,耕地总面积中,中、低产田约占80%。
③农村人口绝对增长与耕地面积减少的冲突。
近年来,我国人口每年以1000万左右的速度递增,而农村土地却以每年数百万公顷的数量递减,从而使本来已经紧张的人地矛‘盾更加突出。
人多地少的基本现实与人地关系的矛盾冲突,是引发“三农”问题生成的根本原因。
这种国情约束对“三农”问题的影响主要表现为以下几方面。
①人多地少的矛盾严重妨碍了农村土地适度规模经营格局的生成与土地优化配置效率的正常获取,农业比较利益持续低下,从而使农业生产经营活动丧失了市场经济所要求的基本的利益吸拉力与效率推动力。
②人多地少的矛盾不利于农业劳动率水平的提高与农业市场竞争地位的提升。
③人多地少的矛盾不利于公平与效率双重目标的有机耦合与农民经济地位的改善。
在目前人地关系如此紧张的社会背景之下,无论是中央政府的制度创新还是农户家庭的行为选择,均存在着“公平”为先、“效率”为后的选择倾向。
(四)政策之因——政府调节国民经济运行中的行为偏向
在影响与决定农业发展的要素体系中,宏观经济政策居于核心地位,正如发展经济学家舒尔茨指出的那样:
“一国农业所以停滞不前,不在于资源禀赋,而在于宏观经济政策和农业政策的扭曲与失误”。
无论是历史回顾,还是现实分析,都会发现政府政策制定与实施过程中均表现出浓厚的工业偏向、城市偏向与市民偏向,而这恰恰是“三农”问题迟迟无法根除的宏观根源。
1.国民经济发展中的工业偏向
一方面,依靠剥夺农业为特征的资本原始积累为工业化提供资金支持,主要通过工农业产品“剪刀差”(隐蔽方式)与农民税费(公开方式)两种方式来进行。
据统计,1950—1979年政府通过工农业产品“剪刀差”从农业取得5100亿元收入,同期农业税收为978亿元,减去财政支农支出1572亿元,最终政府从农业提取的农业剩余净额为4500亿元,即每年农业部门为工业无偿提供资本积累155亿元。
改革开放以来这种情况有所缓和,但仍然保持在一个较高的水平之上。
1979—1994年,政府通过工农业产品价格“剪刀差”从农业提取15000亿元收入,同期农业税收为1755亿元,减去财政支农支出3769亿元,政府从农业提取的农业剩余净额为12986亿元,农业部门每年利益流失达到约811亿元。
另一方面,国家财政支出过程中也表现出显著的重工轻农倾向。
尽管《中华人民共和国农业法》明文规定:
“国家财政每年对农业总投入的增长幅度应高于国家财政经常性收入的增长幅度”。
但是,以1992—1996年为例,财政支农支出年均增长16.8%,而同期财政经常性收入年均增长23%;
财政支农支出占财政总支出的份额也逐年下降,1993—2000年历年分别为9.5%、9.2%、8.4%、8.8%、8.3%、10.7%、8.2%、7.8%;
同时财政支农支出占国家财政总支出的比例远远低于农业产值在国内生产总值中的比重,前者仅仅为后者的1/2或1/3,与农业在国民经济中的地位与作用根本不相称。
与此形成明显对照的是,工业得到政府的财政支持持续提升,在“一五”到“五五”期间政府对工业投资占总投资的比重在45%一62%之间,而对农业的财政投资从未超过8%,最少年份为3%。
这种工业偏向运行格局产生的直接后果就是,农业自我积累与自我发展后劲不断弱化,农村剩余劳动力转移不力,农业劳动生产率长期停滞不前,农民生活水平低,从而使农业这一基础产业在垫高工业发展平台的同时,自身发展严重受阻,农业基础地位得不到真正落实与巩固。
2.城乡发展中的城市偏向
这种城市偏向大致表现为以下几种形式。
一是资本流动的城市偏向。
由于偏斜的社会经济发展战略的影响,再加上资金流动的利润最大化倾向,长期以来我国社会资本大部分流向城市,从而使农业作为弱质产业正常发展所需要的资本支持严重缺位。
二是劳动力流动的城市偏向。
城乡分割的管理体制将农民严格束缚在农村土地上,阻止其自由择业,而城镇就业机会主要由城市居民来分割。
尽管伴随着市场机制的发育,农村剩余劳动力开始流向城市,但由于劳动力市场统一性的严重迟滞,致使农村剩余劳动力仍然是一种体制外的暂时流动,无法真正纳入城市劳动力统一安置范围,从而形成了农村剩余劳动力流动就业的短期性与不稳定性,其直接后果就是劳动力资源市场化配置的残缺与城乡收入差异的进一步扩大。
三是公共产品提供的城市偏向。
公共产品的提供主体只能是政府,而政府在处理城乡利益关系上的主观偏好,导致城市公共产品几乎全部由国家负担,而农村公共产品的短缺却由农村居民自己负担与自主解决的不协调格局。
这种非均衡的城乡公共产品供给制度一方面产生了不公平的国民待遇,另一方面则从根本上引发了农村公共产品的严重短缺,从而极大地制约了农业的可持续发展,加重了本来已不堪重负的农民的负担。
四是制度创新过程中的城市偏向。
制度变迁与制度创新是经济增长与经济发展的重要动力。
无论是回顾历史还是立足现实,我们都会发现,尽管中国的改革与创新发轫于20世纪70年代末80年代初的农村,但在整个改革过程中,各种制度创新的主战场与重心却始终在城市;
由于中国渐进式改革思路的影响,制度创新必然有前有后,但中央政府在特定时期内对城乡实行的差别政策,必然影响到城市与农村的发展格局。
这种制度创新的先后顺序特别是制度变迁的主次差别,必然导致城市制度供给的充足与农村制度供给的缺失,从而使农村经济运行缺少持续有效的制度推动。
3.国民待遇中的市民偏向
这种市民偏向是与城市偏向、工业偏向相联系的,从现实的层面来看,主要表现为以下三方面。
一是社会保障制度安排的市民偏向。
传统社会保障体制有两个基本特征,即支出结构的社会保险主导性与覆盖面积的城市主导性。
从支出结构上看,我国社会保障支出96%用于社会保险,只有4%用于社会福利与社会救济;
从受益主体上看,城市社会保障受益率为88%以上,而农村社会保障受益率仅为3.3%;
从绝对数量上看,城市市民人均社会保障支出是农村居民的10倍以上。
相比较而言,城市居民社会保障是一种就业式保障,即只要有一份职业便意味着可以享受政府提供的一系列社会保障;
而农村居民社会保障则是一种典型的农民家庭自我保障,家庭经营制度是农民生活保障的重要载体。
这种城乡割裂的社会保障体系显然违背了公平公正原则,而社会保障制度在农村的不合理缺失,不仅不利于农民生活水平的提升与农村经济的发展,同时也严重滞缓了整个社会文明的进展。
二是社会消费与收入获取中的市民偏向。
城乡分割的二元户籍制度与国民待遇推行中的城乡分化,人为地造成了城乡居民在消费水平与收入获取方面的差异,不利于农村居民生活水平的改善与城乡经济的一体化发展。
农民收入与城市居民收入之比改革之初为l:
3.2,1985年为1:
1.86,2001年为l:
3.5,也就是说农民人均收入不及城市的30%。
如果考虑到城镇居民所享有的住房、保险等福利化隐性收入以及农民收入统计中的人为因素,则二者实际收入差距达4—5倍。
再从近年来城乡居民收入增长速度来看,1997~2001年历年农民收入增长速度分别为8.5%、3.4%、2.2%、2.1%、4.2%,大大低于城市居民的可支配收入增长幅度与国民生产总值的增长幅度;
如果从恩格尔系数来看,2001年城市居民为42%,农村居民为55%,也就是说农民生活尚处于温饱阶段,而城市居民已全面达到或接近小康。
再从消费的角度来看,目前我国占人口70%的农民只购买了39%的消费品,而占人口30%的城市居民则购买了61%的消费品,也就是说城乡居民消费之比大致为1:
3.5;
而从全国居民存款总额来看,70%的农民存款额仅占存款总额的19%,而30%的城市居民则占存款总额的8l%。
三是改革成本负担的市民偏向。
改革与创新必然带来社会成本与社会风险,这种成本与风险除政府承担绝大部分外,其余部分需要社会居民来分担;
而从改革开放以来的情况来看,改革成就的最大受益主体不是农民,相反农民却成为改革风险与成本的最大承载主体,而城市居民则在享受改革成就的同时并没有相应地承担改革成本。
这种状况主要通过农民负担这一中介变量表现出来。
从内涵上讲,农民负担大致包括:
农业税、税收收费(即“三提留”“五统筹”)、“剪刀差”负担、劳动力流动成本、经营权缺损费、合法集资六大部分。
撇开农民负担的合理性与否,单从城乡居民之间的税收负担比较中就可以看出城乡居民的严重不平等。
按照现行税制,城市居民个人所得税起征点为月收入800元,年收入9600元以内不纳税,2000年农民人均收入为2253元,2001年农民人均收人为2366元,距起征点甚远,可以说95%以上的农民不应当纳税。
这样不仅使城市居民与农村居民的改革成本负担出现严重失衡,更为严重的是导致农村居民生活状况改善的相对迟缓,从而为“三农”问题的化解设置了更大的障碍。
三、化解“三农”难题的思路
(一)化解“三农”难题必须城乡统筹发展
我国人多地少的基本国情,以及长期以来城乡分割的二元经济结构,使我国农业、农民、农村问题日益突出。
20世纪90年代后期,随着我国农业进入一个新的阶
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